报告撰写人：湘映

摘要

本报告以山西省大同市浑源县为研究对象，深入探讨其行政区划调整的战略布局与实施路径。浑源县作为大同市面积较大、人口较多的农业县，且拥有北岳恒山、悬空寺等世界级文化旅游资源，具有独特的区位优势和战略地位。本研究结合浑源县发展实际，在全面分析其行政区划变迁、现状问题及区域战略定位的基础上，提出了"文旅引领、生态优先、城乡融合、区际协同"的战略思路，制定了系统性、分阶段的区划优化方案。报告重点阐述了乡镇行政区划优化、跨区域协同发展、特殊功能区培育等具体路径，并规划了切实可行的实施阶段与政策保障措施。本研究旨在为浑源县行政区划调整提供学术支持和决策参考，促进其更好地融入大同市域发展格局，实现高质量发展。

关键词

：浑源县；行政区划调整；战略布局；实施路径；区域协同

1 引言：浑源县行政区划调整的背景与战略意义

1.1 浑源县的基本情况与历史沿革

浑源县是山西省大同市下辖县，位于山西省东北部，地处桑干河支流浑河中上游。东接广灵，西毗应县，东南部以恒山与灵丘、繁峙县分界，北面由六棱山与云州区、阳高县相连。全县总面积

1968平方公里

，辖

6个镇、10个乡

，县政府驻永安镇。截至2023年末，浑源县常住人口为

22.9万人

。2024年，浑源县地区生产总值实现

65.99亿元

，增速达

9.7％

。

浑源县历史底蕴深厚，始置于西汉，定名于唐，因浑河发源于县境内，故名浑源县。金贞祐二年（1214年）置浑源州，明清时期均称浑源州，属大同府。民国元年（1912年）改为浑源县，1993年6月划归大同市管辖至今。浑源县是山西省历史文化名城，存不可移动文物488处，有重点文物保护单位29处，其中

国家级文物保护单位7处

，包括悬空寺、永安寺等世界级文化遗产。

浑源县区位优势明显，交通条件便利。G18荣乌高速在浑源县城设有浑源西口，灵山高速公路、同源高速公路、广源高速公路等构成了完善的交通网络。闻名遐迩的北岳恒山为中华五岳名山之一，是国务院首批公布的全国重点风景名胜区，与悬空寺一道构成了著名的恒山美景。

1.2 浑源县行政区划现状与存在问题

浑源县现行行政区划结构经历了多次调整，最近一次重大调整是

2021年4月

进行的乡级行政区划改革，将原大磁窑镇和原青磁窑乡合并设立新的青磁窑镇。此次调整旨在优化乡镇布局，增强乡镇经济发展活力，促进城乡一体化发展。然而，当前区划仍存在若干突出问题：

首先，

乡镇规模差异明显，资源配置不均衡

。全县16个乡镇平均人口规模约1.4万人，但面积和人口分布不均，部分乡镇管辖范围过大，服务能力有限。浑源县作为大同市县域经济中面积较大、人口较多的县，乡镇数量偏多，行政管理成本较高。

其次，

县域经济总量偏小，产业结构有待优化

。2024年地区生产总值65.99亿元，在大同市各县区中相对较低。虽然旅游资源丰富，但文旅产业对经济发展的带动作用尚未充分发挥，产业结构需要进一步优化调整。

第三，

城乡发展不平衡问题突出

。尽管已退出贫困县序列，但城乡差距仍然存在，农村基础设施和公共服务水平有待提高。城镇化进程相对滞后，城乡二元结构矛盾需要破解。

第四，

与周边区域协同机制不健全

。虽然地处大同市东南隅，与广灵、应县等接壤，但行政分割导致与周边区县在规划建设、产业发展等方面存在壁垒。特别是在文化旅游资源开发上，缺乏与恒山、悬空寺等景区相匹配的区域协同发展机制。

1.3 浑源县行政区划调整的战略意义

推动浑源县行政区划调整具有重要战略意义：一是有利于

优化资源配置，提升行政效能

。通过区划调整，可以降低行政成本，提升公共服务水平，解决乡镇规模不均衡问题。二是有利于

促进区域协同发展

。特别是融入大同市"一主三副六市域中心"空间布局，实现与周边区县的联动发展。

三是有利于

推动产业转型升级

。通过区划调整优化产业布局，加快传统农业现代化改造和文旅产业发展。四是有利于

探索省界交界地区转型发展新路径

。为晋冀两省交界地区同类县区提供借鉴。

随着山西省"一群两区三圈"区域发展新布局的深入推进，浑源县被赋予新的使命。根据《大同市国土空间总体规划（2021-2035年）》，浑源县被定位为"

