第一章 发展基础与挑战：粤东沿海城市的战略再定位

1.1 区域特征与战略价值

1.1.1 地理区位与海洋优势

汕尾市位于广东省东南部沿海，东接揭阳市，西连惠州市，北靠河源市，南濒南海，拥有全省第二长海岸线，海域面积广阔，是环珠三角地区的重要沿海城市。这一地理位置赋予汕尾四大战略特质：

沿海临港的区位特征：汕尾拥有455公里海岸线，占全省海岸线总长的9%，海域面积2.39万平方公里，是珠三角连接粤东、闽南的重要节点。随着深汕高铁、广汕高铁、汕汕高铁等重大交通设施的规划建设，汕尾正从“省尾国角”向“区域枢纽”转变。

海洋经济的核心潜力：汕尾海域辽阔，海洋资源丰富，拥有红海湾、碣石湾等优良港湾，海洋渔业、海洋能源、滨海旅游开发潜力巨大。深汕特别合作区作为全国首个特别合作区，为汕尾海洋经济发展提供了创新平台。

革命老区的红色底蕴：汕尾是全国十三块红色革命根据地之一，海陆丰革命老区在中国革命史上具有重要地位，拥有红宫红场、彭湃故居等红色资源，是广东省重要的红色文化传承地。

文化交融的独特气质：汕尾是广府文化、潮汕文化、客家文化、疍家文化的交汇地，拥有正字戏、西秦戏、白字戏、皮影戏等国家级非物质文化遗产，是广东省文化多样性最丰富的地区之一。

1.1.2 经济发展与产业基础

经过多年发展，汕尾形成了具有一定特色的产业体系，但整体发展水平仍相对滞后：

现代农业基础扎实：汕尾是广东省重要的农产品生产基地，拥有优质水稻、特色水果、海洋渔业等优势产业。2023年农业总产值约220亿元，建成省级现代农业产业园8个，是粤港澳大湾区重要的农产品供应基地。

临港工业初具规模：以电力能源、电子信息、装备制造、纺织服装为主的工业体系初步形成。2023年工业增加值约350亿元，其中电力能源、电子信息两大产业占规上工业比重超过50%。海上风电、海洋装备、新能源汽车等新兴产业加速发展，汕尾高新区、海丰生态科技城等平台建设稳步推进。

海洋产业特色鲜明：依托丰富的海洋资源，海洋渔业、海洋能源、滨海旅游、海洋生物医药等产业发展迅速。2023年海洋生产总值约450亿元，占GDP比重约30%，但海洋资源开发利用水平有待提高。

县域经济特征明显：1区2县1市发展各具特色但能级有限。城区（市城区）2023年GDP约150亿元，占全市比重约12%；陆丰市GDP约400亿元，占全市比重约32%；海丰县GDP约350亿元，占全市比重约28%；陆河县GDP约100亿元，占全市比重约8%。深汕特别合作区作为深圳主导开发区域，2023年GDP约200亿元，但统计上单独核算。

1.1.3 城镇体系与空间格局

汕尾城镇体系呈现“一带一轴、多中心”的空间格局，但存在明显的结构性问题：

中心城区首位度不高：城区（市城区）作为行政中心，但经济总量、人口规模、城市功能与陆丰、海丰相比优势不明显。2023年城区常住人口约50万人，仅占全市的16%；GDP占比约12%，远低于一般地级市中心城区的比重。城市功能不完善，高端服务业发展滞后。

县域发展不平衡：陆丰市经济总量最大，但人均水平偏低；海丰县产业基础较好，但发展空间受限；陆河县生态优势明显，但经济总量偏小。深汕特别合作区由深圳主导开发，发展势头迅猛，但与汕尾其他区域的联动不足。

城镇联系不够紧密：受地形和交通条件限制，各县（市、区）之间联系不够便捷，特别是东西向联系薄弱。沿海大通道尚未完全贯通，部分县道乡道等级较低。深汕高铁、广汕高铁、汕汕高铁建成后将改善对外交通，但内部交通网络仍需完善。

城乡二元结构突出：2023年常住人口城镇化率约52%，低于全省平均水平（75%）。农村人口占比高，但空心化、老龄化问题日益突出。城乡基础设施和公共服务差距明显，农村道路、供水、污水处理等设施建设滞后。

1.2 深层次矛盾与结构性困境

1.2.1 空间格局失衡，发展合力不足

中心城区“小马拉大车”：汕尾城区面积仅302平方公里，发展空间严重受限；海丰县面积1750平方公里，但发展重心分散。城区与海丰县同城化推进缓慢，在规划统筹、设施共建、产业协作等方面存在体制机制障碍，未能形成发展合力。2023年，城区GDP约150亿元，海丰县GDP约350亿元，合计500亿元，在全省地市中心城区中排名靠后。

县域经济“大而不强”：陆丰市GDP总量最大，但人均GDP最低；海丰县产业基础较好，但发展后劲不足；陆河县生态优势明显，但经济总量偏小。各县（市）产业同质化明显，普遍以传统制造业、资源型产业为主，缺乏特色优势产业。工业园区布局分散，全市有各类产业园区10多个，但普遍规模小、层次低、效益差。

深汕合作区“飞地”特征明显：深汕特别合作区由深圳主导开发，管理体制特殊，与汕尾其他区域在经济联系、基础设施、公共服务等方面衔接不够紧密，未能充分发挥对汕尾全域的辐射带动作用。

行政区划与功能布局不匹配：部分县（市）行政区划设置未能充分考虑地形条件、交通走向、经济联系等因素。如海丰县东西狭长，东西跨度较大，东西部乡镇之间联系不便。陆丰市南北跨度大，南部沿海地区与北部山区发展差异显著。

1.2.2 产业结构不优，发展动能不足

传统产业占比过高：纺织服装、珠宝加工、食品加工等传统产业占规上工业增加值比重超过60%，其中纺织服装占比超过30%，产业结构单一，抗风险能力弱。新兴产业规模小，2023年先进制造业、高技术制造业增加值占规上工业比重约25%，低于全省平均水平。

产业链条短，附加值低：农业以初级产品为主，精深加工不足，如水产、水果等农产品加工转化率不足40%。工业以劳动密集型、资源消耗型为主，如纺织服装产业以代工为主，自主品牌少。海洋产业以传统渔业为主，海洋工程装备、海洋生物医药等高端产业发展滞后。

