观察城市发展时有个概念经常被用到，叫“首位度”，它可能是指一个省里头省会城市跟全省其他地方比起来有多重要，也可能是说某个地级市里面主城区在整个城市的主导性如何。这不仅仅是个数字后面藏着很多东西比如资源怎么分配、人往哪儿走啊还有政策落地快慢甚至区域内各部分是否均衡发展等等都包含在里面。

把目光转向山东，省会和主城区首位度的差异就显现出来，省会这边的情况常常被人拿来说笑，山东经济跟城市布局比较平均，省会在许多地方都没占到绝对优势的地位，有点夹缝里生存的感觉。而且更有趣的是同省几个城市的对比，在主城区首位度上差别很大，挑两个典型的城市来做个对照说明：

第一个就是临沂。临沂的行政面积在山东是最大的，在山东省内经济排名也很靠前，整个体量很大，城市的知名度很高，大家提起临沂都会想到市里面的主城区，并不会第一时间联想到下面各县市。这样就导致了临沂的主城特别突出，在老百姓心目中印象很深，城市中心看起来就很热闹的样子，市区里面有很多大的公共设施，很明显可以看到的城市建设项目还有活跃的楼市，给人一种繁荣的感觉，房子很抢手很多周边居民会把置业重心放在主城区上，于是也就造成了繁华的程度。

但是集中带来的问题也很明显，大量的人口和消费都往主城区去了，县域的活力就下降了，有的县城还有点萎缩的意思。资源在主城区堆得太多，贫富差距就被拉大，表面上看起来很繁华，但其实内部分配不均。市区里经常能看到一些比较奢华的生活展示，比如街上跑的豪车啥的，但这并不代表所有人都普遍富裕起来，而且主城区强大之后县区的话语权就会变弱，在很多政策项目上也更倾向于市中心来推进实施，这样就在一定程度上阻碍了县域的发展进步。另一方面就是高度集中在主城区也有好处：政府在推行这些集中项目的效率很高，对于大型工程、公共服务

与临沂相反，济宁这里情况比较散。主城区的引领感没有那么强，济宁这边几个县市，在知名度和经济实力方面都很厉害，很多县市外面的影响都比市区大得多，曲阜因为孔子而出名，梁山因为《水浒传》的故事更像是个文化符号，大家可能首先知道这些地儿的名字，不一定能脱口而出“济宁”这个城市的感觉，县域品牌很强大，“济宁”这个整体叫法在外边就被稀释掉了。

这种结构有利有弊，县域经济总体是强的，像兖州、邹城在济宁经济版图里长期占重要位置，任城这主城区常常靠高新区的经济来支撑与县域竞争。高新区经济有时跟考核和绩效挂钩，这就让主城区发展带有外部依赖性。整体来看县域力量使得济宁经济显得比较平衡，区域内少有明显“单核压制”情况发生，这样一种均衡状态有利于地域内共同进步，财富和发展机会能在更大范围分布开来，并非通过牺牲某一方得来的乡镇和县域发展方式。

分散也会有麻烦，主城区的首位度低，就表示在必要时候要统一推动重大项目或者政策的时候，市里整体反应会慢一点。资金和资源也许会分散一些，任城方面的财政支持比不上临沂主城区那么充裕，发展节奏就会迟缓一些，错过地方性建设和楼市的一些高峰期，就被快速发展起来的城市甩开。济宁想要打造的是都市区，各个城镇之间相互融合才是重点任务，由于地区差距不是很大，所以融合就成了主要工作，这就要更强有力地去协调并且给予财政上的支撑才行。

把这两座城市并列来看就能看到两条不一样的路，临沂走的是主城主导型这条路，这种模式下规模效应特别明显，推进项目、聚集产业都比较容易，公共服务在中心区集中起来管理也方便一些。但代价就是县域被边缘化了，内部贫富差距变大，有些地方还出现了活力下降的情况。济宁则像是多点开花型的，它放弃了单个城市突出的表现形式而选择了更为广泛的基础发展道路，整体更接近于地区共同富裕的目标实现过程，在政策执行力以及资源争夺方面就显得较弱一些。

城市没有一个放之四海而皆准的标准。高首位度在需要速度、规模、集中资源的时候很有用，低首位度在追求均衡、共享、县域振兴的时候更合适，关键是每座城市按照自己的条件去选择，并且随着时间调整方向，盲目地追求某种模式，忽略本地实际状况，城市发展到一定程度就会碰到瓶颈。

对于临沂来说,现在面对的课题是继续保持主城区的优势缓解资源向主城集中的问题。让公共服务能够覆盖到县域去，加强基础设施投入在周边县市，在那里形成产业落脚点，提供就业机会。交通与公共服务能平分就足够了，扶持当地的中小型企业并希望企业能在县城设立分支，这样也能一定程度降低人口密度的问题以及对主城区的“压榨”。财政及土地政策上也可以设计更多的有利于支持县域发展的优惠方式，以保障县城有钱有动力自己提升自身发展水平。

济宁就要把重点放在都市区协调能力上，要维持县域活力的同时，提升主城区的承载力和吸引力，在财政安排时适当向主城区倾斜，支持城市核心区的服务功能和产业发展，防止主城区发展滞后错失更多机会。推动跨县市联动项目，曲阜、梁山等有强烈品牌效应的县市与市区形成更紧密的产业和旅游链条，也能提高“济宁”的外部识别度。制度上完善都市区治理框架，明确各级财政、项目的分工，大项目协同推进效率更高。

治理的关键在于找到效率和公平之间的平衡点，过于重视效率就会造成不均衡，一味地追求平衡又会丧失竞争力。城市决策者需要用动态的眼光看待问题，既要看到当前的优势也要预估未来可能出现的风险，对于一些城市来说可以先从规模、速度上追赶，在后期再做一些补偿式的区域扶持；而对于另一些城市则可以在各地打好基础之后再去推进中心的整合提升。

临沂和济宁的实践可以给别的地方作参考，有人想靠加强主城功能带动全域发展，也有人觉得多点支撑才能更好实现共同富裕，这两种做法各有优劣，关键是要量体裁衣。城市得根据自己的区位、产业、人口构成和财政情况来制定可行的调整方案，在执行的时候也要不断修正。

对于首位度高不高这个问题，不是贴个好或者不好的标签就好，而是要看它背后是怎么回事，可能会带来什么样的情况。站得远一点，分阶段来调整策略，城市就能既有活力又有公平感，即使遇上波折也更有韧劲儿和更多选择余地。