报告撰写人：湘映
摘要
龙亭区，作为开封市的核心城区和宋都古城遗址的核心承载地，坐拥龙亭、清明上河园、天波杨府、中国翰园等顶级文化旅游资源，是开封“北方水城、宋韵开封”城市品牌最集中的展示窗口。然而，当前龙亭区的发展面临一系列深层次的结构性矛盾：其一，作为国家级重点文物保护单位“城摞城”遗址的核心区，文物保护的红线约束与城区发展空间需求之间的矛盾异常尖锐；其二，辖区面积狭小，土地资源极度紧张，产业发展、民生改善、功能提升的空间载体严重不足；其三，区内文旅资源虽高度富集，但存在“多点分散、联动不足、业态传统、消费链短”的问题，文旅产业对区域经济的综合拉动效应尚未完全释放；其四，老城区基础设施老化、人口密度过高、功能混杂等问题，制约了人居环境的根本改善和古城整体风貌的保护。现有的行政区划和管理体制，已难以适应“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”的新时代文物工作方针，也难以支撑龙亭区在郑开同城化和开封市文旅强市战略中发挥核心引擎作用。
本研究报告立足于龙亭区“宋都古城核心区、国际文化旅游目的地先导区、开封城市文化会客厅”的战略定位，聚焦破解“保护与开发、空间与功能、资源与产业、风貌与民生”之间的多维困境，提出“以行政区划的优化调整和治理模式的创新为关键突破口，拓展战略纵深，优化功能布局，创新管理体制，推动文旅深度融合，实现从‘文物大区’向‘文旅强区’、从‘地理中心’向‘功能核心’的跨越式发展”的核心思路。报告深度剖析了龙亭区在空间、产业、治理等方面的结构性瓶颈，创新性提出构建“一核两带，三区联动”的新空间功能格局，并系统设计了“三步走”的实施路径、五大重点工程及全面的风险防控与保障体系。旨在为龙亭区突破资源环境紧约束、最大化释放文化价值、实现高质量发展，提供一套科学、系统、可操作的决策参考，助力其成为彰显古都风韵、引领文旅创新、承载高品质生活的典范之区。
目录
第一章 绪论：龙亭之困——核心区的使命与桎梏
1.1 研究背景：古城复兴使命与空间资源瓶颈的激烈碰撞
1.2 问题聚焦：现行区划对龙亭区履行核心功能与实现永续发展的深层制约
1.3 研究目的、价值与核心视角
1.4 研究方法与技术路线
第二章 深度诊断：龙亭区发展的禀赋、矛盾与空间约束
2.1 历史脉络：从北宋皇城到现代城区的演变
2.2 现状特征：资源禀赋、空间格局、产业经济、社会民生与区划现状
2.3 核心矛盾识别：保护刚性约束与发展弹性需求、资源高度富集与产业转化不足、核心区位优势与辐射带动乏力、文旅形象突出与综合功能短板
2.4 在开封市域及郑开同城化格局中的角色审视
第三章 战略愿景：建设“宋韵彰显、文旅融合、城景共融、主客共享”的国际文旅融合示范区
3.1 指导思想与基本原则
3.2 总体愿景：从“观光景区”到“旅居目的地”
3.3 核心定位与目标体系
3.4 核心战略逻辑：保护优先、文旅驱动、空间重构、治理创新
第四章 空间与功能重构：构建“一核两带，三区联动”的新格局
4.1 总体思路：跳出古城谋发展，拓展空间优布局
4.2 “一核”：宋都古城遗址保护与文化旅游体验核心
4.3 “两带”：环龙亭湖文旅融合发展带、北部生态文旅拓展带
4.4 “三区”：古城文化核心区、文旅融合创新区、城乡协同发展区
4.5 行政区划调整具体方案构想
第五章 核心战略体系：支撑新格局的四大支柱
5.1 实施宋都古城遗址系统性保护与活态传承战略
5.2 深化文旅深度融合与产业生态构建战略
5.3 推进城市有机更新与人居环境提升战略
5.4 创新“区政合一”与协同治理模式战略
第六章 实施路径：系统谋划、分步推进、稳慎操作
6.1 第一阶段：顶层设计与争取突破（6-12个月）
6.2 第二阶段：试点先行与结构重塑（12-24个月）
6.3 第三阶段：全面优化与能级跃升（24-36个月）