创新资源匮乏：全市仅有汕尾职业技术学院一所高职院校，科研机构少，创新平台缺乏。2023年研发经费投入强度约1.0%，低于全省平均水平（3.2%）。高新技术企业数量约150家，仅为珠三角地市的几十分之一。人才外流严重，特别是青年人才、高层次人才留不住、引不进。

1.2.3 基础设施滞后，承载能力不足

交通瓶颈制约突出：高速公路网络不完善，特别是东西向通道不足。普通国省道等级偏低，部分路段通行能力不足。农村公路通达深度不够，部分自然村未通硬化路。铁路方面，深汕高铁、广汕高铁、汕汕高铁在建或规划中，但内部交通网络仍需完善。

水利设施短板明显：沿海地区防洪防潮体系不完善，部分海堤防洪标准偏低。农村供水保障能力不足，部分农村人口饮水安全不达标。灌溉设施老化，农业抗灾能力弱。

能源保障能力有限：电力供应以火电、风电为主，电网结构薄弱，部分偏远山区供电可靠性不高。天然气管道覆盖率低，县城气化率不足50%。

新型基础设施滞后：5G网络、数据中心、工业互联网等新型基础设施建设滞后，特别是农村地区数字基础设施差距明显。智慧城市、数字政府建设处于起步阶段。

1.2.4 体制机制障碍，内生动力不足

行政区经济壁垒：各县（市、区）之间存在不同程度的行政壁垒，在招商引资、产业布局等方面存在同质竞争。跨区域基础设施建设、生态环境保护、流域治理等协调难度大。

深汕合作区管理体制特殊：深汕特别合作区由深圳主导开发，汕尾参与程度有限，合作区与汕尾其他区域在规划对接、产业协作、基础设施联通、公共服务共享等方面机制不健全。

财政事权不匹配：汕尾作为欠发达地区，财政自给率低（2023年约20%），对上级转移支付依赖度高。各县（市、区）财力普遍薄弱，保运转、保民生压力大。

土地资源配置低效：城镇建设用地指标紧张，但农村建设用地闲置浪费现象突出。工业园区用地粗放，部分园区土地开发强度不足30%。土地资源配置与产业发展需求不匹配，优质项目落地难。

人才发展环境不优：人才政策吸引力不足，与珠三角地区差距明显。事业单位、国有企业等重点领域编制紧张，人才引进受限。创新创业平台缺乏，人才发展空间有限。

1.3 战略机遇与时代要求

1.3.1 国家战略叠加的历史机遇

革命老区振兴发展战略：汕尾全域属海陆丰革命老区，享受国家支持革命老区振兴发展的一系列政策，在基础设施建设、基本公共服务、生态环境保护、红色资源利用等方面可获得中央预算内投资、地方政府专项债券等支持。

粤港澳大湾区建设辐射带动：大湾区建设深入推进，产业、资本、技术、人才等要素加速外溢，为汕尾承接产业转移、对接高端资源提供了机遇。特别是深汕特别合作区的设立，为汕尾融入大湾区提供了重要平台。

深圳建设中国特色社会主义先行示范区：深圳建设先行示范区，在科技创新、产业发展、改革开放等方面先行先试，为深汕特别合作区发展提供了政策红利，也为汕尾对接深圳、借力发展提供了机遇。

广东省“百县千镇万村高质量发展工程”：广东省委部署实施“百县千镇万村高质量发展工程”，推动县域高质量发展，为汕尾破解城乡区域发展不平衡问题提供了政策抓手。汕尾多个县（市）列入重点支持范围，在产业发展、基础设施、公共服务等方面可获得倾斜支持。

1.3.2 区域交通条件的历史性改善

高铁网络加快构建：广汕高铁已建成通车，汕尾至广州时间缩短至1小时左右。深汕高铁、汕汕高铁加快推进，建成后汕尾至深圳、汕头时间将缩短至30分钟左右。龙汕铁路（龙川至汕尾）规划建设，将强化与粤东北地区的联系。

高速公路网络不断完善：兴汕高速、汕湛高速、深汕第二高速等项目建设，将进一步完善市域高速公路网。沿海公路改造提升，将促进沿海经济带发展。

港口航运加快发展：汕尾港加快建设，泊位等级提升，吞吐能力增强。深圳港汕尾港区合作深化，将提升汕尾港在区域港口体系中的地位。

1.3.3 海洋经济发展时代机遇

海洋强国战略深入实施：国家海洋强国战略为汕尾发展海洋经济提供了机遇。汕尾海域面积广阔，海洋资源丰富，在发展海洋渔业、海洋能源、海洋旅游、海洋装备制造等方面潜力巨大。

大湾区海洋经济需求旺盛：大湾区建设对海洋经济发展提出了更高要求，也为汕尾发展海洋经济提供了市场。汕尾可建设成为大湾区重要的海洋产业基地、滨海旅游目的地、海洋科技研发基地。

省级海洋经济发展示范区建设：广东大力推进海洋经济发展示范区建设，为汕尾发展海洋经济提供了政策支持。汕尾可争取建设省级海洋经济发展示范区，在海洋产业、海洋科技、海洋生态等方面先行先试。

1.3.4 红色文化传承的时代使命

文化强国建设全面推进：国家大力推进文化强国建设，为汕尾传承弘扬红色文化、海陆丰文化提供了政策支持。汕尾作为全国十三块红色革命根据地之一，在红色文化传承、革命精神弘扬方面具有独特优势。

文旅融合发展深化：国家推动文旅深度融合发展，为汕尾整合红色、蓝色、绿色、古色等资源，发展全域旅游提供了机遇。汕尾可建设成为粤港澳大湾区重要的红色旅游目的地、滨海旅游目的地、文化旅游体验地。

第二章 总体思路：构建“一核引领、两带驱动、三区协同”新格局

2.1 指导思想

以推动高质量发展为主题，以老区振兴为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，全面落实省委“1310”具体部署，围绕“打造沿海经济带靓丽明珠、建设革命老区高质量发展示范区”的目标定位，立足汕尾区位、海洋、红色文化优势，坚持陆海统筹、区域协调，坚持改革引领、开放合作，通过优化行政区划设置、创新体制机制，破解空间发展瓶颈，激发内生发展动力，推动市域发展从“分散布局”向“集中集聚”转变，从“县域经济”向“市域经济”转变，从“资源依赖”向“创新驱动”转变，为广东在推进中国式现代化建设中走在前列贡献汕尾力量。

