个人研究报告
报告撰写人：湘映
摘要
礼泉县作为咸阳市“北上”战略的核心支点和西安都市圈的重要组成部分，其行政区划调整对优化咸阳城市空间布局、促进资源高效配置具有重要意义。本报告基于礼泉县经济社会发展现状和区域协同需求，提出以“撤县设区”为核心、以“区域协同、产业升级、文化传承”为导向的行政区划调整方案。报告重点研究礼泉县与咸阳市主城区、西咸新区的协同发展路径，内部乡镇功能优化，以及唐文化旅游资源整合等关键问题，设计分阶段实施路径，并对调整后的综合效益进行评估，以期为礼泉县高质量发展提供决策参考。
关键词
：礼泉县；行政区划调整；撤县设区；西咸一体化；实施路径
1 礼泉县行政区划现状与问题诊断
1.1 行政区划格局与历史沿革
礼泉县位于陕西省关中平原中部，咸阳市北部，东邻泾阳县，西接乾县，南连兴平市与咸阳市主城区，北靠淳化县与永寿县。总面积1018平方公里，辖1个街道、11个镇，2024年末常住人口34.6万人，地区生产总值204.4亿元，三次产业结构比为29.8：21.8：48.4。礼泉古称“醴泉”，因隋文帝开皇十八年（598年）县境内有泉“味甘如醴”而得名，1964年因汉字简化改“醴”为“礼”，建县历史逾2200年，是周秦汉唐文化的重要发祥地之一。
礼泉县是咸阳市“一心、三极、三带、五板块”空间格局中的北部增长极，被《咸阳市国土空间总体规划（2021-2035年）》定位为“咸阳北部生态宜居新区”。境内有唐太宗昭陵、肃宗建陵等唐代帝王陵寝，昭陵被誉为“世界最大皇家陵园”，袁家村乡村旅游模式享誉全国，是陕西省重点文物旅游大县。2024年，礼泉县城镇化率为44.9%，低于国家撤县设区50%的基准线，但较2023年提升1.41个百分点，显示出城镇化进程的加速趋势。
1.2 存在的主要问题与挑战
一是城镇化水平滞后制约发展能级提升
。礼泉县2024年城镇化率44.9%，虽稳步增长，但仍低于国家撤县设区50%的基准要求，更远低于咸阳市主城区（秦都区、渭城区）的城镇化水平。县域内北部山区与南部台原区域发展不平衡，烟霞镇（城镇化率58%）、赵镇（52%）等重点镇虽高于全县平均水平，但多数乡镇仍以农业为主导产业，人口集聚能力不足。
二是产业结构单一与转型升级压力并存
。礼泉县第一产业占比高达29.8%，是咸阳市农业大县，但工业基础相对薄弱，第三产业以传统旅游和商贸为主。尽管拥有昭陵、袁家村等优质文旅资源，但资源转化效率不高，2024年旅游业收入仅占GDP的18%，与“全域旅游”目标存在差距。工业方面，陕西再生资源产业园、礼泉工业园等平台尚未形成规模效应，新兴产业培育不足。
三是跨区域协同机制不健全
。礼泉县虽与咸阳市主城区地理相接，但受行政壁垒制约，基础设施互联互通不足。例如，礼泉县城向东连接咸阳经开区的道路等级偏低，公交线路重复率高达35%，公共服务资源未能实现共建共享。与西咸新区空港新城虽仅距25公里，但产业协作薄弱，临空经济潜力未充分释放。
2 行政区划调整的战略构想
2.1 指导思想与基本原则
礼泉县行政区划调整的指导思想是：立足西安都市圈和关中平原城市群建设大局，以推动高质量城乡融合为主题，以撤县设区为抓手，优化空间治理体系，提升礼泉在咸阳市域发展中的枢纽功能，为咸阳“北上”战略提供支撑。
调整遵循以下基本原则：
区域协同原则
：强化与咸阳市主城区、西咸新区的规划对接，实现基础设施、产业发展、生态保护一体化布局。
文化传承原则
：依托唐昭陵、建陵等历史遗产，推动“醴泉”古名恢复与文旅融合，打造“秦唐文化双核”格局。
生态优先原则
：严守九嵕山生态红线，推动北部山区生态保护与南部城乡发展协同。
民生导向原则
：通过公共服务均等化，提升居民生活质量，确保区划调整成果惠及全民。
2.2 战略定位与目标
基于礼泉县的资源禀赋和区域使命，提出行政区划调整的战略定位：通过撤县设区，将礼泉县打造为“
咸阳北部生态宜居新区
”“
西安都市圈临空经济协作区
”“
关中平原唐文化旅游示范区
”。
具体目标包括：
近期目标（2026-2028年）
：完成撤县设区申报程序，实现“礼泉区”或“醴泉区”挂牌；推进烟霞镇、赵镇等重点镇撤镇设街道，城镇化率提升至50%以上。
中期目标（2029-2033年）
：基本实现与咸阳市主城区基础设施互联互通，建成“咸阳-礼泉”半小时通勤圈；唐文化旅游带初具规模，年游客量突破800万人次。
远期目标（2034-2035年）
：全面建成产城融合、文旅发达的现代化城区，城镇化率超过65%，成为咸阳城市北拓的核心引擎。
3 重点区域调整方案
3.1 撤县设区与古名恢复方案
推进礼泉撤县设区，优先恢复“醴泉区”古名
。礼泉县撤县设区已纳入咸阳市“十四五”规划，2024年6月陕西省民政厅明确表示“区划调整方案正在完善中”。建议在申报过程中同步推动名称恢复工作：“醴泉”一名沿用1366年（598–1964年），承载深厚历史文脉，复名有助于强化唐文化IP，与鄠邑区（原户县）更名案例形成呼应。需配套开展社会意见征询与文化宣传，降低生僻字“醴”的公众认知成本。