第七章 重点任务与标志性工程
7.1 宋都古城遗址公园与“城摞城”国家考古遗址公园创建工程
7.2 环龙亭湖文旅消费集聚区提升工程
7.3 北部生态文旅新城（飞地园区）规划建设工程
7.4 古城基础设施与公共服务系统更新工程
7.5 文旅品牌整合营销与智慧文旅平台建设工程
第八章 风险评估与综合保障体系
8.1 主要风险识别与系统性防范
8.2 组织保障与法治保障
8.3 政策保障与财政保障
8.4 社会沟通与民生保障
8.5 监督评估与动态优化机制
第九章 结论与展望：迈向“皇城遗址上的国际文旅会客厅”
9.1 主要研究结论
9.2 预期综合效益分析
9.3 结束语
1.1 研究背景：古城复兴使命与空间资源瓶颈的激烈碰撞
龙亭区是开封市的政治、文化、旅游中心，是八朝古都特别是北宋东京城宫城遗址的核心所在地，承载着展示中华文明、传承宋文化基因的核心使命。当前，从国家层面看，加强文物保护利用和文化遗产保护传承，建设国家文化公园的部署，为龙亭区带来了前所未有的政策机遇。从省市层面看，河南省文旅文创融合战略、开封市“西强、北美、东兴、南融、中保”的城市发展战略，均对龙亭区这个“中保”（保护古城）和“北美”（建设北部生态带）的交汇点提出了更高要求。然而，龙亭区的发展正面临“成长的烦恼”与“保护的阵痛”：辖区面积仅十余平方公里，且绝大部分位于“城摞城”遗址重点保护区及建设控制地带，地上建设受到极为严格的限制。这种“戴着镣铐跳舞”的境遇，导致其产业发展空间逼仄，城市更新步履维艰，民生改善空间受限，高端文旅配套设施难以落地。现有的行政区划框架，将龙亭区严格限定在古城及紧邻的狭小范围内，如同“盆景中的舞者”，空有世界级的文化资源禀赋，却难以施展拳脚，进行系统性的保护利用和产业布局，制约了其作为全市文旅发展核心引擎作用的发挥。因此，对龙亭区的行政区划进行战略性、适应性调整，拓展其发展纵深，优化功能布局，是破解其发展困局、履行核心使命、激发内生动力的关键所在。
1.2 问题聚焦：现行区划对龙亭区履行核心功能与实现永续发展的深层制约
“无地可用”与“发展必需”的矛盾
：严格的文物保护要求使得龙亭区绝大部分土地无法进行常规城市建设与产业开发，区内可开发利用土地资源几近枯竭。然而，发展文旅新业态、完善旅游服务设施、改善居民生活条件、布局文创产业空间，均需要新增建设用地指标和物理空间，现有区划使其陷入“巧妇难为无米之炊”的困境。
“资源孤岛”与“联动不足”的矛盾
：龙亭湖周边景区（清明上河园、龙亭、天波杨府、翰园等）虽然空间邻近，但分属不同运营主体，在规划、建设、管理、营销上缺乏有效统筹，未能形成资源整合、线路串联、利益共享的合力，存在一定的同质化竞争和内耗。
“文旅独大”与“产业单一”的矛盾
：经济结构过度依赖门票经济和传统观光旅游，文创产业、夜间经济、研学旅游、高端会展等新业态发展不充分，产业链短，游客消费水平和停留时间有待提升。产业单一也导致税源结构单一，财政自我造血能力有限。
“古城老化”与“民生诉求”的矛盾
：老城区内部分区域基础设施陈旧，公共服务设施不足，居住环境有待改善。但由于文物保护限制和空间局促，城市更新改造难度大、成本高，居民对美好生活的向往与古城保护的现实要求之间存在张力。
“核心责任”与“权能有限”的矛盾
：龙亭区承担着全市最重要的文化旅游展示窗口和古城保护核心区的责任，但在涉及跨区域资源整合（如与城乡一体化示范区、龙亭区北部区域联动）、重大文旅项目布局等方面，受限于行政区划和职权，协调能力不足，难以从全市层面进行最优资源配置。
1.3 研究目的、价值与核心视角
本研究旨在深入剖析龙亭区行政区划现状与其承担的核心功能、发展需求之间的深刻矛盾，提出一套旨在打破空间桎梏、优化功能布局、创新管理体制、促进文旅深度融合的区划调整与实施路径方案。
研究价值
：
破解困局价值