2.2 基本原则

2.2.1 陆海统筹，经略海洋

坚持陆海统筹、人海和谐，科学开发利用海洋资源，大力发展海洋经济，建设海洋强市。统筹陆海空间布局、产业发展、基础设施建设、生态环境保护，实现陆海优势互补、协调发展。

2.2.2 红色引领，特色发展

深入挖掘红色文化资源，弘扬海陆丰革命精神，把红色优势转化为发展优势。传承发展地方特色文化，推动文化与旅游、创意、科技等融合发展，建设具有影响力的红色文化传承示范区。

2.2.3 区域协调，城乡融合

优化市域空间布局，推动中心城区扩容提质，强化县域承载能力，促进城乡要素自由流动、公共资源均衡配置，构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

2.2.4 改革引领，开放合作

以深汕特别合作区为平台，深化改革创新，扩大开放合作，在体制机制、政策环境、营商环境等方面与深圳接轨，建设新时代区域合作典范。

2.2.5 稳妥有序，分步实施

坚持科学论证、民主决策、依法依规，处理好改革发展稳定的关系，把握好工作节奏和力度，分阶段、分步骤稳妥推进，确保调整期间各项工作平稳过渡、有序衔接。

2.3 战略定位

2.3.1 沿海经济带重要战略支点

发挥沿海优势，大力发展海洋经济，建设区域性海洋产业基地、滨海旅游目的地、海洋科技创新中心，打造广东沿海经济带上的重要增长极。

2.3.2 革命老区高质量发展示范区

依托革命老区政策优势，在基础设施建设、产业发展、生态保护、民生改善等方面先行先试，探索革命老区振兴发展新路径，为全国同类地区提供示范。

2.3.3 大湾区东翼重要节点城市

对接融入粤港澳大湾区，特别是深化与深圳一体化发展，建设大湾区产业拓展区、科技成果转化基地、优质生活圈延伸区，打造大湾区东翼门户枢纽。

2.3.4 深圳都市圈副中心城市

以深汕特别合作区为纽带，全面融入深圳都市圈，在产业、交通、公共服务等领域与深圳同城化发展，建设深圳都市圈副中心城市、产业合作示范区。

2.4 发展目标

2.4.1 近期目标（至2025年）

行政区划优化调整方案基本确定，体制机制创新取得突破。中心城区首位度明显提升，“一核引领”格局初步形成。深汕高铁建成通车，融入深圳半小时交通圈。全市地区生产总值突破1800亿元，海洋经济、红色旅游、先进制造业比重显著提高。

2.4.2 中期目标（至2030年）

“一核引领、两带驱动、三区协同”的市域空间格局基本形成。中心城区能级显著提升，常住人口达80万人，地区生产总值占全市比重超过40%。两条发展带成为高质量发展的重要支撑。全市地区生产总值突破2800亿元，城乡居民人均可支配收入差距进一步缩小。

2.4.3 远期目标（至2035年）

行政区划与空间发展高度匹配，市域一体化发展格局全面形成。汕尾成为经济繁荣、海洋特色鲜明、红色文化彰显、社会和谐、人民幸福的沿海经济带靓丽明珠。全市地区生产总值突破4000亿元，人均地区生产总值接近全国平均水平，基本实现社会主义现代化。

第三章 空间布局：打造“一核引领、两带驱动、三区协同”新格局

3.1 核心引领：建设能级强大的“汕尾新区”

3.1.1 空间范围与功能定位

整合市城区、红海湾经济开发区、深汕特别合作区（部分），设立“汕尾新区”，规划面积约1000平方公里，常住人口约60万人。功能定位为全市高质量发展核心引擎、深汕深度合作示范区、海洋经济发展引领区、现代化滨海新城。

中心城区片区：以市城区为核心，面积约200平方公里。重点提升行政办公、商业商务、金融服务、文化教育、医疗健康等综合服务功能，建设区域性综合服务中心。发展总部经济、楼宇经济、现代金融、信息服务等高端服务业，打造城市CBD。

红海湾片区：以红海湾经济开发区为核心，面积约100平方公里。重点发展滨海旅游、海洋体育、海洋文化创意等产业，建设国家级旅游度假区、国际海洋运动基地。发展海洋科技、海洋生物医药等海洋新兴产业。

合作区拓展片区：以深汕特别合作区西翼（小漠、鲘门、赤石等镇）为核心，面积约300平方公里。重点对接深圳产业转移，发展先进制造、电子信息、新能源汽车等产业。建设深汕深度合作示范区，在体制机制、政策环境、营商环境等方面与深圳接轨。

临港产业片区：以汕尾港区为核心，面积约400平方公里。重点发展临港工业、港口物流、海洋装备制造等产业。建设区域性物流枢纽，发展保税物流、跨境电商、供应链金融等业态。

3.1.2 发展重点与实施路径

强化核心功能：在中心城区规划建设中央商务区，布局企业总部、金融机构、研发中心、会议展览等功能，打造汕尾城市新地标。推动市级行政、文化、医疗、教育等优质资源向中央商务区集聚，提升城市综合服务能级。

优化空间结构：构建“一湾两岸、三心四片”的空间结构。“一湾”指品清湖-白沙湖湾区，打造城市会客厅；“两岸”指品清湖东西两岸，统筹规划建设；“三心”指中心城区综合服务中心、红海湾旅游服务中心、合作区产业服务中心；“四片”指中心城区综合服务片区、红海湾旅游度假片区、合作区产业拓展片区、临港产业片区。

完善交通体系：加快建设“一环三射”城市快速路网，构建新区半小时通勤圈。规划建设城市轨道交通1号线（汕尾站-红海湾）、2号线（汕尾站-合作区），以及连接海丰、陆丰的市域铁路。完善港口集疏运体系，建设疏港铁路、疏港公路。

创新体制机制：探索设立“汕尾新区党工委、管委会”，统筹规划建设、产业发展、招商引资、创新服务等职能。推动市城区、红海湾、合作区在规划对接、设施共建、产业协作、服务共享等方面一体化发展。深化与深圳合作，共建深汕深度合作示范区。

3.2 两带驱动：构建高质量发展动力轴

3.2.1 沿海经济带

空间范围：沿沈海高速、深汕高铁、沿海公路，从合作区经市城区、红海湾、陆丰至甲子，长度约150公里，覆盖合作区、市城区、红海湾、海丰县南部、陆丰市南部沿海地区，总面积约3000平方公里。

