在大多数人眼里，铁岭只是东北地图上的一个小点。网络段子中总爱拿它当笑话的材料，说“宇宙的尽头是铁岭”或者夸张地称其为“较大的城市”。舞台上也爱开它的玩笑，说成“国际化大都市”，而现实中，铁岭只是辽宁北部的一个五线小城，城里的人都知道它不大，经济也不算领先。

和规模无关的，是铁岭在行政安排上做出的一件稀罕事。通常，一个地级市的政府机关应该设在它下属的市辖区内，也就是主城区。但铁岭没有按照这个常规来，它把市级政府机关搬到了下属县的镇里办公，这样的做法在全国都很少见。市级行政中心不在所谓的“主城区”里，而是在县域范围内，外地人一看就觉得很奇怪。

要搞明白这件事，得把时间线拉长来瞧，铁岭这个名字并不是因为这里出铁矿，而是明朝的时候有个兵防机构叫铁岭卫，地方被这种军事政治机构命名后就沿用了地名，现在主城区真正的名字是银州区，银州听起来和财富有关，确实有历史渊源，大概在辽代的时候这里就有银冶炼的活动，辽太祖就是因为这个给这一带地方起了个银州的名字，后来到了金元时期一度改称新兴，近代又改回了银州这个叫法。

行政区划上，铁岭有个历史遗留问题。七十年代在行政区划调整时，把城市按块分开设市。铁岭设市后，铁岭县并没有撤销，形成了市县同时存在的局面。于是铁岭县一直都没有一个独立的县城，县上很多事都在银州区办公，铁岭县和铁岭市同城几十年，老城区越来越拥挤，发展空间越来越小，城市想要发展。

为了应对发展压力，铁岭打算新建一个新区，把城市扩展的落脚点放在银州周边并不现实，新城选在距老城约11公里的凡河镇，位置看似随意，其实有明显的战略考量，凡河镇离沈阳比较近，向南与省会联系更密切，凡河到沈阳沈北新区大约25公里左右，这样的空间距离，让凡河在地缘上更易融入沈阳经济圈，京哈高铁在此设铁岭西站，交通联通性好，这交通和区位优势，对城市很有吸引力。

但凡河镇当时属于铁岭县管辖，这就造成了行政上的“矛盾”。通常的做法是调整区划，把凡河纳入市区范围，这样，把市政府设在新城也就顺理成章。但铁岭没有走这条路。市里采取了另一种做法，就是直接把市政府搬到了县域内的凡河新区，而原有的区划不动。2012年，铁岭市政府正式搬到了凡河新区。之后，长期在市区办公的铁岭县政府办公地点也搬到了凡河，两级政府在同一镇上办公。凡河也就此成为铁岭县的新县城，成为铁岭市的行政中心。市级机关设在县域内的做法在全国地级市里确实不多见，外界往往把这种状况称为“倒插门”，用以形容市政府住进县里，与县政府同在一个镇上办公的特殊状况。

撇开行政层面的特殊性不谈，凡河新区的城市样子和建设用心程度让不少人感到意外，新区重视水系和生态建设，城市被两条河环绕，整体像一把扇子铺在湿地之上，水域占城市面积的比重接近20%，城内有如意湖，莲花湖等水面，附近还有凤凰山和一大片芦苇荡，这些自然元素被纳入到城市景观之中，夏天能听到蛙声，荷花盛开，景致不像常见的东北钢铁厂周边那样粗犷，倒更像是南方的水乡。

新区配套也较完善。教育、医疗、商业等公共服务设施在区域内逐渐到位，有学校医院等，日常生活所需有超市、医院等。好的自然环境加上完善的公共设施，很多沈阳人来购房，一部分人把凡河作为养老、休闲之选，出现跨城居住现象。到目前为止，凡河除了行政职能之外，也在实现宜居城市这一目标中，城镇功能逐渐扩大。

从城镇发展和行政管理的角度来说，这样安排既有问题也有解法，把市政府放到县里在常规意义上打破了行政坐标，但对眼下的城市发展有好处，铁岭老城区银州拥挤、空间受限，铁岭县又长期没有自己的县城，新区建设同时解决了两个问题，把城市行政中心放在凡河，给县里一个城镇定位，全市筹建新发展空间，减轻银州中心区压力，更重要的是，这一步让铁岭地理上更接近省会，为将来更紧密融入沈阳的产业和市场创造条件。

人们常问： 形式重要还是实效重要？在铁岭当中，形式的突出并未妨碍目标的实现，市县同在镇上办公的安排，在行政思路中有许多需要整理的地方，但关键还是在于能否使居民过得更好，提升城市承载的能力，带来长期的机遇，铁岭把重心朝凡河方向挪动，实现了在地理位置和资源利用上的再调整，给城市带来了新的空间和更多的外部联系机会。

当下铁岭的名字还经常被人调侃，可实际上这里在用自己方式搞城市更新和功能重组，2012年搬迁不是简单的搬办公室，背后有历史遗留结构的矫正，有站位省会城市圈的考量，还有对城市生态和居住品质的重视，别人怎么评价这种安排，居民心里在意的是生活是否方便，城市能否提供更好的服务和机会，铁岭把行政中心设在凡河，解决了老城空间受限和县级无城问题，也为未来区域合作留出更紧密的通道，对这个小城而言，实际变化比外面的笑谈重要得多。