滇南板块：热带雨林保护与边境旅游开发一体化研究报告

一、 调整依据：破解“保护与开发”二元困境，打造面向东南亚的绿色经济走廊

滇南地区，以普洱市和西双版纳傣族自治州为主体，是我国热带生态系统保存最完整、生物多样性最丰富的宝库，也是中国—中南半岛经济走廊和澜沧江—湄公河次区域合作的前沿。两地山水相连、文化相通，共同构成了北回归线上唯一的“绿洲”。然而，现行的行政区划分割，导致这片生态价值无量的区域在保护上难以协同、在开发上各自为政，陷入了“生态保护责任重大但补偿不足、旅游资源顶级但整合不够、口岸区位优越但产业薄弱”的典型困境。推动两地深度融合，是统筹高水平保护与高质量发展、将生态优势转化为发展胜势的必然选择。

1. 生态价值全球瞩目但保护治理存在行政壁垒，系统性风险不容忽视

普洱市与西双版纳州是“中国西南生态安全屏障”的核心支撑。普洱市森林覆盖率高达

74.59%

，其生态产品总值（GEP）在2024年已达到

7925.55亿元

，是同期GDP的6.7倍，绿色产业增加值占GDP比重达

36%

。西双版纳州更是被誉为“动植物王国”，森林覆盖率

81.34%

，拥有高等植物5000多种、陆生野生动物756种以上，亚洲象种群数量已增至300余头。两地共同孕育了澜沧江（湄公河）等重要国际河流。但分属两个行政单元，使得跨区域的生物廊道建设、亚洲象等旗舰物种栖息地整体保护、跨境生态环境联合执法等面临协调难题。例如，西双版纳州已为热带雨林保护出台了24部地方性法规，并制定了详细的《热带雨林保护修复回归总体规划（2022~2035年）》，但这些努力的效果在行政区边界处可能被打折扣。整合治理，是应对气候变化、防治外来物种入侵、维护流域生态安全的根本要求。

2. 旅游产业一强一弱但互补性强，协同效应远未发挥

西双版纳州是云南旅游的“金字招牌”，2024年接待国内外游客

7043.99万人次

，实现旅游总收入

1058.09亿元

，旅游业相关税收占总税收比重提升至10.75%。其旅游业已从观光游向康养旅居深度转型，“十四五”期间预计接待游客达2.80亿人次。相比之下，普洱市旅游发展相对滞后，2024年接待游客量和旅游花费分别增长8.7%和7.4%，虽拥有景迈山古茶林文化景观这个世界遗产，但旅游转化效率有待提升。两地旅游资源禀赋差异明显：西双版纳以热带雨林、傣族风情、边境异域体验见长；普洱则以万亩茶山、绿色康养、生态研学为核心。这种差异本是打造“雨林茶山双世界遗产之旅”绝佳组合的基础，但行政分割导致规划不衔接、营销不同步、线路难整合，无法为游客提供跨区域的深度体验产品，制约了整体竞争力的提升。

3. 口岸经济潜力巨大但面临“昆明托管”下的复杂格局

西双版纳州拥有面向老挝的

磨憨国家级陆路口岸

（公路、铁路双口岸）以及景洪港等口岸，地处中老铁路、昆曼公路关键节点。2025年，磨憨公路口岸年度出入境客流首次突破

200万人次

，中老铁路开通四年来累计进出口货物超1600万吨，辐射东盟19国。然而，自2022年起，磨憨镇已由

昆明市全面托管

，旨在打造“省会+口岸”联动模式。这一创新机制在带来省会资源的同时，也在客观上使得西双版纳州的部分核心口岸资源与本地行政经济体系的直接关联被削弱，在规划、利益分享等方面增加了协调层级和复杂性。普洱市则缺乏如此能级的口岸。合并两地，可以构建一个更强大的区域经济主体，从而在与昆明托管的磨憨合作区进行对话、争取区域整体利益时，拥有更强的话语权和统筹能力，更好地实现“口岸”与“腹地”的深度融合。

4. 绿色产业基础良好但集群效应不足，价值链有待延伸

普洱市在绿色经济转型上走在全省前列，不仅GEP核算体系成熟，还形成了以咖啡（综合产值63.03亿元）、生物医药（综合产值117.43亿元）、林草产业（产值569.71亿元）、清洁能源（电力装机953.12万千瓦）为支柱的绿色产业体系。西双版纳州则重点培育文旅康养、热带水果、天然橡胶等产业。两地的绿色产业存在上下游关联潜力，例如普洱的有机茶、咖啡与西双版纳的旅游康养市场结合，西双版纳的橡胶与普洱的新材料产业联动。但当前缺乏统一的产业规划和政策引导，未能形成跨区域的绿色产业集群和品牌效应。

