最近城市圈最火的事，莫过于重庆两江新区从功能区升级为正式行政区。

我之前说过，所有国家级新区的终极目标都是变成行政区 —— 只有这样，才能从根源上解决功能区与生俱来的管理、权责等固有缺陷。

两江新区设立于2010年，是全国第三个国家级新区。它的设立借鉴了不少前人经验，所以得先说说它的两个前辈：上海浦东新区和天津滨海新区。

上世纪80年代，深圳等沿海经济特区成为改革开放 “实验田”，依托港澳台区位、侨乡优势吸引外资，且因欠发达属性控制风险，实践证明改革成效显著。

1991年苏联解体后，为彰显开放决心，1992年浦东新区获批，作为特区延续采用 “新区” 命名，凭借金融先行等特殊政策，聚集上交所等机构，30年间 GDP 从60亿增至2024年近1.8万亿，翻300倍成标杆。

另一国家级新区滨海新区则走 “自下而上” 路径，天津借保税区政策、引入摩托罗拉等重点项目积累实力，经12年深耕，2006年升级为国家级新区，为后续新区发展提供了宝贵经验。

再把目光拉回重庆。1997年重庆升格为直辖市，接手了涪陵、万县、黔江等地区，管辖40个区县，面积8.24万平方公里（是其他三大直辖市总和的两倍多），人口3100万，堪称 “直辖市的牌子、单列市的底子、中等省的架子”。

但接手的地区当时普遍贫穷，直辖后中央交给重庆四大任务：三峡移民、国企改革、扶贫、生态建设。重庆花了10年消化这些任务，2007年后才进入以经济发展为中心的阶段。​

此时的重庆面临一个关键问题：主城区空间有限，难以辐射带动这么大的区域，“小马拉大车” 的困境凸显，急需拉大骨架。

而2007年美国次贷危机引发全球金融危机，东部沿海企业倒闭、出口锐减，川渝作为全国稳定大后方的地缘价值再次凸显，国家想在这里培育新增长极应对经济波动。

地方需求与国家战略一拍即合，两江新区的设立被提上日程。重庆搞新区的决策速度是前三个里最快的：

2008年3月，总书记提出 “314总体部署”，希望重庆成为统筹城乡直辖市、西部经济增长极和长江上游经济中心；4月重庆向国务院申请支持；6月国家发改委牵头50多个部委、200多名官员组成调研组赴渝。

这是重庆直辖以来规格最高的调研，也正是这次调研提出了设立开发开放新区的构想，短短4个月，新区决策基本成型。​

接下来就是选址难题。按照前两个新区的规模，两江新区面积不能小于1000平方公里，当时重庆主城有三个可选方向：向西（依托高新区）、向东（依托开发区）、向北（依托北部新区）。​

重庆两江新区的选址、资金筹措与管理机制设计，既贴合城市发展实际，又精准破解了新区建设的核心难题。

从选址来看，重庆传统中心渝中半岛受两江切割、山地地形限制，发展空间饱和，西、南片区因山脉阻隔地块狭窄，仅北片区在两山之间空间开阔。

产业布局上，西、东片区已有国家级产业载体，政策重复，而北片虽早期无集中产业，但新世纪初已启动向北发力：升级江北机场、新建重庆北站打造交通枢纽，2000年设立市级北部新区 “借鸡生蛋”。

不过北部新区此前开发过猛导致建设用地指标耗尽，2005年后发展放缓，设立国家级新区可解决土地指标问题，且交通枢纽优势适配金融、物流等现代服务业，契合新区多元职能，最终重庆确定向北发展。

资金方面，两江新区并未获得中央大额财政补贴，10亿元专项补贴申请未获同意，主要依托政策红利和自身筹措。

重庆凭借提前储备土地、调节供给稳定房价，通过 “土地收益捆绑基建” 机制，将卖地收益专款专用，两江新区100亿启动资金便来自北部新区照母山周边20多平方公里商业地块的土地增值收益。

管理机制上，针对跨江北、渝北、北碚三行政区的现状，两江新区采用 “管委会模式”：新区管委会管经济，行政区管社会事务，避免内耗。

同时划分直管区与非直管区，直管区由管委会负责经济、行政区负责社会事务，非直管区由新区统筹、属地政府管理。

2013年直管区纳入金融、物流等服务业板块形成二三产双轮驱动，2016年北部新区整体划归直管，2019年扩大工业园区范围，直管区面积达638平方公里，占新区总面积一半以上，基本具备一级行政区管理能力。

随着发展，原有模式的弊端逐渐显现：直管区飞速发展，非直管区因事权模糊陷入推诿扯皮，尤其是直管区周边农村地区，与两江新区 “统筹城乡综合配套改革试验先行区” 的定位背离；且直管区人口、项目增多，社会事务爆发式增长，经济与社会事务分置的模式拖累效率。

2020年后，新区变行政区的条件已成熟，多方共治模式不再适应发展需求，两江新区合并部分区域成为正式行政区，也就水到渠成。​

梳理一下时间线：浦东从开发到成行政区用了10年，滨海用了16年，两江用了17年。

这个时间表，除了可能加速超车的雄安新区，其他国家级新区都可借鉴 —— 毕竟新区从诞生那天起，就朝着行政区的终极形态迈进。