功能定位：汕尾海洋经济发展主轴、滨海旅游黄金带、临港产业集聚带、开放合作前沿带。

发展重点：

海洋产业发展：发展海洋渔业，建设现代化海洋牧场。发展海洋能源，建设海上风电、海洋能发电项目。发展海洋装备制造，建设海洋工程装备基地。发展海洋生物医药，建设海洋生物产业园。滨海旅游开发：整合红海湾、金厢滩、碣石湾等滨海旅游资源，打造“汕尾168”滨海旅游公路。发展滨海度假、海洋运动、海鲜美食、文化体验等旅游业态。建设一批高端酒店、度假村、旅游综合体。临港产业集聚：依托汕尾港、甲子港，发展临港工业、港口物流。建设汕尾临港产业园，发展绿色石化、装备制造、粮油加工等产业。发展保税物流、跨境电商、供应链金融等现代物流业。开放合作平台：以深汕特别合作区为平台，全面对接深圳，承接产业转移。建设跨境合作园区，深化与港澳合作。发展“飞地经济”，与珠三角城市共建产业合作园区。

空间布局：形成“一轴三心多节点”的空间结构。“一轴”指沿沈海高速、深汕高铁的沿海经济发展轴；“三心”指汕尾新区、陆丰城区、甲子副中心；“多节点”指沿线重点镇，如红海湾、碣石、湖东、甲子等。

3.2.2 中部城镇发展带

空间范围：沿甬莞高速、兴汕高速，从合作区经海丰、公平、河口至陆河，长度约100公里，覆盖合作区北部、海丰县大部、陆河县全境，总面积约3000平方公里。

功能定位：汕尾城乡融合发展主轴、特色产业集聚带、生态宜居示范带、乡村振兴示范带。

发展重点：

城乡融合发展：推进以县城为重要载体的城镇化，促进农业转移人口市民化。发展县域经济，建设特色产业集群，带动农民就近就业增收。完善城乡基础设施和公共服务，推动城乡一体化发展。特色产业发展：发展特色农业，建设海丰优质水稻、陆河青梅、油茶等现代农业产业园。发展绿色制造业，建设海丰生态科技城、陆河产业转移园。发展生态旅游，开发莲花山、火山峰、青龙谷等景区。基础设施建设：完善高速公路、国省道网络，建设“四好农村路”。推进城乡供水一体化，保障饮水安全。完善电网、气网、信息网，提升城乡基础设施水平。乡村振兴示范：学习借鉴浙江“千万工程”经验，推进农村人居环境整治，建设美丽乡村。发展乡村旅游、休闲农业，促进农民增收。保护传统村落，传承乡村文化。

空间布局：形成“一轴两心多点”的空间结构。“一轴”指沿甬莞高速、兴汕高速的中部城镇发展轴；“两心”指海丰县城、陆河县城；“多点”指沿线重点镇，如公平、可塘、河口、河田等。

3.3 三区协同：推动差异化特色化发展

3.3.1 东部海洋经济与临港产业区

空间范围：包括陆丰市全境，以及海丰县东部沿海地区，总面积约2500平方公里。

功能定位：汕尾海洋经济核心区、临港产业集聚区、能源保障基地、红色文化传承区。

发展重点：

海洋经济发展：发展海洋渔业，建设陆丰海洋牧场。发展海洋能源，建设陆丰核电、海上风电项目。发展临港产业，建设甲子临港产业园。发展海洋旅游，开发金厢滩、玄武山、观音岭等景区。红色文化传承：依托海陆丰革命根据地，建设红色文化传承示范区。保护利用红宫红场、彭湃故居等红色遗址，发展红色旅游。弘扬海陆丰革命精神，建设爱国主义教育基地。基础设施建设：完善陆丰港、甲子港设施，提升港口吞吐能力。推进兴汕高速、汕汕高铁建设，完善对外交通。完善供水、供电、通信等基础设施，提升承载能力。县域经济发展：推动陆丰城区扩容提质，建设县域中心城市。发展特色产业，建设陆丰核电产业园、甲子临港产业园。推动城乡融合，建设美丽乡村。

发展指引：坚持陆海统筹，科学开发利用海洋资源。严格保护海岸线，严禁非法用海。推动产业集聚，建设海洋产业集聚区。传承红色文化，建设红色文化旅游目的地。

3.3.2 中部创新驱动与城市核心区

空间范围：包括“汕尾新区”（市城区、红海湾、合作区西翼），以及海丰县西部，总面积约2000平方公里。

功能定位：全市经济增长极、科技创新策源地、先进制造集聚区、综合服务中心。

发展重点：

科技创新引领：建设汕尾高新区，争创省级高新区。引进大湾区高校、科研院所在汕设立研发机构，建设技术创新中心、重点实验室。发展海洋科技，建设海洋科技研发中心。先进制造集聚：发展电子信息，建设电子信息产业园。发展装备制造，建设装备制造产业园。发展新能源汽车，建设新能源汽车产业园。发展海洋工程装备，建设海洋工程装备基地。现代服务业提升：发展现代物流，建设区域性物流枢纽。发展金融服务，引进银行、保险、证券等金融机构。发展商务服务，吸引会计、法律、咨询等专业服务机构落户。城市功能完善：提升教育、医疗、文化、体育等公共服务水平，建设区域性教育中心、医疗中心。完善商业设施，发展首店经济、夜间经济、假日经济。

发展指引：推动集中集聚发展，引导产业、人口、要素向汕尾新区集聚。优化园区布局，推动园区整合提升，建设产城融合示范区。严格项目准入，提高土地节约集约利用水平。

3.3.3 西部生态保护与绿色发展区

空间范围：包括陆河县全境，以及海丰县北部、合作区北部山区，总面积约3000平方公里。

功能定位：粤港澳大湾区东部生态屏障、生态产品价值实现试验区、绿色发展示范区、乡村振兴示范区。

发展重点：

生态保护修复：严格保护莲花山、火山峰、青龙谷等生态空间，建设生态廊道和生物多样性保护网络。实施矿山生态修复，治理历史遗留矿山。加强水源地保护，保障饮水安全。生态产业发展：发展林下经济，种植青梅、油茶、中药材等。发展生态旅游，开发温泉、森林、乡村等旅游资源。发展绿色农业，建设陆河青梅、油茶等现代农业产业园。乡村振兴示范：学习借鉴浙江“千万工程”经验，推进农村人居环境整治，建设美丽乡村。发展乡村旅游、休闲农业，促进农民增收。保护传统村落，传承乡村文化。生态产品价值实现：探索林业碳汇、水权、排污权等生态产品交易，完善生态保护补偿机制。发展“生态+文化”、“生态+旅游”、“生态+康养”等新业态。