5. 省级战略要求协同但执行机制乏力

云南省“十四五”规划对滇南地区赋予了“建设面向南亚东南亚辐射中心前沿”的使命。省委、省政府要求西双版纳建设“世界旅游名城和现代化口岸城市”，要求普洱打造“绿色经济示范区、国际生态旅游胜地”。两地目标高度契合，但独立推进难免力量分散、重复建设。通过行政区划整合，可以创造一个权责统一、资源统筹、执行有力的主体，将省级战略真正落地为区域发展的强大动能。

二、 整合方案：构建“大普洱市”，确立滇南绿色发展与沿边开放新极核

为系统性破解保护与开发矛盾，最大化释放协同价值，本报告提出：将普洱市与西双版纳傣族自治州合并，设立

地级普洱市

。新实体将肩负起统一保护热带雨林生态系统、统筹开发世界级旅游资源、深度融入澜湄合作的国家战略使命。

1. 合并范围与地理相邻性验证

普洱市

：全域，包括思茅区、宁洱哈尼族彝族自治县、墨江哈尼族自治县、景东彝族自治县、景谷傣族彝族自治县、镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县、江城哈尼族彝族自治县、孟连傣族拉祜族佤族自治县、澜沧拉祜族自治县、西盟佤族自治县，共1区9县。

西双版纳傣族自治州

：全域，包括景洪市、勐海县、勐腊县，共1市2县。

地理相邻性验证

：两地拥有漫长的共同边界。西双版纳州东北、西北与普洱市直接接壤，具体涉及普洱市的江城县、澜沧县、勐海县（与普洱景谷、澜沧接壤）等地。从自然地理看，两地同属横断山系南延部分，共享澜沧江水系，热带雨林、季雨林生态系统连成一片，是一个完整的地理生态单元。合并后，新市域将完整覆盖从无量山、哀牢山到西双版纳热带雨林的生态梯度，为一体化保护与利用奠定坚实基础。

2. 新实体性质、名称与特殊考量

行政名称

：

地级普洱市

。“普洱”作为世界茶源地名，兼具生态、文化和产业内涵，品牌价值日益凸显，有利于整合推广。同时，此举可强化“普洱”作为地理标志和区域公共品牌的地位。

民族自治权利保障

：西双版纳州是傣族自治州，合并涉及民族自治地方建制的重大变更，必须作为核心前提妥善处理。新设立的市必须依法保障傣族、哈尼族、彝族、拉祜族、佤族、布朗族、基诺族等各世居民族的平等权利和自治权利。可探索设立“民族联合自治委员会”等创新形式，在市人大、政府中确保各民族代表性和话语权。原有民族乡、镇的设置应予保留并加强。

与“昆明托管磨憨”的协调机制

：合并后，新普洱市与昆明市需建立更紧密的协同机制。可建议省级层面牵头，建立“昆明—普洱磨憨协同发展联席会议”，统筹磨憨口岸的发展规划、产业布局、利益分配，确保口岸红利能惠及整个滇南腹地。

3. 调整后新格局与核心数据

空间规模

：总面积约

8.1万平方公里

（普洱约4.53万，西双版纳约1.91万），成为云南省面积最大的地级市之一。

人口规模

：常住人口约

367.3万人

（普洱233.7万，西双版纳133.6万），劳动力资源丰富。

经济总量

：GDP总和约

2090.73亿元

（普洱1188.93亿，西双版纳901.80亿），经济规模跃居全省前列，具备强大的综合实力。

战略资源

：拥有

2项世界遗产

（景迈山古茶林文化景观、三江并流部分区域）、

1个世界级口岸

（磨憨）、

澜沧江—湄公河黄金水道

、

中老铁路经济带

；坐拥

全国最大的连片热带雨林

和

古茶山生态系统

；绿色产业基础雄厚，旅游收入超千亿。

4. 内部功能分区与定位

合并后，可规划“一核两翼，三带联动”的发展格局：

一核（景洪—思茅双城综合服务极核）

：以现西双版纳州府景洪市和普洱市府思茅区为核心，打造新市的行政、交通、商贸、文创和旅游集散双中心。景洪侧重国际旅游门户和边境贸易服务，思茅侧重绿色产业创新和康养旅居服务。