优质旅游目的地和文旅产业服务型城市，晋北地区食药加工重要基地，大同南部交通枢纽、商贸物流中心，新能源示范基地

"。这一战略定位为浑源县行政区划调整提供了重要依据和政策支持。

2 浑源县行政区划调整的战略目标与指导原则

2.1 总体愿景与战略目标

浑源县行政区划调整的总体愿景是：通过科学合理的区划优化，构建功能明确、规模适度、布局合理、协同发展的空间格局，将浑源县建设成为

京津冀生态安全屏障区、晋北优质旅游目的地和文旅产业服务型城市

。

围绕这一总体愿景，设定以下战略目标：

空间格局优化目标

：构建"一心两带三区"的县域空间结构。"一心"即永安镇县域综合服务核心，通过资源整合和功能优化，形成带动全县发展的核心引擎；"两带"即沿恒山生态旅游带和沿浑河经济发展带；"三区"即中部城乡融合区、东部生态旅游区、西部特色农业区。通过空间重构，解决当前行政区划碎片化问题，促进资源高效配置和集约利用。

经济发展目标

：通过区划调整优化产业布局，促进产业集聚和转型升级。规划到2030年，全县地区生产总值突破100亿元，第三产业增加值占GDP比重达到60%以上，形成具有区域竞争力的现代产业体系。充分利用浑源县资源优势和产业基础，将文化旅游、现代农业、新能源培育成为战略性支柱产业。

生态环境目标

：加强生态环境保护与治理，推动绿色低碳发展。到2030年，森林覆盖率稳步提升，恒山生态系统完整性得到有效维护，生态环境质量明显改善。构建绿色生态网络，促进人与自然和谐共生。

区域协同目标

：强化与广灵县、应县等周边区县的协作互动，特别是加强与京津冀地区的跨省合作。推动交通互联、产业互促、生态共治、公共服务共享，提升区域整体竞争力。积极融入大同市域发展格局，打造省界交界地区协同发展样板。

2.2 指导原则

为实现上述战略目标，浑源县行政区划调整应遵循以下基本原则：

服务战略，统筹规划

：坚持全县一盘棋思路，将浑源县行政区划调整置于大同市乃至京津冀协同发展大局中统筹谋划。遵循区域发展规律，科学制定调整方案，分阶段、分步骤有序实施。充分考虑历史沿革和群众认同感，确保调整工作平稳有序进行。

优化结构，提升效能

：以优化空间结构、规模结构和职能结构为导向，合理确定行政区划规模与范围，解决现有区划规模不均衡、资源配置不优的问题，促进集约高效发展。按照精简、统一、效能的原则，科学配置行政管理资源，提高行政运行效率。

文旅引领，特色发展

：突出浑源县文旅资源优势，以恒山、悬空寺等核心景区为龙头，带动全域旅游发展。挖掘历史文化底蕴，培育特色文旅品牌，实现差异化发展。推动文旅产业与其他产业深度融合，形成独具特色的县域经济发展模式。

以人为本，促进公平

：突出以人民为中心的发展思想，确保区划调整过程中公共服务供给不中断、质量不降低，促进基本公共服务均等化，使调整成果惠及全体居民。充分尊重群众意愿，保障群众知情权、参与权、表达权、监督权。

绿色发展，提升品质

：将生态文明理念贯穿区划调整全过程，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。加强恒山生态环境保护和治理，构建绿色生态网络，促进人与自然和谐共生。注重城乡品质提升，建设宜居宜业宜游的高品质空间。

3 浑源县行政区划调整的具体方案设计

3.1 内部行政区划整合方案

3.1.1 乡镇规模调整与职能优化

针对浑源县目前存在的乡镇数量较多、规模差异大等问题，提出以下整合方案：将现有的16个乡镇优化调整为

10-12个乡镇

，平均人口规模

2-2.5万人

。具体调整方向如下：

对

管辖范围较小、功能相近的乡镇进行适度整合

。例如可将青磁窑镇与周边乡镇部分区域整合，强化特色功能集聚。青磁窑镇作为2021年由原大磁窑镇和原青磁窑乡合并后新设立的镇，应进一步优化空间布局和功能配置，重点发展生态旅游产业。通过合理整合，可以更好地实现专业化管理和资源集约利用。