发展指引：严格控制开发强度，禁止不符合主体功能定位的开发活动。县城建设以“小而精、小而美、小而特”为方向，建设精致县城、特色小镇。推动人口适度向县城和中心镇集聚。

第四章 调整方案：优化行政区划设置的具体构想

4.1 总体思路与调整原则

4.1.1 总体思路

以优化市域空间布局、促进区域协调发展为目标，以做大做强中心城区、做优做特县域经济为重点，按照“中心扩容、县域优化、特色发展、分步实施”的思路，稳妥有序推进行政区划调整，构建适应汕尾高质量发展要求的行政区划体系。

4.1.2 调整原则

陆海统筹，保护与发展并重：行政区划调整要有利于陆海统筹，科学开发利用海洋资源，严格保护海岸线，保障海洋生态安全。在保护前提下，优化发展空间，促进海洋经济发展。

红色引领，传承与创新并重：行政区划调整要有利于红色文化保护传承，保护利用红色遗址，弘扬海陆丰革命精神。在传承基础上，推动红色文化与旅游、创意等融合发展。

中心集聚，强化带动能力：通过区划调整，做大做强中心城区，提升辐射带动能力。优化县域布局，促进县域经济特色化、差异化发展。

区域协调，促进共同富裕：通过区划调整，促进东部海洋经济区、中部创新核心区、西部生态发展区协调发展，缩小区域差距，推动共同富裕。

稳妥有序，保持社会稳定：坚持积极稳妥，分步实施，做好风险评估和应急预案，确保调整期间干部队伍稳定、工作衔接有序、社会大局和谐。

4.2 具体调整方案

4.2.1 方案一：中心城区整合方案（近期实施）

本方案聚焦中心城区，通过整合市城区、红海湾经济开发区，做大做强中心极核，不涉及其他县（市）调整，改革阻力相对较小，可作为近期优先推进的选项。

设立“汕尾市城区”（新）：

调整范围：将现市城区、红海湾经济开发区整体合并，设立新的“汕尾市城区”，为市辖区。区政府驻地设在现市城区，红海湾经济开发区可作为功能区保留。区划设置：新市城区下辖若干街道、镇。可考虑设立3-4个功能片区： 中心片区：辖凤山、香洲、新港等街道，重点发展行政办公、商业商务、金融服务。 红海湾片区：辖田墘、东洲、遮浪等街道，重点发展滨海旅游、海洋文化、海洋体育。 马宫片区：辖马宫街道及周边区域，重点发展海洋渔业、海洋装备制造。 捷胜片区：辖捷胜镇及周边区域，重点发展现代农业、乡村旅游。管辖面积：约500平方公里，常住人口约50万人。功能定位：全市政治、经济、文化中心，海洋经济发展核心区，现代化滨海新城。

优化深汕特别合作区管理：

管理模式：维持深汕特别合作区现有管理体制，由深圳主导开发，汕尾参与管理。但需创新合作机制，强化合作区对汕尾全域的辐射带动。协调机制：建立深汕特别合作区与汕尾市联席会议制度，定期研究解决规划对接、产业协作、基础设施联通、公共服务共享等问题。利益分享：创新利益分享机制，合作区产生的税收、GDP等按一定比例与汕尾市分享，实现合作共赢。

优化其他县（市）设置：

陆丰市：保持县级市建制不变，面积约1680平方公里，常住人口约120万人。推动扩容提质，建设市域副中心，打造海洋经济示范区、红色文化传承区。海丰县：保持县建制不变，面积约1750平方公里，常住人口约80万人。推动县城扩容提质，建设县域中心城市，打造先进制造基地、生态宜居城市。陆河县：保持县建制不变，面积约1000平方公里，常住人口约30万人。建设绿色发展示范区、乡村振兴示范县、生态旅游目的地。

设立“汕尾海洋经济开发区”：

机构设置：整合汕尾高新区、汕尾港区、红海湾开发区等平台，设立“汕尾海洋经济开发区管委会”，作为市政府派出机构，正处级规格。管辖范围：统筹汕尾高新区、汕尾港区、红海湾开发区等区域的规划、建设、管理、招商等职能。发展定位：全市海洋经济发展核心平台、科技创新重要载体、改革开放试验田。

4.2.2 方案二：全面优化方案（中长期考虑）

本方案在方案一基础上，进一步优化县域布局，促进区域协调发展，涉及县（市）调整，需要履行严格的法定程序，可作为中长期研究论证的方向。

设立“汕尾市城区”（新）：同方案一，但可考虑将海丰县部分镇（如梅陇、联安等）划入，扩大发展腹地。

设立“汕尾市深汕合作区”：

调整范围：将深汕特别合作区（四镇）整体转为市辖区，设立“汕尾市深汕合作区”，为市辖区。但考虑到合作区由深圳主导开发，此方案需与深圳协商一致，并报国务院批准。管理模式：可探索“一区两制”，即行政区划上属汕尾市，但经济管理、开发建设仍由深圳主导，或由深汕两市共同管理。管辖面积：约468平方公里，常住人口约20万人。功能定位：深汕深度合作示范区、新兴产业集聚区、现代化滨海新城。

优化其他县设置：

陆丰市：保持县级市建制不变，面积约1680平方公里。可考虑撤市设区，设立“汕尾市陆丰区”，但需考虑陆丰市面积大、人口多，设区后管理幅度过大，可研究分设方案，即将陆丰市东部沿海地区设立“陆丰区”，西部内陆地区设立“甲子区”（暂定名），但此调整涉及面广，需充分论证。海丰县：保持县建制不变，面积约1750平方公里。可考虑将海丰县南部沿海地区（如赤坑、大湖等）划入市城区，扩大中心城区发展空间。陆河县：保持县建制不变，面积约1000平方公里。可考虑与海丰县北部山区、合作区北部山区整合，设立“莲花山生态旅游区”（功能区），但此调整涉及多县，协调难度大，建议维持现状。