东翼（澜沧江—湄公河沿江开放与生态旅游翼）

：以澜沧江沿线为重点，整合景洪港、关累港水运资源，以及沿岸热带雨林、民族村寨，发展生态旅游、跨境物流和绿色航运。

西翼（哀牢山—无量山生物多样性保护与茶咖产业翼）

：以哀牢山、无量山系为核心，强化生物多样性保护，同时提升景迈山、普洱咖啡等世界级农业文化遗产的价值，发展精品茶咖庄园、生态研学产业。

中老铁路经济带

：沿中老铁路（玉磨段），串联宁洱、墨江、思茅、景洪、勐腊等节点，重点布局进出口加工、跨境商贸、旅游服务、现代物流等产业，全面对接老挝及东盟市场。

热带雨林国家公园带

：以合并后的完整热带雨林区域为基础，积极申报和建设统一的“中国热带雨林国家公园”，实行最严格的保护，发展特许经营的自然教育和生态体验。

边境旅游与跨境合作带

：以磨憨口岸为核心，联动打洛、勐满等口岸及边境乡镇，深化与老挝、缅甸的旅游合作，建设边境旅游试验区，探索“两国一区”的跨境旅游新模式。

三、 预期效益：从“生态高地”到“绿色发展典范”的全面跃升

普洱与西双版纳的合并，旨在创造一种能在严格保护前提下实现绿色价值最大化的新型区域发展模式，其效益将是全方位和深远的。

1. 热带雨林保护实现全域化、一体化升级

统一规划与执法

：可以编制并实施覆盖整个滇南热带雨林区域的《国家公园与生态保护总体规划》，设立统一的自然保护地管理机构，结束“多头管理”。预计通过整合巡护力量、统一监测标准、共建生态廊道，区域生物多样性保护的整体效率和管理效能可提升

30%以上

。

创新生态补偿与价值实现

：以全市庞大的GEP（预计合并后将超1.5万亿元）为基础，建立更完善的生态产品价值核算、交易和补偿机制。可以探索发行“热带雨林碳汇”产品，建立流域上下游横向生态补偿基金，让保护者获得实实在在的经济回报。

深化跨境生态合作

：作为一个强大的统一主体，可以更有效地与老挝、缅甸等邻国建立跨境自然保护区、联合巡防机制，共同应对跨境生态挑战，筑牢区域生态安全屏障。

2. 世界级旅游目的地品牌价值与体验深度倍增

打造“雨林茶山”超级IP

：整合营销“普洱景迈山—西双版纳热带雨林”双世界遗产线路，设计5-7天的深度环线游产品，将游客平均停留时间从目前的2-3天显著延长。统一服务标准、投诉平台和智慧旅游系统，大幅提升游客满意度。

推动旅游业态高端化融合

：依托普洱的康养资源和西双版纳的旅居市场，大力发展雨林康养、禅茶修心、民族医药体验等高端业态。预计到2030年，新市旅游总收入有望突破

2500亿元

，年均增长率保持在10%以上。

激活边境旅游新动能

：统筹全市口岸资源，设计“一脚踏两国”的边境旅游产品，争取更多出入境便利化政策。磨憨口岸在昆明托管下的发展，将与腹地旅游产业形成更紧密的互动。

3. 绿色产业集群发展与产业链现代化

构建“茶、咖、药、康、旅”融合的现代产业体系

：普洱的有机茶、精品咖啡、生物医药与西双版纳的旅游康养市场深度融合，可以培育从种植、加工、研发到健康服务、文化体验的全产业链。预计绿色产业增加值占GDP比重五年内可提升至

45%

以上。

做强口岸经济与跨境产业链

：依托磨憨、勐阿等口岸，新市可以统筹布局进口农产品（如热带水果）落地加工、出口机电产品组装、跨境仓储物流等产业，打造面向东盟的绿色食品加工基地和跨境轻工制造基地。

4. 边疆治理效能与民族团结进步事业深化

提升沿边统筹发展能力

：合并后，新市拥有更长的边境线（合计超1500公里）和更多口岸，可以统一规划边境地区基础设施、公共服务和产业发展，有力推进兴边富民行动，巩固边防。

促进各民族交往交流交融

：新市将成为一个多民族大家庭（傣、汉、哈尼、彝、拉祜、佤等十多个世居民族），统一的行政框架为各民族共同发展、深化文化互鉴提供了更大平台，有利于铸牢中华民族共同体意识。

优化行政资源配置

：通过机构整合，预计可降低行政运行成本，将更多财力用于生态保护、民生改善和基础设施建设。

四、 实施路径、风险防控与政策建议

此项合并涉及民族自治、现行托管机制等复杂因素，必须坚持“依法依规、审慎稳妥、保障权益、协同共赢”的原则，精心设计实施路径。

1. 分阶段实施路径

第一阶段：战略研究与高级别协商（1-2年）

。成立由省委、省政府主要领导牵头的“滇南一体化发展领导小组”，联合国家民委、国家林草局等部委，开展全面深入的可行性研究。核心是就西双版纳傣族自治州建制变更后的民族权利保障方案，与自治机关、民族代表、社会各界进行多轮充分协商，达成基本共识。同步研究新市与昆明市在磨憨口岸事务上的权责划分与协作机制。