对

中心镇予以重点培育

。永安镇作为县城所在地，应适当扩大管辖范围，强化综合服务功能。青磁窑镇、王庄堡镇等中心镇应发挥区位优势，打造县域副中心。特别是永安镇，作为浑源县政治、经济、文化中心，应进一步提升承载能力和辐射带动能力。

优化乡镇布局结构

：根据人口分布和功能需求，合理调整乡镇管辖范围，使各乡镇规模适度、布局合理。通过乡镇优化调整，实现城乡功能区规模适度、布局合理，提升农村管理服务水平。特别是对于恒山生态敏感区，要结合生态保护和修复，优化乡镇空间布局。

3.1.2 乡镇职能定位优化

根据各乡镇资源禀赋和发展基础，明确职能定位，实现差异化发展：

永安镇

定位为综合服务核心，重点发展行政办公、商业服务、教育医疗等产业。作为浑源县县城所在地，应提升基础设施水平，建设现代化县城，承载县级行政功能和综合服务功能。

青磁窑镇

定位为生态文旅区，重点发展生态保护、旅游服务等功能。依托东葫芦头天然氧吧、龙蓬峪景区等生态资源，打造区域生态名片。该镇已围绕"举文化生态牌、建特色休闲城、走旅游康养路"发展战略，重点开发森林康养与民俗体验结合的旅游经济带。

大仁庄乡

等北部乡镇定位为特色农业区，重点发展现代农业、农产品加工等产业。依托黄芪等特色农产品资源，打造特色农产品生产加工基地。浑源县黄芪产业不断壮大，2024年完成标准化黄芪种植2万亩，全县黄芪从业企业规模达到297家，年产值15亿元。

千佛岭乡

等南部山区乡镇定位为生态保护区，重点加强恒山生态系统的保护与修复，保障区域生态安全。恒山是国务院首批公布的全国重点风景名胜区，拥有独特的自然生态系统和生物多样性，需要重点保护。

3.2 跨区域协同发展方案

3.2.1 推进与广灵县、灵丘县协同发展

从历史沿革和现实需求看，浑源县与广灵县、灵丘县具有协同发展的良好基础。三县同属大同市东南部区域，地理相邻、文化相近，具备协同发展的有利条件。

历史渊源深厚

。浑源县与广灵县、灵丘县历史渊源深厚，在文化、经济、社会等方面有着密切联系。浑源在历史上曾与这些地区同属一个行政区域，这种历史渊源为跨县协同发展提供了文化认同基础。

地理相邻互补

。浑源县与广灵县、灵丘县地理相邻，在产业结构、资源禀赋等方面具有互补性。浑源县总面积1968平方公里，广灵县面积1204平方公里，灵丘县面积2732平方公里，三县相邻而居，推动相向发展，可以实现资源共享和优势互补。

规划协同发展示范区

。在浑源县与广灵县、灵丘县交界区域规划建设协同发展示范区，作为一体化发展的先行区。示范区重点聚焦生态保护、旅游开发、现代农业等领域合作，打造跨县协同发展样板。示范区总面积约150平方公里，分阶段开发建设。

3.2.2 创新区域协同机制

针对浑源县与周边县市协同发展中的体制机制障碍，需要创新区域协同发展机制：

建立规划协调机制

。联合编制区域协调发展规划，确保各类规划相互衔接。重点协调生态环境保护、产业发展布局、基础设施建设等领域的规划，实现功能互补、错位发展。浑源县作为优质旅游目的地，广灵县、灵丘县同样具有旅游资源，三县可以在文旅领域深度合作。

完善生态补偿机制

。建立基于恒山生态系统保护的横向生态补偿机制，明确补偿标准、方式和监管机制，实现生态保护与经济发展的良性互动。浑源县境内有恒山等重要生态系统，生态保护至关重要。

推动公共服务共建共享

。在教育、医疗、文化等领域开展合作，提高公共服务水平和覆盖范围。建立统一的公共服务平台，实现三县居民享受优质公共服务。特别是在医疗卫生、教育培训等领域，可以先行先试，逐步扩大合作范围。