设立“汕尾市海洋经济开发区”：同方案一。

设立“汕尾市红色文化旅游区”：

机构设置：以海丰县、陆丰市红色资源富集区域为核心，设立“汕尾市红色文化旅游区管委会”，作为市政府派出机构，副处级规格。管辖范围：统筹海丰县、陆丰市红色文化旅游资源的规划、保护、开发、管理。发展定位：全国红色旅游经典景区、爱国主义教育基地、红色文化传承示范区。

4.2.3 方案评估与比较

方案一（中心城区整合）优势：

聚焦中心城区，改革范围小，阻力相对较小可快速提升中心城区能级，形成发展合力不涉及县（市）调整，社会稳定风险小实施成本较低，机构调整幅度小

方案一（中心城区整合）挑战：

对县域发展格局优化有限，未能解决县域“大而不强”问题中心城区与深汕合作区的协调机制仍需完善市城区、红海湾合并涉及机构整合、人员安置，有一定难度

方案二（全面优化）优势：

全面优化市域行政区划，形成“一主两副多节点”的城镇体系深汕合作区设区有利于理顺管理体制，强化与深圳合作陆丰分设有利于解决管理幅度过大问题，促进区域均衡发展设立红色文化旅游区，有利于红色资源整合开发

方案二（全面优化）挑战：

涉及多个县（市、区）调整，程序复杂，周期长深汕合作区设区涉及深汕两市协调，需省级乃至国家层面协调陆丰分设涉及面广，可能面临较大阻力涉及功能区设立，与行政区关系需理顺

建议：近期优先实施方案一，通过整合市城区、红海湾经济开发区，做大做强中心城区。在方案一实施取得成效、条件成熟时，再研究推进方案二，逐步优化县域布局。对于深汕合作区，建议维持现有管理体制，但创新合作机制，强化对汕尾全域的辐射带动。

第五章 实施路径：分阶段推进的策略与措施

5.1 近期任务（2024-2026年）：规划引领，试点突破

5.1.1 开展前期研究论证

可行性研究：委托国家级高端智库，开展汕尾区划调整可行性研究，重点论证调整的必要性、可行性、预期效益和潜在风险。社会稳定风险评估：开展全面深入的社会稳定风险评估，重点评估对干部队伍、社会稳定、经济发展、历史文化传承等方面的影响，制定风险防控预案。专家论证：召开专家咨询会，邀请行政区划、区域经济、城乡规划、公共管理等领域专家，对调整方案进行论证完善。征求意见：通过座谈会、问卷调查、网络征集等方式，广泛听取人大代表、政协委员、老干部、基层干部、企业家、市民代表的意见建议。

5.1.2 编制相关规划

编制《汕尾市国土空间总体规划（2021-2035年）》：优化市域空间布局，划定“三区三线”，为行政区划调整提供规划依据。编制《汕尾市中心城区一体化发展规划》：明确市城区、红海湾经济开发区同城化发展目标、空间布局、重点任务、实施路径。编制《汕尾市海洋经济发展规划》：明确海洋经济发展目标、空间布局、重点产业、保障措施。

5.1.3 推动中心城区一体化

规划衔接：推动市城区、红海湾经济开发区国土空间规划、产业发展规划、基础设施规划等“多规合一”，实现规划一张图。设施共建：统筹推进中心城区道路交通、市政设施、公共服务设施建设，避免重复建设。推动优质教育、医疗资源均衡布局。产业协作：明确市城区、红海湾经济开发区产业分工，市城区重点发展现代服务业，红海湾重点发展滨海旅游、海洋产业，避免同质竞争。服务共享：推动政务服务同城通办，社保、医保、公积金等同城化，推动公交一体化。

5.1.4 创新深汕合作机制

建立协调机制：建立深汕特别合作区与汕尾市联席会议制度，定期研究解决规划对接、产业协作、基础设施联通、公共服务共享等问题。创新利益分享：探索建立深汕特别合作区与汕尾市税收分享、GDP核算、土地收益分配等利益分享机制。推动产业协同：推动深汕特别合作区与汕尾市其他区域产业协同发展，合作区重点发展高端制造业，汕尾其他区域重点发展配套产业、生活服务业。

5.1.5 启动重点改革试点

设立“汕尾新区筹备工作组”：由市领导牵头，市城区、红海湾经济开发区主要领导参加，开展区划调整前期工作。开展海洋经济开发区改革试点：优化汕尾海洋经济开发区管理体制，赋予市级经济管理权限，推行“管委会+公司”运营模式。开展生态产品价值实现试点：在陆河等地开展生态产品价值实现机制试点，探索林业碳汇、水权等交易。

5.2 中期任务（2027-2030年）：全面实施，初见成效

5.2.1 实施中心城区整合

在前期工作基础上，启动市城区、红海湾经济开发区合并程序：

完善调整方案：在充分论证基础上，制定市城区、红海湾经济开发区合并方案，明确机构设置、人员安置、资产划分等事项。履行报批程序：按照《行政区划管理条例》规定，履行专家论证、征求意见、风险评估、审议报批等程序，争取国务院批准。组织实施合并：在获得批准后，稳妥组织实施合并，设立新的“汕尾市城区”。做好机构整合、人员安置、资产划转、档案移交等工作。确保平稳过渡：制定过渡期工作方案，确保合并期间各项工作平稳有序，社会大局和谐稳定。

5.2.2 优化深汕合作机制

在中心城区整合取得成效基础上，深化与深圳合作：

创新管理体制：探索深汕特别合作区“一区两制”管理模式，即行政区划上属汕尾市，经济管理、开发建设由深圳主导，或由深汕两市共同管理。推动规划对接：推动深汕特别合作区发展规划与汕尾市国土空间规划、产业发展规划等对接，实现规划一张图。加强产业协作：推动深汕特别合作区与汕尾市其他区域产业协作，形成“深圳研发+汕尾制造”、“深圳总部+汕尾基地”合作模式。推动设施联通：推动深汕特别合作区与汕尾市其他区域交通、水利、能源、信息等基础设施互联互通。