：为龙亭区跳出“有资源、无空间，有责任、无抓手”的发展困境，探索在严格保护前提下实现永续发展的新路径提供系统性解决方案。
示范引领价值
：为全国同类处于国家级重点文物保护单位核心区、发展空间严重受限的历史文化名区，如何通过区划和管理创新实现保护与发展的平衡，提供可资借鉴的“龙亭案例”。
决策支撑价值
：为开封市及龙亭区党委政府优化市辖区空间布局、强化古城核心区功能、推动全市文旅产业高质量发展提供科学依据和操作指引。
战略保障价值
：为保障“城摞城”遗址的绝对安全，并使其文化价值得到充分彰显和永续传承，提供坚实的空间保障和制度保障。
核心视角
：坚持
保护优先视角、文旅融合视角、空间重构视角、治理创新视角、民生为本视角
，确保研究始终围绕破解龙亭区的核心矛盾，以功能拓展和体制创新引领空间调整，实现文化保护、经济发展、民生改善的多赢。
1.4 研究方法与技术路线
采用
系统分析法、实地踏勘法、比较研究法、利益相关者访谈法、案例研究法
。系统分析龙亭区文物资源、空间利用、产业经济、社会民生的内在关联与矛盾；对龙亭湖景区、古城街巷、待更新区域等进行深入踏勘；对比研究西安曲江、南京秦淮、杭州上城等类似区域的发展经验；广泛访谈政府部门、文物单位、文旅企业、社区居民、专家学者，听取多方诉求；剖析成功与失败案例的经验教训，确保研究立足现实、面向未来、科学可行。
第二章 深度诊断：龙亭区发展的禀赋、矛盾与空间约束
2.1 历史脉络：从北宋皇城到现代城区的演变
龙亭区所在区域，是北宋东京城宫城（皇城）的核心所在，历经金、元、明、清各代，城市层层叠压，形成了举世罕见的“城摞城”奇观。以龙亭大殿为中轴线，形成了清晰的历史格局。近代以来，随着开封城市发展，该区域逐步成为开封的政治、文化中心。新中国成立后，省级机关、市级机关多汇聚于此。改革开放后，以龙亭公园、清明上河园为代表的旅游业快速发展，使其成为开封旅游的绝对核心。这一历史脉络决定了龙亭区的两大根本属性：一是
中华文明核心标识的重要物质载体
，保护责任重于泰山；二是
开封城市功能和形象的核心展示区
，发展要求迫切。这两大属性在空间上的高度重叠与冲突，构成了龙亭区所有发展问题的总根源。
2.2 现状特征：资源禀赋、空间格局、产业经济、社会民生与区划现状
资源禀赋
：拥有龙亭公园（北宋皇宫遗址）、清明上河园（5A）、天波杨府、中国翰园、开封府（部分）等核心景区，以及刘少奇陈列馆等红色资源，文化旅游资源密度和等级在全市首屈一指。“城摞城”遗址是国家重点文物保护单位。
空间格局
：区域面积狭小，地形平坦。南部和东部为古城核心区，建筑低密，路网传统；北部毗邻黄河生态廊道和农田水域；西部与城乡一体化示范区接壤。整体呈现“南古城、北田园、西新城”的格局，但自身发展空间被严格限制在古城及紧邻的狭小范围内。
产业经济
：第三产业占绝对主导地位，以文化旅游、住宿餐饮、批发零售、公共服务（行政、教育、医疗）为主。文旅产业是支柱，但产业链条短，附加值有待提高。缺乏规模化的第二产业和现代生产性服务业。
社会民生
：人口密度较高，老城区部分区域居住条件有待改善。公共服务设施（如优质学校、医院）相对集中，但分布不均衡。居民对改善居住环境、提升生活品质有强烈期盼。
行政区划现状
：龙亭区现辖
多个街道
，区域范围基本与古城北部及毗邻区域重合。区内有大量省市机关单位、文保单位，管理事权复杂。
2.3 核心矛盾识别：保护刚性约束与发展弹性需求、资源高度富集与产业转化不足、核心区位优势与辐射带动乏力、文旅形象突出与综合功能短板
“保护红线”与“发展诉求”的零和博弈
：文物保护法规对建设活动的严格限制，与区域发展所需的土地开发、设施建设、产业导入之间形成了近乎不可调和的矛盾。任何发展行为都需在文物保护的大前提下“螺蛳壳里做道场”，极大地制约了发展能级。
“满天星斗”与“缺乏明月”的景区格局