3.3 特殊功能区优化提升方案

3.3.1 恒山-悬空寺生态文化旅游区建设

依托浑源县丰富的文化旅游资源，打造恒山-悬空寺生态文化旅游区。浑源县有北岳恒山、悬空寺等世界级旅游资源，具有发展文旅产业的独特优势。具体方案包括：

构建生态保护体系

，对恒山生态系统进行整体保护和开发利用；

打造精品旅游线路

，串联恒山、悬空寺、永安寺等景点，形成精品旅游线路；

发展文旅产业

，培育文化体验、休闲度假等业态。

通过恒山-悬空寺生态文化旅游区建设，强化浑源县作为大同市文旅核心区的功能，提升区域文化软实力和吸引力。重点推进生态修复、景观提升、设施完善等工程，打造大同市文旅名片。悬空寺是浑源县的核心旅游资源，建于北魏时期，已有1500多年历史，是中国唯一建于悬崖上的木构建筑，也是佛道儒三教合一的独特寺庙。

3.3.2 黄芪特色产业示范区建设

依托浑源县丰富的黄芪资源，建设国家级黄芪特色产业示范区。浑源县黄芪产业基础雄厚，2024年完成标准化黄芪种植2万亩、新建野生资源保护基地1500亩、良种繁育基地1000亩、数字化种植1万亩。具体方案包括：

构建现代农业产业体系

，以黄芪等特色农产品为龙头，打造"生产+加工+科技"的现代农业产业链；

推动农业科技创新

，加强与科研院所合作，建设农业科技园区，提高农业科技含量；

发展智慧农业

，应用物联网、大数据等现代信息技术，提升农业生产智能化水平。

通过黄芪特色产业示范区建设，强化浑源县作为晋北地区食药加工重要基地的功能，提升农业质量效益和竞争力。重点推进标准化种植、农产品深加工、品牌培育等工程，打造区域性农产品品牌。全县黄芪从业企业规模达到297家，年产值15亿元，带动近3万芪农增收致富。

4 实施路径与阶段安排

浑源县行政区划调整是一项复杂的系统工程，需要科学规划实施路径，合理安排阶段任务，确保调整工作稳步推进。

4.1 近期阶段（2026-2027年）：规划准备与试点先行

近期阶段主要任务是开展前期研究、制定详细方案、进行舆论引导，并选择条件相对成熟的区域开展试点工作。

成立专项工作机构

：建议成立由县委、县政府主要领导挂帅的区划调整工作领导小组，下设办公室和若干专项工作组，统筹推进调整工作。同时，聘请相关领域专家组成专家咨询委员会，提供决策咨询和技术支持。建立市、县联动机制，争取市级层面支持。浑源县在2021年乡镇行政区划调整中已积累相关经验，可在此基础上进一步完善工作机制。

开展全面调研评估

：对全县各乡镇的人口规模、地域面积、经济发展、资源配置、公共服务等进行全面调查，系统评估现行区划存在的问题和调整潜力。重点调研干部群众对区划调整的态度和预期，为制定方案提供依据。开展社会稳定风险评估，识别潜在风险点。浑源县常住人口22.9万人，乡镇平均人口规模较小，需要通过调研确定最优调整方案。

制定详细实施方案

：在充分调研论证基础上，制定《浑源县行政区划调整总体方案》及配套实施方案。方案应明确调整目标、原则、标准、步骤和保障措施，特别是人员安置、资产处置、机构设置等敏感问题的处理原则。同步编制经济社会发展规划、国土空间规划、生态环境保护规划等专项规划，实现多规合一。

推进区划调整试点

：选择条件成熟的区域开展区划调整试点，如推进乡镇合并试点。试点应坚持"统一规划、分步实施、平稳过渡"原则，确保工作不断、秩序不乱。及时总结试点经验，为全面推开提供借鉴。可优先考虑人口较少、经济发展相对滞后的乡镇开展试点。

加强舆论宣传引导

：通过多种渠道宣传区划调整的必要性、可行性和预期效益，争取干部群众的理解和支持。及时回应社会关切，营造良好舆论氛围。召开座谈会、听证会等，广泛听取社会各界意见，凝聚共识。