5.2.3 推动重点区域发展

汕尾新区建设：高水平规划建设汕尾新区，优化空间布局，完善城市功能，提升城市品质。推动中心片区、红海湾片区、马宫片区、捷胜片区联动发展。海洋经济开发区建设：推动汕尾海洋经济开发区扩容提质，争创国家级开发区。发展海洋渔业、海洋能源、海洋装备制造、海洋生物医药等产业，建设海洋科技创新中心。县域经济发展：支持陆丰、海丰、陆河特色化发展，陆丰建设海洋经济示范区，海丰建设先进制造基地，陆河建设绿色发展示范区。

5.2.4 完善基础设施网络

铁路：建成深汕高铁、汕汕高铁，开工建设龙汕铁路，构建“十字型”高铁网络。高速公路：建成深汕第二高速、汕湛高速汕尾段，规划建设潮汕环线高速汕尾段等，完善“三横三纵”高速公路网。港口：推进汕尾港扩能升级，建设万吨级泊位，提升吞吐能力。推进深圳港汕尾港区合作，发展集装箱运输。水利：建设汕尾市供水一体化工程，完善城乡供水体系，保障供水安全。

5.3 远期任务（2031-2035年）：优化完善，形成示范

5.3.1 健全运行机制

完善治理体系：优化市、区、镇（街）三级事权划分，构建权责清晰、运行高效的治理体系。深化“放管服”改革，优化营商环境。创新协同机制：完善跨区域协同发展机制，在规划衔接、产业协作、生态共保、交通互联、服务共享等方面形成制度化安排。推进数字治理：建设“数字汕尾”，推动大数据、人工智能、区块链等技术与城市治理深度融合，提升治理智能化水平。

5.3.2 提升城市能级

经济实力：全市地区生产总值突破4000亿元，人均地区生产总值接近全国平均水平。海洋经济体系基本形成，海洋产业、红色旅游、先进制造业成为支柱产业。创新能力：研发经费投入强度达到2.5%，高新技术企业数量突破800家，建成省级以上创新平台30个，成为粤东重要的创新高地。城市功能：中心城区能级显著提升，常住人口达80万人，建成区面积达100平方公里，成为粤东重要的经济中心、海洋经济中心。生态环境：空气质量优良天数比例保持在95%以上，近岸海域水质稳中向好，森林覆盖率保持在50%以上，建成“山海相拥、陆岛相望”的美丽汕尾。

5.3.3 推动共同富裕

城乡融合：城乡居民人均可支配收入比缩小到2:1以内，城乡基础设施和公共服务基本实现均等化。区域协调：中心城区与各县（市）发展差距明显缩小，各功能区错位发展、优势互补的格局全面形成。民生保障：居民人均可支配收入达到6万元以上，基本公共服务均等化水平显著提升，建成全覆盖可持续的社会保障体系。

第六章 保障措施：确保战略落地的支撑体系

6.1 组织保障

6.1.1 加强党的领导

坚持和加强党对行政区划优化调整工作的全面领导，充分发挥市委总揽全局、协调各方的领导核心作用。成立由市委书记任组长的领导小组，定期研究解决重大问题。各级党委要切实履行主体责任，主要负责同志要亲自抓、负总责。

6.1.2 健全工作机制

建立“领导小组统筹、工作专班推进、部门协同落实”的工作机制。领导小组每季度召开一次会议，研究重大事项。工作专班每月召开一次调度会，协调解决具体问题。建立任务清单、责任清单、时限清单，实行挂图作战、对账销号。

6.1.3 强化督查考核

将行政区划优化调整工作纳入各级各部门年度绩效考核，建立专项督查机制，对工作推进不力的进行通报批评、限期整改。邀请人大代表、政协委员开展视察调研，加强社会监督。建立第三方评估机制，定期对实施效果进行评估。

6.2 政策保障

6.2.1 争取上级支持

积极向国家、省汇报汕尾区划调整的必要性和紧迫性，争取在规划布局、项目安排、用地指标、财政支持等方面给予倾斜。推动将汕尾区划调整纳入革命老区振兴发展、沿海经济带建设等国家战略。

6.2.2 完善配套政策

制定出台《关于推进汕尾市中心城区一体化发展的若干意见》《关于支持海洋经济高质量发展的实施意见》《关于深化深汕合作的实施方案》等配套政策，形成“1+N”政策体系。在土地管理、财税金融、招商引资、人才引进等方面出台专项政策。

6.2.3 创新体制机制

探索海洋经济发展体制机制，在汕尾海洋经济开发区开展试点。创新深汕合作机制，探索“一区两制”管理模式。创新跨区域利益分享机制，对跨区域布局的重大产业项目，建立科学的GDP、税收等统计和分享办法。

6.3 要素保障

6.3.1 强化用地保障

争取省级国土空间规划倾斜，适度增加汕尾建设用地规模，特别是保障海洋经济、临港产业用地需求。开展全域土地综合整治，盘活存量建设用地。创新土地供应方式，推行“点状供地”、“弹性年期出让”。保障重大产业项目、基础设施项目、民生项目用地需求。

6.3.2 加大财政支持

争取中央预算内投资、地方政府专项债券、政策性开发性金融工具等资金支持。设立汕尾海洋经济发展基金，规模50亿元，支持海洋产业发展。优化市对县（市、区）财政体制，加大对财力薄弱地区的转移支付力度。

6.3.3 强化人才支撑

实施“海纳百川”人才计划，引进培育海洋经济、红色旅游、先进制造等领域急需的创新创业团队和高层次人才。建设人才公寓、国际社区，营造宜居宜业的人才发展环境。与深圳、广州等城市建立人才合作机制，推动人才双向流动。

6.4 风险防控

6.4.1 社会稳定风险

主要风险：行政区划调整可能引发干部群众思想波动，涉及机构撤并、人员安置、资产划分等敏感问题，处理不当可能影响社会稳定。防控措施： 加强政策宣传解读，讲清调整的必要性、可行性、预期效益，争取干部群众理解支持。 制定周密的人员安置方案，按照“人随事走、妥善安置”原则，做好干部调配、人员转隶工作，保障干部职工合法权益。 做好资产清查和划分，确保国有资产不流失。 制定应急预案，及时化解矛盾纠纷，维护社会大局稳定。

6.4.2 经济波动风险

主要风险：行政区划调整期间，可能对招商引资、项目建设、企业生产经营等造成一定影响。防控措施： 保持政策连续性稳定性，对现有企业承诺的优惠政策继续兑现。 优化营商环境，简化审批流程，提高服务效率，增强企业信心。 加强经济运行监测，及时发现和解决苗头性、倾向性问题。 加大招商引资力度，吸引一批重大项目落地，保持经济平稳健康发展。