：区内A级景区众多，但缺乏一个能统筹全局、整合资源、提升整体竞争力的运营主体和平台。各景区单打独斗，难以形成具有国际影响力的复合型旅游目的地产品。
“流量高地”与“消费洼地”的经济现象
：游客人数众多，但消费主要集中在门票和基础餐饮，人均消费低，过夜率低。缺乏能留住游客的高品质休闲度假业态、夜间消费场景和文创消费产品。
“文化核心”与“产业边缘”的功能落差
：作为文化核心，本应成为文创产业的策源地和集聚区，但由于空间和成本限制，创意设计、文化科技、艺术展览等高端文创产业难以在此落地生根，呈现“景区热闹、产业冷清”的局面。
2.4 在开封市域及郑开同城化格局中的角色审视
在开封市“西强、北美、东兴、南融、中保”战略中，龙亭区是“中保”（保护古城）的核心区和“北美”（建设北部生态带）的南部门户。其核心功能应是“文化传承展示核心、文旅融合发展引擎、生态宜居示范窗口”。在郑开同城化格局中，龙亭区应成为开封吸引郑州及更大范围客源的“文化王牌”和“第一客厅”，而非简单的旅游过境地。当前，由于其自身功能不完善、体验不深入，难以承担此重任，甚至可能因“半日游”模式而削弱开封的整体吸引力。因此，做强龙亭区，就是做强开封文旅的核心竞争力，也是深化郑开文旅协同的关键。
第三章 战略愿景：建设“宋韵彰显、文旅融合、城景共融、主客共享”的国际文旅融合示范区
3.1 指导思想与基本原则
指导思想
：坚持保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来的新时代文物工作方针，以推动高质量发展为主题，以深化文旅融合为主线，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。以行政区划优化调整为重要契机，拓展战略空间，创新管理体制，整合文旅资源，升级产业形态，将龙亭区建设成为中华宋文化展示体验的核心区、国家文旅融合发展的创新区、主客共享的美好生活样板区，全面支撑开封市建设世界历史文化名都。
基本原则
：
保护至上，传承为本
：将“城摞城”等文物遗址的保护作为一切工作的前提和底线，任何发展利用都必须服从于保护，确保文物安全和水续传承。
文旅驱动，融合发展
：以文化为灵魂，旅游为载体，推动文化与旅游在更广范围、更深层次、更高水平上融合发展，延长产业链，提升价值链。
空间重构，功能优化
：通过区划调整，合理拓展发展纵深，优化国土空间布局，实现保护核心区与产业发展区、生活配套区的相对分离与有机联动。
主客共享，宜居宜游
：在城市更新和项目建设中，既要满足游客体验需求，更要保障和改善本地居民的生活品质，建设宜居宜游的社区环境。
改革创新，协同治理
：突破行政壁垒，创新管理体制，建立跨区域、跨部门的协同治理机制，整合资源，形成发展合力。
因地制宜，分步实施
：科学论证，稳妥推进，依法依规，妥善处理各方利益关系，确保调整工作有利于文物保护、经济发展和社会稳定。
3.2 总体愿景：从“观光景区”到“旅居目的地”
通过本轮区划的战略性调整和配套的系统性改革，推动龙亭区实现“四大转变”：
空间格局从“孤岛困局”向“腹地支撑”转变
：获得必要的发展空间，形成“严格保护的核心区”与“创新发展的拓展区”相辅相成的新格局。
文旅产业从“门票经济”向“复合业态”转变
：形成以深度文化体验、休闲度假、文创消费、夜间经济为特色的产业体系，大幅提升游客过夜率和综合消费。
城区功能从“单一旅游”向“综合服务”转变
：在拓展区完善旅游集散、文创孵化、特色商业、品质居住等功能，成为功能复合的文旅目的地城市片区。
治理模式从“条块分割”向“一体统筹”转变
：建立对核心文旅资源进行统一规划、开发、运营、管理的机制，提升整体竞争力。
3.3 核心定位与目标体系
核心定位
：
中华宋文化核心标识地与沉浸式体验区
：全球宋文化研究、展示、体验的顶级平台。
国家文物保护利用与文旅融合创新示范区