第二阶段：机制先行与规划一体（2-3年）

。在不改变行政区划的前提下，成立“普洱—西双版纳绿色发展协同委员会”，由两地主要领导共同负责。首要任务是共同编制《滇南热带雨林国家公园与绿色经济走廊建设总体规划》，在生态保护、旅游线路、交通网络、产业布局上率先实现“多规合一”。选择1-2个跨区域流域或景区开展统一管理试点。

第三阶段：依法报批与体制过渡（2-3年）

。在社会共识稳固、协同机制成熟后，由省政府制定《普洱市与西双版纳傣族自治州合并设立地级普洱市总体方案》，重点阐明民族权利保障的具体法律安排。按程序报请国务院和全国人大常委会审议批准。获批后，设置三年过渡期，成立“新普洱市筹备工作委员会”，稳妥推进机构、人员、资产、政策的整合，确保昆明对磨憨的托管机制在新框架下平稳运行。

第四阶段：全面融合与高质量发展（长期）

。正式成立地级普洱市。全面实施一体化规划，力争到2035年，全面建成世界知名的热带雨林国家公园、国际一流的生态旅游康养目的地、我国面向南亚东南亚的绿色经济合作示范区。

2. 主要风险与防控措施

民族自治权利保障风险

：这是最核心的政治风险。

防控措施

：必须将保障各民族合法权益作为不可逾越的红线。合并方案必须包含经各民族充分认可的权利保障条款，确保在新体制下各民族的政治参与权、文化传承权、经济发展权得到加强而非削弱。可探索设立具有实质职能的“民族联合自治机构”。

与“昆明托管磨憨”机制的协调风险

：可能产生规划冲突、利益纠纷。

防控措施

：必须坚持“优势互补、合作共赢”原则。在省级层面建立明确的协调与仲裁机制。在规划上，确保磨憨口岸的发展与滇南腹地产业联动；在利益上，探索建立合理的税收分享和补偿机制。

干部安置与社会稳定风险

：涉及大量公务员和事业单位人员。

防控措施

：坚持“人随事走、平稳过渡”原则，制定详细的安置方案，提供多种选择路径，确保待遇平稳，加强思想引导。

生态保护与经济发展平衡风险

：合并后发展冲动可能对生态造成压力。

防控措施

：将生态保护作为首要考核指标，实行最严格的环境准入制度，发展项目必须经过生态影响评估，确保所有开发活动在环境承载力范围内。

3. 关键政策建议

争取设立“国家热带雨林保护与绿色发展综合改革试验区”

：积极向国家发改委、生态环境部、国家林草局申请，赋予新普洱市在生态产品价值实现、国家公园体制、跨境经济合作、民族区域发展等方面先行先试的政策权限。

建立“滇南生态保护与绿色发展基金”

：建议省级财政引导，联合社会资本，设立专项基金，支持国家公园建设、生态修复、绿色产业创新和边境地区基础设施建设。

支持重大交通基础设施互联互通

：加快推进普洱至景洪至勐腊至磨憨的城际铁路规划建设，完善区域内高速公路网和旅游风景道体系，构建“快进慢游”综合交通网络。

推动建立“大湄公河次区域旅游合作联盟”

：以新普洱市为主体，联合老挝北部、缅甸东部等地区，共同推出跨境旅游线路，争取更加便利的签证和通关政策。

五、 结论

推动普洱市与西双版纳傣族自治州合并，设立统一的地级普洱市，是破解滇南地区生态保护与经济发展结构性矛盾、最大化释放世界级资源协同价值的战略抉择。这一调整基于两地不可分割的地理生态联系、高度互补的资源产业禀赋，以及共同肩负的筑牢国家生态安全屏障和深化沿边开放合作的双重使命。

通过合并，一个面积超8万平方公里、人口超367万、GDP超2000亿元、旅游收入超千亿的绿色经济巨擘将应运而生。它将有能力统筹实施最严格的热带雨林保护，打造具有全球竞争力的“雨林茶山”旅游品牌，构建贯通澜湄的绿色产业链，并作为一个强有力的区域主体，优化与昆明托管下磨憨口岸的协同关系。

尽管挑战严峻，尤其是民族自治权利的保障和复杂利益关系的协调，但只要始终坚持以人民为中心的发展思想，坚守生态红线，保障民族权益，运用法治思维和系统方法稳步推进，这一构想必将把滇南地区从生态保护的压力区，转变为绿色发展的典范区，为云南建设成为全国生态文明建设排头兵和面向南亚东南亚辐射中心，贡献一个充满活力的“绿色引擎”。建议将其作为“十五五”时期关系云南长远发展的重大战略课题，尽快启动前瞻性研究与决策程序。