4.2 中期阶段（2028-2030年）：重点突破与全面推进

中期阶段是在总结试点经验基础上，全面推进区划调整工作，重点解决难点问题，确保调整取得实质性进展。

全面推进区划调整

：在总结试点经验基础上，全面推进各区划调整工作。重点解决机构整合、人员安置、资产划转等问题，促进平稳过渡。同步推进行政村规模优化调整，优化村庄布局，完善农村服务体系。加强基层治理能力建设，提升乡镇服务水平。青磁窑镇在基层治理方面已积累有益经验，建立了三级网格管理体系，配备专职网格员38名，实施党建促发展专项工作。

推进跨县协同发展

：在总结协同试点经验基础上，全面推进与广灵县、灵丘县在规划、产业、生态、公共服务等领域的协同发展。加快基础设施互联互通、产业发展互补互促、公共服务共建共享。探索建立协同发展体制机制，为全面实现一体化发展奠定基础。

建立跨区域协调机制

：推动建立浑源县与广灵县、灵丘县以及河北省蔚县等周边地区的常态化协调机制，包括联席会议制度、专项协调机制等，协调解决跨区域基础设施建设、产业布局、生态保护等问题。推动规划衔接，实现功能互补、错位发展。

优化公共服务布局

：根据新区划格局，调整优化教育、医疗、文化等公共服务设施布局，推动优质公共服务资源均衡配置，促进基本公共服务均等化。推进智慧城市建设，提升公共服务智能化水平。完善交通、水利、能源、信息等基础设施，增强区域承载能力。浑源县2024年已完成2条道路升级改造2.7千米，整治3条街道外立面1.6万平方米，新投运充电桩（枪）130个。

4.3 远期阶段（2031年以后）：完善提升与高质量发展

远期阶段主要是巩固区划调整成果，完善治理体系，推动高质量发展，实现区划调整的预期目标。

完善现代化治理体系

：根据新区划格局，完善县-乡镇-村三级治理体系，优化政府职能配置，推进治理能力和治理体系现代化。深化"放管服"改革，优化营商环境，激发市场活力。推进数字政府建设，提升治理效能。青磁窑镇已建立三级网格管理体系，配备专职网格员38名，推进"清化收"专项工作，这些经验可在全县推广。

推动高质量发展

：依托区划调整优势，优化产业布局和空间结构，推动经济高质量发展。重点培育壮大特色产业，构建现代化经济体系。实施创新驱动发展战略，增强发展动能。推动绿色低碳发展，促进经济社会发展与生态环境保护协调统一。浑源县2024年空气质量首次达到国家二级标准，二级以上优良天数增加到287天，为高质量发展奠定了良好生态基础。

深化区域协同发展

：进一步完善与周边地区的协同发展机制，在基础设施、产业发展、生态环保、公共服务等领域实现深度合作，提升区域整体竞争力。积极融入京津冀协同发展格局，在区域发展中发挥更重要作用。

开展评估调整优化

：对区划调整效果进行全面评估，根据评估结果进行必要微调，不断优化区划格局和治理体系。建立动态调整机制，适应经济社会发展新要求。总结区划调整经验，为其他地区提供借鉴。

5 政策保障与风险防控

为确保浑源县行政区划调整工作顺利推进，需要建立健全政策保障体系，有效防范和化解各类风险。

5.1 政策保障措施

法律政策保障

：严格按照《行政区划管理条例》等法律法规要求，依法依规推进区划调整工作。加强地方立法，制定配套法规规章，为区划调整提供法律保障。完善标准体系，制定区划设置、调整、管理等标准，提高工作规范化水平。

财政政策支持

：建立健全区划调整专项财政转移支付制度，对调整过程中的人员安置、基础设施建设等给予资金支持。争取省级财政支持，将浑源县区划调整纳入省级重点项目。优化财政支出结构，优先保障区划调整相关支出。鼓励社会资本参与，拓宽投融资渠道。

人事安置政策

：制定科学合理的人员安置方案，坚持"

人随事走、编随人走

"原则，妥善安排涉改人员。实行"老人老办法、新人新办法"，保障涉改人员合法权益。开展干部培训，提高适应新岗位能力。完善考核激励机制，调动干部职工积极性。浑源县在2021年区划调整中积累了人员安置经验，可借鉴相关做法。