：探索大遗址保护与城乡发展共生共赢的全国典范。
郑开同城化文旅休闲核心区和开封城市文化会客厅
：吸引和承接郑州都市圈乃至更大范围文化休闲消费的首选地。
主客共享、城景交融的宜居宜游样板区
。
目标体系
：
空间拓展目标
：形成功能清晰、布局合理、保护与发展相协调的行政区划新格局，有效拓展产业发展和城市功能空间。
经济发展目标
：文旅产业增加值、游客人均消费、过夜游客比例实现显著增长，文创产业形成集群，财政收入结构更加优化。
文化弘扬目标
：“城摞城”遗址得到最严格保护和最有效展示，宋文化IP影响力持续扩大，文创产品体系更加丰富。
社会民生目标
：古城内人居环境得到有效改善，拓展区城市功能更加完善，居民获得感、幸福感显著增强。
生态宜居目标
：龙亭湖及周边水系环境持续优化，北部生态空间得到有效保护，区域生态环境品质全面提升。
3.4 核心战略逻辑：保护优先、文旅驱动、空间重构、治理创新
“保护优先”战略
：将文物保护作为不可逾越的红线和一切发展的基础，通过空间拓展为保护“减负”，通过技术创新为展示“赋能”。
“文旅驱动”战略
：以文旅深度融合作为区域发展的核心引擎，带动文创、商业、会展、研学等相关产业集聚发展。
“空间重构”战略
：通过区划调整实现“跳出古城谋发展”，构建“核心区严保护、拓展区优发展”的梯度空间格局，破解空间困局。
“治理创新”战略
：建立跨区域、跨层级的协调管理机构和市场化运营平台，整合资源，统一品牌，高效运营。
第四章 空间与功能重构：构建“一核两带，三区联动”的新格局
4.1 总体思路：跳出古城谋发展，拓展空间优布局
本轮调整的核心是“拓展发展腹地，实现功能疏解；优化内部结构，促进资源整合”。
重点方向
：①争取将毗邻的、生态和文旅资源富集的北部区域（现属其他区县或城乡一体化示范区部分区域）划入龙亭区，形成新的发展空间；②优化龙亭区内部街道设置，强化文旅核心区管理；③推动与城乡一体化示范区的规划衔接和功能协同。目标是形成
“核心引领、两带串联、三区协同、功能互补”
的新空间结构。
4.2 “一核”：宋都古城遗址保护与文化旅游体验核心
范围
：以现有龙亭湖周边区域及“城摞城”遗址重点保护区为核心，涵盖清明上河园、龙亭公园、天波杨府、翰园、开封府（北区）等主要景区及毗邻历史街巷。
功能定位
：严格保护与活态展示核心区。以文物保护、文化展示、旅游体验为核心功能，严格控制商业开发和建设强度，重点实施环境整治、基础设施提升、遗产价值阐释与展示。逐步疏解与核心功能不符的行政办公、低端商业和过量居住人口。
管理创新
：在此核心区探索设立“宋都古城遗址文化保护区管理委员会”（市级派出机构，可与龙亭区政府合署或高度协同），对区域内的规划、建设、文物、旅游、市容等实行统一管理。
4.3 “两带”：环龙亭湖文旅融合发展带、北部生态文旅拓展带
环龙亭湖文旅融合发展带
：沿龙亭湖、杨家湖、潘家湖等水系周边区域。功能定位为文旅消费集聚区、城市风貌展示带。重点提升环湖景观，布局精品酒店、文化餐饮、特色零售、休闲娱乐等业态，打造“大宋不夜城”核心区，发展水上旅游和夜景经济。
北部生态文旅拓展带
：规划中通过区划调整新增的北部区域，连接黄河生态廊道。功能定位为文旅产业拓展区、生态休闲承载区。重点布局大型文旅综合体、文创产业园区、研学基地、康养度假、生态居住等功能，承接古城核心区溢出的产业和功能，形成新的增长极。
4.4 “三区”：古城文化核心区、文旅融合创新区、城乡协同发展区
古城文化核心区
：即上述“一核”。功能是严格保护与深度体验。
文旅融合创新区
：主要指通过区划调整新增的北部区域，以及龙亭区西部与城乡一体化示范区接壤的部分区域。功能是产业延伸与创新发展。作为文旅新业态、文创产业、旅游服务配套的主要承载地。
城乡协同发展区
：主要指新增区域内的现有乡村区域。功能是乡村振兴与生态保育。在保护生态基底的前提下，发展乡村旅游、生态农业，为文旅区提供配套服务，实现城乡融合。