6.4.3 海洋生态风险

主要风险：海洋资源开发可能对海洋生态环境造成压力，特别是围填海、海洋工程等可能影响海洋生态安全。防控措施： 严守海洋生态保护红线，严格管控围填海，保护自然岸线。 严格项目准入，严禁不符合海洋功能区划、不符合环保要求的项目落户。 加强海洋环境监测和执法监管，对破坏海洋生态环境的行为“零容忍”。 实施海洋生态修复工程，保护海洋生物多样性。

6.4.4 文化传承风险

主要风险：行政区划调整可能对红色文化、海洋文化、地方文化传承等造成影响。防控措施： 加强红色文化保护，对红宫红场、彭湃故居等红色遗址实施严格保护。 保护海洋文化遗产，对古港、古炮台、古沉船等实施保护。 审慎处理地名变更，确需调整的要充分论证、广泛征求意见，保持地名稳定性。 挖掘地方文化特色，在新区规划建设中融入地方文化元素，延续历史文脉。

第七章 预期成效：行政区划调整的战略价值

7.1 空间重构，优化市域发展格局

通过行政区划优化调整，汕尾将构建“一核引领、两带驱动、三区协同”的市域发展新格局，实现三大转变：

从“分散布局”向“集中集聚”转变：改变过去1区2县1市各自为战、同质竞争的局面，通过中心城区整合、县域优化，形成“中心集聚、轴带联动、分区发展”的市域一体化发展格局。预计到2035年，中心城区（汕尾新区）经济总量占全市比重将从目前的20%提升至40%以上，辐射带动能力显著增强。

从“县域经济”向“市域经济”转变：通过构建以中心城区为核心、以陆丰为副中心、以其他县城为节点的现代城镇体系，推动发展模式从县域经济向市域经济转型。预计到2035年，全市常住人口城镇化率达到65%以上，形成1个80万人以上的中心城区、1个100万人以上的副中心城市、2个30-50万人的县域中心城市、若干特色镇的城镇规模结构。

从“通道经济”向“枢纽经济”转变：依托“十字型”高铁网络和“三横三纵”高速公路网，强化汕尾在粤东沿海的交通枢纽地位，从过去单纯的交通通道向集聚和辐射各类要素的枢纽转变。预计到2035年，汕尾站年发送旅客突破1000万人次；汕尾港货物吞吐量突破5000万吨。

7.2 产业升级，提升发展质量效益

行政区划优化调整将为汕尾海洋经济发展提供更优质的空间载体和制度环境：

海洋产业体系基本形成：东部海洋经济区重点发展海洋渔业、海洋能源、海洋装备制造，中部创新核心区重点发展海洋科技、海洋生物医药，形成特色鲜明、优势互补的海洋产业体系。预计到2035年，海洋产业增加值占GDP比重超过40%。

红色旅游成为支柱产业：整合红色文化、滨海资源，打造“红色汕尾、蓝色海湾”品牌，建设粤港澳大湾区重要的红色旅游目的地、滨海旅游目的地。预计到2035年，旅游接待人数突破3000万人次，旅游总收入突破500亿元。

先进制造业竞争力提升：电子信息、装备制造、新能源汽车等先进制造业形成集群，海洋工程装备、海上风电装备等产品在国内市场占有率显著提升。预计到2035年，先进制造业增加值占规上工业比重超过50%。

现代农业提质增效：优质水稻、特色水果、海洋渔业等特色农产品实现标准化、品牌化、规模化发展，建成大湾区重要的绿色农产品供应基地。预计到2035年，农业总产值突破300亿元，农产品加工转化率超过50%。

7.3 民生改善，提高居民生活品质

行政区划优化调整将推动基础设施和公共服务均衡布局，让发展成果更多更公平惠及全体市民：

基础设施更加完善：建成“十字型”高铁网络，实现县县通高铁。高速公路网络形成闭环，实现乡镇30分钟上高速。建成“一环三射”城市快速路网，中心城区交通拥堵得到缓解。5G网络实现城乡全覆盖，数字基础设施水平显著提升。

公共服务更加优质：推动优质教育、医疗资源均衡布局，在中心城区布局一批高水平中小学、三甲医院。每个县（市）至少建成1所优质高中、1所二甲以上医院。城乡居民基本养老保险、基本医疗保险参保率保持在99%以上，住房保障体系更加完善。

生态环境更加优美：空气质量优良天数比例保持在95%以上，近岸海域水质稳中向好，森林覆盖率保持在50%以上。建成区绿化覆盖率超过40%，公园绿地服务半径覆盖率达到90%。建成千里碧道、百个美丽乡村，打造“山海相拥、陆岛相望”的美丽家园。

文化供给更加丰富：建成汕尾市文化中心、海洋博物馆等一批标志性文化设施。保护利用红色遗址、古村落、文物古迹，让城市留下记忆、让人们记住乡愁。建设“十五分钟文化圈”，让市民在家门口就能享受优质文化服务。

7.4 区域协同，服务全省发展大局

汕尾行政区划优化调整不仅有利于自身发展，也将为全省区域协调发展、革命老区振兴发展探索新路、作出示范：

为沿海经济带建设提供支撑：汕尾地处沿海经济带，是广东沿海经济带上的重要节点。通过行政区划优化调整，提升城市能级和竞争力，将更好地发挥沿海经济带战略支点功能，促进全省沿海经济带协调发展。

为革命老区振兴发展探索新路：汕尾全域属海陆丰革命老区，是革命老区振兴发展的重点地区。通过行政区划优化调整，探索海洋经济与老区振兴相结合、红色文化与旅游发展相促进、生态保护与经济发展相协调的发展路径，为全国革命老区振兴发展提供“汕尾经验”。

为深圳都市圈建设作出贡献：汕尾是深圳都市圈重要组成部分，与深圳地缘相近、人缘相亲。通过行政区划优化调整，深化与深圳在规划、产业、交通、公共服务等领域合作，将为深圳拓展发展腹地、优化功能布局提供支撑，助力深圳建设中国特色社会主义先行示范区。

为区域合作发展提供示范：深汕特别合作区是全国首个特别合作区，为区域合作发展探索了新路。通过行政区划优化调整，创新深汕合作机制，将为全省乃至全国的区域合作发展提供“深汕样板”。