绩效考核机制

：将区划调整工作纳入相关部门和领导干部绩效考核体系，建立激励机制和问责机制，确保各项任务落实到位。加强督查评估，对工作不力、进展缓慢的进行通报批评，对成绩突出的予以表彰奖励。青磁窑镇实施村级集体经济壮大工程，18个行政村集体经济收入全部突破10万元，这一经验可在全县推广。

5.2 风险防控机制

社会稳定性风险评估

：对区划调整可能引发的不稳定因素进行排查评估，制定应急预案。加强舆情监测和引导，防止不实信息传播和误导。建立健全利益表达和协调机制，及时化解矛盾纠纷。加强公共安全保障，维护社会大局稳定。

财政金融风险防控

：严格国有资产管理，防止资产流失。规范债务管理，明确债务承担主体，防止债务风险积累和转移。加强财政资金监管，提高资金使用效益。规范融资行为，防范政府债务风险。

公共服务衔接保障

：制定公共服务衔接方案，确保区划调整过程中教育、医疗、社保等公共服务不间断、质量不降低。特别是做好社会保障政策的衔接转换，保障群众合法权益。完善应急管理机制，提高突发事件应对能力。浑源县2024年加快建设中医院住院楼，建成村级医保服务站25个、乡镇医保服务站5个，这些措施有助于保障公共服务衔接。

生态保护与文化传承

：加强生态环境和历史文化遗产保护，确保区划调整过程中自然保护地、文物保护单位等得到有效保护。促进文化传承创新，将生态保护、文化传承与区域发展有机结合。浑源县有悬空寺、永安寺、栗毓美墓等众多文物古迹，在区划调整中需加强保护。

6 结论与展望

6.1 研究结论

本研究报告系统提出了浑源县行政区划调整的战略布局与实施路径。研究表明，推进浑源县行政区划调整，是适应区域发展规律、促进大同市域一体化发展的必然选择。

浑源县作为大同市东南重要组成部分和优质旅游目的地，具有优越的区位条件和重要的战略地位。通过行政区划调整，可以优化区域空间布局，提升资源配置效率，强化县域经济功能，解决现行区划中存在的突出问题。特别是可以解决浑源县当前存在的区划碎片化、管理效率不高、资源配置不均衡等问题。

研究提出了浑源县行政区划调整的总体思路、具体方案和实施路径，重点包括内部行政区划整合、与广灵县、灵丘县协同发展、特殊功能区培育等方面。通过内部优化与区域联动相结合，分阶段推进区划优化调整，有望实现浑源县高质量发展目标。

浑源县行政区划调整是一项复杂的系统工程，需要统筹规划、有序推进。在调整过程中，应充分考虑当地实际，尊重群众意愿，确保调整工作平稳有序进行。通过区划调整，可以进一步优化资源配置，提升行政效能，促进区域协调发展。

6.2 发展展望

展望未来，通过行政区划调整和配套改革，浑源县有望建设成为京津冀生态安全屏障区、晋北优质旅游目的地和文旅产业服务型城市。

具体而言，到2035年，浑源县将实现以下发展愿景：空间布局更加优化，城乡功能更加完善，县域品质显著提升；文旅产业体系更加健全，恒山-悬空寺等核心景区带动作用进一步增强，形成具有区域竞争力的现代产业体系；生态环境持续改善，恒山生态系统得到有效保护，城乡协调发展格局基本形成；区域协同发展水平全面提高，与周边地区实现高效协同和一体化发展。

浑源县行政区划调整是一项长期而复杂的系统工程，需要保持历史耐心和战略定力，分阶段、分步骤稳步推进。在实施过程中，应坚持以人民为中心的发展思想，确保区划调整成果惠及广大人民群众；应坚持生态优先、绿色发展，促进人与自然和谐共生；应坚持改革创新，探索符合浑源县实际的发展路径。

最终，通过区划调整和高质量发展，浑源县将成为大同市建设省域副中心城市的重要支撑，为山西省高质量发展作出更大贡献。随着恒山、悬空寺等文旅资源的进一步开发和完善，浑源县有望成为晋北地区重要的旅游目的地和文旅产业服务型城市，为大同市乃至山西省的高质量发展注入新动能。