4.5 行政区划调整具体方案构想
鉴于区划调整的敏感性，提出
上、中、下
三策供决策参考：
上策（空间拓展与功能重组）
：
北拓
：争取将开封市城乡一体化示范区（原金明区）北部、毗邻龙亭区且生态和文旅发展潜力较大的部分区域（如柳园口乡、水稻乡等沿黄区域）整建制或部分划归龙亭区管理。此举能为龙亭区提供直接且广阔的发展腹地，连接黄河，形成“古城-黄河”联动发展轴。
内优
：在龙亭区现有范围内，
优化街道行政区划
。可考虑合并规模较小的街道，设立更具针对性的功能型街道，如“古城保护与文旅发展街道”、“新城建设与综合服务街道”等，提升管理效能。
体制创新
：在获得拓展空间后，
探索“行政区+功能区”模式
。龙亭区政府同时加挂“开封宋都古城文旅融合发展示范区管委会”牌子，对古城核心区和北部拓展区实行一体化规划、建设、管理和运营。
中策（功能区划调整与协同）
： 若北拓难度大，则
重点推动龙亭区与城乡一体化示范区在规划、产业、基础设施上的深度融合
。在两区交界地带划定“郑开同城化文旅融合先行区”，由市级统筹，两区共建，收益共享。
大力推动龙亭区现有土地的存量更新和功能优化
。通过城市更新、棚户区改造、闲置用地盘活等方式，在符合文物保护要求的前提下，零星腾挪空间用于发展文旅配套和文创产业。
强化市级统筹
：由市级层面成立高规格的“宋都古城文旅发展指挥部”，统筹龙亭区、示范区及市级文旅资源，破解区级协调难题。
下策（内部优化与体制创新）
：
在不改变现有行政区划边界的前提下，全力推进龙亭区内部治理体制改革
。深化“一区多园”或“管委会+公司”模式，成立区级文旅投资运营集团，整合区内景区资源，统一运营。
积极向上争取特殊政策
。争取省级以上层面在土地、文物、财政等方面给予龙亭区特殊政策，允许在严格监管下进行保护性利用和创新性开发试点。
苦练内功
：聚焦现有区域，极致化做好文旅产品升级、服务提升、环境优化，通过提质增效来突破空间限制。
首选推荐“上策”
，因其能从根本破解空间瓶颈，为龙亭区长远发展奠定基础，符合开封市整体利益。
第五章 核心战略体系：支撑新格局的四大支柱
5.1 实施宋都古城遗址系统性保护与活态传承战略
完善保护规划体系
：在现有文物保护规划基础上，编制覆盖全域、更为精细的《宋都古城遗址保护与展示详细规划》，明确每一寸土地的保护要求与利用导向。
推进“城摞城”国家考古遗址公园建设
：将其作为核心工程，系统开展考古发掘、研究、展示工作，运用科技手段实现遗址的沉浸式、可视化呈现。
建立文物监测预警平台
：利用物联网、大数据等技术，对遗址本体及环境进行全天候、智能化监测，确保文物安全。
推动非遗活态传承
：支持汴绣、木版年画、戏曲等非物质文化遗产进景区、进社区、进课堂，融入现代生活。
5.2 深化文旅深度融合与产业生态构建战略
打造“大宋不夜城”核心品牌
：以环龙亭湖区域为重点，延长景区开放时间，布局大型夜间演艺、灯光秀、夜市、沉浸式剧本游等业态，做大夜间经济。
培育文创产业集群
：在北部拓展区规划建设“宋文化创意产业园”，吸引设计、动漫、游戏、影视、数字文化等领域企业入驻，形成IP创作、产品设计、生产销售产业链。
发展研学旅行和会奖旅游
：开发系列化、课程化的宋文化研学产品，建设研学基地。提升会展设施水平，承接高端文化论坛、学术会议和企业年会。
推动“文旅+”产业融合
：发展文旅+农业（田园综合体）、文旅+体育（徒步、骑行）、文旅+康养等新业态。
5.3 推进城市有机更新与人居环境提升战略
实施“微更新、微改造”
：在古城保护区内，避免大拆大建，采用“绣花”功夫，对老旧小区、背街小巷进行基础设施改造、风貌整治和功能提升，改善居民生活条件。
完善旅游公共服务设施
：在拓展区建设一级旅游集散中心，在古城外围建设生态停车场，完善旅游标识系统、厕所、休憩设施。