行政中心功能优化
：以城关街道为基础，整合周边区域，打造区级行政服务核心区。同步推动昭陵镇、烟霞镇等文旅重镇行政管理权限提升，实现文化保护与城镇建设协同。
3.2 内部乡镇区划优化方案
重点镇升格与功能区整合
：针对城镇化率不足问题，优先将烟霞镇（城镇化率58%）、赵镇（52%）、阡东镇、骏马镇、西张堡镇、烽火镇等6个镇改为街道，预计可直接拉升全县城镇化率8–13个百分点。根据功能定位，将全县划分为三大板块：
南部产城融合区
：以城关街道、西张堡镇为核心，对接咸阳经开区，重点发展临空经济、生物医药、高端制造。
中部文旅核心区
：整合烟霞镇、昭陵镇、赵镇，以昭陵、袁家村为龙头，打造唐文化体验带与乡村旅游示范区。
北部生态农业区
：以叱干镇、南坊镇为重点，发展生态农业与碳汇经济，守护九嵕山水源涵养地。
3.3 跨区域协同发展方案
基础设施互联互通
：推进“咸阳-礼泉”快速干道建设，打通断头路；争取西安地铁11号线向北延伸至礼泉，纳入《西安都市圈轨道交通规划》。公共服务方面，推动礼泉县人民医院与咸阳中心医院深度融合，礼泉一中实验中学礼泉校区等项目加快落地。
产业协同布局
：与咸阳经开区共建“飞地经济区”，承接食品加工、生物医药企业外溢；与西咸新区空港新城协作，发展航空物流、跨境电商等临空产业。文旅方面，联合乾县、扶风县打造“昭陵-乾陵-法门寺”精品线路，融入关中历史走廊。
4 实施路径与阶段安排
4.1 近期阶段（2026-2028年）：申报攻坚与机制创新
撤县设区申报与审批
：由陕西省发改委牵头成立专项工作组，2026年内完成社会风险评估与专家论证，2027年向国务院报送申请。同步开展名称变更民意调研，确保“醴泉区”复名工作稳步推进。
重点领域试点突破
：在烟霞镇、西张堡镇开展撤镇设街道试点，探索城乡融合管理模式；在城东新区推行“专项债+社会资本”开发模式，建设行政办公、医养休闲综合体。
4.2 中期阶段（2029-2033年）：全面整合与制度构建
行政体制并轨
：完成区级机构调整，实现与咸阳市主城区在规划、土地、环保等事务上的统一管理。建立“咸阳-礼泉”税收共享机制，按“存量收益各自分享、增量收益分成”模式分配财政收入。
产业体系优化
：建成秦创原礼泉创新创业孵化基地，培育科技型中小企业；依托昭陵、袁家村品牌优势，推动文旅产业数字化升级。
4.3 远期阶段（2034-2035年）：高质量发展与融合巩固
城市功能提升
：建成“六纵六横”城市路网，城镇化率突破65%；九嵕山生态补偿机制全面落地，碳汇交易规模居全省前列。
区域协同成熟
：礼泉区与咸阳市主城区、西咸新区实现深度融合，成为西安都市圈西北部的重要节点。
5 效益评估与预期影响
5.1 经济效益
行政区划调整将显著提升资源配置效率。撤县设区后，礼泉可获得市级财政倾斜，预计每年新增基础设施建设资金约5亿元；通过产业协同，旅游业收入有望从2024年的37亿元增长至2035年的100亿元，临空经济规模突破50亿元。此外，城乡土地资源整合可释放约20平方公里产业空间，为高端制造和现代服务业提供载体。
5.2 社会效益
公共服务水平将大幅提升。预计到2035年，礼泉区与咸阳市主城区实现医保、社保同城化，教育、医疗资源均衡配置覆盖率达90%以上；通过城东新区建设，可新增就业岗位1.2万个，吸引人口回流。唐文化IP的深化利用还将增强地域文化认同感，提升居民幸福感。
5.3 生态效益
通过生态保护红线划定与九嵕山修复工程，礼泉区森林覆盖率有望从目前的35%提升至45%；果园碳汇资源规模化开发，可助力咸阳实现“双碳”目标。北部山区生态农业带建设将减少水土流失，保障渭河流域水质安全。
6 结论与政策建议
6.1 主要结论
礼泉县行政区划调整是咸阳优化城市空间布局、破解主城区南北失衡问题的关键举措。通过撤县设区，礼泉可有效承接咸阳市主城区功能外溢，释放唐文化旅游资源潜力，实现从农业大县向生态宜居新区的转型。当前，礼泉城镇化率虽未完全达标，但通过重点镇升格与产业导入，具备快速提升的基础。复名“醴泉区”虽面临认知成本，但文化价值显著，需审慎推进。
6.2 政策建议
一是强化顶层设计
，建议陕西省将礼泉撤县设区纳入《西安都市圈建设行动计划》，成立省级专班协调审批难题。
二是创新政策支持
，对生态保护区县实行差异化考核，降低城镇化率指标权重，增设生态价值指标；设立礼泉发展专项基金，支持城东新区基础设施建设。
三是健全利益共享机制
，建立“咸阳-礼泉”GDP分计、税收分成模式，调动两地积极性。
四是加强风险评估
，制定人员安置、文化认同等预案，确保调整期间社会稳定。
礼泉县行政区划调整是一项系统工程，需科学规划、稳步推进。通过区划优化，礼泉有望成为咸阳城市北拓的战略支点，为关中平原城市群高质量发展注入新动能。