构建慢行交通系统
：在古城内及连接拓展区的通道上，构建以步行、自行车为主的安全、舒适的慢行网络，倡导绿色出行。
5.4 创新“区政合一”与协同治理模式战略
探索“管委会+街道”模式
：在古城核心区，强化“宋都古城遗址文化保护区管理委员会”的统筹管理职能，相关街道侧重社会事务和公共服务。
组建文旅投资运营平台
：整合区属文旅资产，引入战略投资者，组建市场化、专业化的文旅投资运营集团，负责全区文旅资源的统一开发、运营和营销。
建立利益共享机制
：在跨区域合作（如与示范区共建区域）中，建立科学的财税分享、GDP核算、指标考核等利益协调机制。
第六章 实施路径：系统谋划、分步推进、稳慎操作
6.1 第一阶段：顶层设计与争取突破（6-12个月）
成立高规格领导小组
：由市主要领导牵头，市发改、自然资源、文旅、民政、龙亭区等组成，开展深入研究论证。
开展专项研究与方案编制
：重点开展“龙亭区空间拓展必要性可行性研究”、“宋都古城保护与利用体制机制创新研究”、“区划调整社会风险评估”等，形成详细的调整方案和风险预案。
积极向上沟通汇报
：就空间拓展（北拓）的必要性和方案，向省委、省政府及国家相关部委进行专题汇报，争取理解与支持。同步与城乡一体化示范区等相关方进行充分沟通协调。
形成共识与上报方案
：在市内达成共识后，按程序形成正式的行政区划调整请示，上报审批。
6.2 第二阶段：试点先行与结构重塑（12-24个月）
推动区划调整获批与实施
：在获得上级批复后，稳妥开展勘界、机构设置、人员安置、资产划转等工作，确保平稳过渡。
编制新区国土空间规划
：基于新的区划范围，高水平编制龙亭区国土空间总体规划，明确“三区三线”和功能布局。
启动北部拓展区规划建设
：在新增区域，启动控制性详细规划和城市设计，开展土地整理，布局建设一批引领性文旅项目和基础设施。
深化古城核心区管理改革
：成立“宋都古城遗址文化保护区管理委员会”，启动资源整合和统一运营试点。
6.3 第三阶段：全面优化与能级跃升（24-36个月）
全面推进“一核两带三区”建设
：北部拓展区初具规模，重大项目陆续建成投用。古城核心区环境品质和文旅体验显著提升。
完善现代治理体系
：新的管理体制和运行机制基本成熟，文旅集团市场化运作成效显现，跨区域协同顺畅。
品牌影响力大幅提升
：“大宋不夜城”品牌全国知名，龙亭区成为国内外知名的宋文化深度体验目的地。
建立常态化评估机制
：对调整后的经济社会发展、文化保护、民生改善等进行综合评估，并动态优化政策。
第七章 重点任务与标志性工程
7.1 宋都古城遗址公园与“城摞城”国家考古遗址公园创建工程
：文化根基工程。系统推进考古、研究、保护、展示工作，建设世界级考古遗址公园，争创国家考古遗址公园。
7.2 环龙亭湖文旅消费集聚区提升工程
：核心吸引物提升工程。整体提升环湖景观和业态，打造标志性夜间演艺，布局精品酒店和特色商业，创建国家级夜间文化和旅游消费集聚区。
7.3 北部生态文旅新城（飞地园区）规划建设工程
：空间拓展与产业承载工程。在新拓展区域，高起点规划建设集文创产业园区、主题度假酒店群、研学营地、生态社区于一体的文旅新城。
7.4 古城基础设施与公共服务系统更新工程
：民生改善与旅游保障工程。对古城内给排水、电力、通信、消防、环卫等基础设施进行现代化改造，提升教育、医疗、养老等公共服务水平。
7.5 文旅品牌整合营销与智慧文旅平台建设工程
：运营提升工程。整合全区文旅资源，统一品牌、统一营销。建设智慧文旅大数据平台，实现“一部手机游龙亭”。
第八章 风险评估与综合保障体系
8.1 主要风险识别与系统性防范
文物保护风险
：空间拓展和开发建设可能对地下文物造成影响。防范：坚持考古先行，在任何开发建设前进行全面考古勘探和评估，制定严格的文物保护预案。
社会稳定风险
：区划调整涉及部分乡镇、街道的隶属关系变更，可能引发干部群众的疑虑。防范：深入细致做好政策宣传和解释工作，保障干部待遇和群众利益，确保平稳过渡。
债务与财政风险
：新区建设需要大量投入，可能增加政府债务。防范：创新投融资模式，积极引入社会资本，规范PPP等项目运作，确保财政可持续。
生态安全风险
：北部拓展区临近黄河，开发需严守生态红线。防范：将生态保护作为前提，科学评估生态承载力，所有项目必须符合环保要求。
8.2 组织保障与法治保障
：坚持和加强党的领导，成立强有力的推进机构。严格遵守《文物保护法》《行政区划管理条例》等法律法规。推动制定或修订《开封宋都古城保护条例》实施细则，为新区划下的保护与发展提供法治保障。
8.3 政策保障与财政保障
：积极争取国家文物保护利用示范区、国家文旅融合示范区、省市级重点项目等政策资金支持。市、区两级财政设立文旅发展、古城保护、城市更新等专项资金。支持龙亭区文旅集团通过市场化方式融资。
8.4 社会沟通与民生保障
：全过程公开透明，广泛征求人大代表、政协委员、专家学者、社区居民的意见。在古城更新和新区建设中，始终把保障和改善民生放在重要位置，妥善解决原住民的就业、安置、社保等问题。
8.5 监督评估与动态优化机制
：自觉接受人大、政协、社会舆论和公众监督。建立由文物保护、城市规划、经济社会发展等领域专家组成的独立评估委员会，定期对规划实施、文物保护、项目效益、民生影响等进行评估，及时调整优化。
第九章 结论与展望：迈向“皇城遗址上的国际文旅会客厅”
9.1 主要研究结论
本研究报告认为，龙亭区作为开封市乃至河南省的文化心脏，其发展困境本质上是顶级文化资源保护与现代化城市发展需求在有限空间内激烈冲突的集中体现。现行的行政区划和管理体制，已难以调和这种冲突，甚至加剧了“保护”与“发展”的对立。实施以“北拓空间、优化功能、创新体制”为核心的行政区划战略性调整，是破解龙亭区乃至开封市文旅发展核心瓶颈的“关键钥匙”。这不仅是地理边界的调整，更是发展思维、资源配置模式、治理体系的一次深刻变革，旨在为珍贵的宋文化遗产保护和活态利用拓展物理空间，为文旅产业的升级和集聚提供战略腹地，为古城区民生的改善和城市功能的完善创造可能，最终实现文化保护、经济发展、社会进步的良性循环与共赢。
9.2 预期综合效益分析
文化效益
：为“城摞城”遗址的系统性保护、考古研究和价值阐释提供更有利的条件，极大增强中华文明标识的传播力和影响力。
经济效益
：将直接拓展文旅产业发展空间，吸引重大投资项目，延长产业链，显著提升旅游综合收入和地方财政收入，培育新的经济增长极。
社会效益
：通过城市更新和新区建设，显著改善古城人居环境，提供更多就业岗位，提升本地居民生活品质和自豪感。
生态效益
：通过统一规划，有利于更好地保护龙亭湖水域和北部黄河沿岸生态环境，实现绿色发展。
治理效益
：创新管理体制，能够有效整合碎片化的文旅资源，提升管理效率和服务水平，为复杂功能区域的管理提供新范式。
9.3 结束语
龙亭区，这片叠压着千年历史、承载着无限文化荣光的土地，正站在一个关键的十字路口。固守旧有格局，虽可暂保平安，但难免在区域竞争中步履蹒跚，辜负其得天独厚的资源禀赋和历史赋予的使命。勇于改革突破，虽面临挑战，却能为大遗址保护开创更广阔天地，为古都复兴注入更强劲动力，为百姓福祉开拓更美好前景。
我们坚信，在开封市委、市政府的坚强领导和科学决策下，只要秉持对历史负责、对人民负责、对未来负责的态度，以壮士断腕的决心和精耕细作的智慧，系统谋划，稳慎操作，积极争取，龙亭区行政区划的战略性调整必将顺利实施。一个“古城风韵与现代文明交相辉映、文化保护与文旅发展相得益彰、主客共享与城景融合和谐共生”的新龙亭，必将以更加璀璨的姿态屹立于中原大地，成为开封建设世界历史文化名都最坚实、最耀眼的核心支撑，为谱写新时代中原更加出彩的开封篇章作出不可替代的卓越贡献。
