关于云南省昆明市石林彝族自治县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要：
本报告立足于昆明市建设“面向南亚东南亚区域性中心城市”及“一核两翼四轴”的国土空间总体格局，聚焦石林彝族自治县作为“国际知名旅游目的地、绿色食品加工产业发展高地、现代特色农业示范区、昆明市宜居宜业和美新辅城”的战略定位，深入剖析其在“十五五”时期高质量推进“旅游立县”与“产业强县”双轮驱动进程中面临的“旅游经济辐射不均、产业空间载体受限、跨区域协同机制待深化、民族地区特色优势与全域发展统筹”等结构性挑战。研究认为，为彻底释放世界级旅游资源潜能、破解“门票经济”依赖、构建“旅游+”全产业链、促进各民族共同富裕，有必要对石林县及相邻区域的行政区划进行前瞻性、系统性的战略审视与优化。报告严格遵循“地理相邻、生态同体、产业互补、民族共融、协同增效”的基本原则，提出以“内优外联、东西贯通、南北协同、文旅赋能”为核心思路的调整构想，旨在探索构建一个既能彰显民族自治特色、又能高效融入区域经济循环的现代化治理新单元，为石林县实现从“观光胜地”到“旅居名城”、从“农业大县”到“产业强县”的历史性跨越提供坚实的空间载体和制度保障。
一、 调整依据：破解发展瓶颈，重塑“旅游+”融合经济新动能
石林县作为以世界自然遗产、世界地质公园为核心品牌的国际旅游名县，2025年地区生产总值预计达139亿元，旅游总花费190亿元，接待游客1400万人次，入选“全国县域旅游综合竞争力百强县”和“全国旅居康养旅游名县创新发展案例”。然而，在从“旅游立县”向“旅游强县”升级、从单一观光向“旅居康养”转型的关键阶段，其固有的行政区划格局与构建现代化产业体系、实现全域共同富裕的内在要求之间，仍存在亟待调和的深层次矛盾。
1. 旅游经济“核心—边缘”效应显著，景区带动全域共同富裕的机制尚未完全打通
石林县旅游经济高度集中于
石林风景区
及周边的
石林街道
（五棵树村等），2025年景区直接收入4.49亿元，创近10年新高。然而，这种“极核式”发展模式导致两个突出问题：一是旅游红利分配不均，大量游客消费集中在核心景区，对
圭山镇
（长湖、糯黑）、
长湖镇
、
大可乡
等外围乡镇的辐射带动有限，这些区域虽拥有优质生态和民族文化资源（如圭山国家森林公园、阿诗玛文化），却难以有效转化为规模化的旅游收入和群众增收。二是旅游业态单一，对“门票经济”依赖度依然较高，尽管已推出“石林—九乡”联票等创新产品，但集观光、度假、康养、文创、研学于一体的复合型旅游消费体系尚未完全形成，游客人均消费和停留时间有较大提升空间。现有“3街道3镇1乡”的格局，在统筹全县旅游资源、设计跨乡镇精品线路、实现利益共享方面存在行政协调成本。
2. “旅游立县”与“产业强县”存在空间载体冲突，绿色工业与现代农业发展受限
石林县在坚守“旅游立县”的同时，明确提出发展“百亿级高原绿色肉制品加工产业园区”，培育石材、新型建材、绿色食品等产业。2025年，昆明双汇食品有限公司成为全县首家产值突破10亿元企业，绿色食品产业产值达22.4亿元。然而，全县城镇开发边界面积被严格控制在31.74平方千米以内，生态保护红线面积不低于335.33平方千米。可用于工业发展的空间极为稀缺且分散。例如，产业园区主要布局在
板桥街道
（石林西站片区）和
鹿阜街道
周边，拓展空间严重不足。同时，作为农业大县，石林拥有47.7万亩粮食播种面积和闻名全国的“石林人参果”（种植面积18万亩）、烤烟、花卉等特色产业。但农业生产分散在多个乡镇，农产品精深加工、冷链物流、品牌营销等环节缺乏统一的产业平台进行整合升级，导致农业附加值提升和农民持续增收面临瓶颈。
3. 跨区域协同已取得显著成效但面临行政壁垒，更大范围的“文旅经济圈”亟待制度性突破
石林县在跨区域合作方面走在前列，与东部的
曲靖市陆良县
建立了长达30年的跨域联盟，实现了景区门票互免、产业共兴（如人参果技术共享）、治理联动。与北部的
宜良县
（九乡风景区）创新“宜石联建·毗邻同心”党建机制，共同打造“石林—九乡地质奇观旅游线路”。这些合作极大地丰富了旅游产品、拓展了客源市场。然而，这种基于协议和机制的协作，在涉及跨行政区划的国土空间统一规划、重大基础设施共建共享、旅游收益深度分成、生态环境保护协同投入等方面，仍存在难以逾越的行政壁垒。合作的成功恰恰证明了深度融合的巨大潜力，也反衬出现有区划对生产要素自由流动和最优配置的制约。例如，“石林—九乡—陆良沙林”若能形成一个统一的旅游目的地进行规划运营，其市场竞争力将远超单打独斗。
4. 民族区域自治优势与全域现代化发展需要更高水平的统筹
石林县作为彝族自治县，在民族文化传承、特色产业发展等方面享有政策优势，成功打造了“阿诗玛”文化IP。然而，全县的发展不能仅局限于民族文化的展示，更需要全面推进经济、社会、生态的现代化。当前区划下，如何将民族地区的政策红利普惠到全县所有乡镇，如何将民族文化资源转化为带动全域发展的产业引擎，如何平衡核心景区发展与偏远民族村寨振兴，对治理体系提出了更高要求。探索一种既能巩固民族团结进步成果，又能促进全域均衡、高效发展的行政区划模式，具有重要的现实意义。
5. 国土空间规划的新蓝图要求治理单元与功能分区更匹配
《石林彝族自治县国土空间总体规划（2021—2035年）》构建了“一核两翼、两片多点、三区两带”的县域国土空间开发保护格局。其中，“一核”指鹿阜、石林、板桥组成的中心城区，“两翼”指旅游发展翼和特色农业发展翼。规划明确要求引导产业和人口向中心城区集聚，优化旅游、商贸等现代服务业空间布局。然而，现有乡镇街道的划分与规划确定的功能分区并非完全重合，在规划实施、要素配置、绩效考核上容易产生目标传导损耗。通过区划优化，使行政管辖范围更好地对接主体功能分区，是保障规划高效落地、实现空间资源配置最优化的内在要求。
二、 整合方案：构建“核心引领、廊带串联、区县联动”的融合发展新格局
基于对石林县资源禀赋、产业特质与区域合作现状的系统分析，本报告提出行政区划调整应遵循“做强旅游服务核心、整合内部功能板块、深化东西跨区联动”的总体策略。调整的核心目标是使石林县从一个内部发展不均衡、外部协作受制于行政边界的旅游大县，转变为一个内核强劲、腹地支撑、外联畅通的现代化文旅融合示范区。
1. 方案一：内部结构优化与“旅游+”经济区整合——“强核育带，四区协同”
此方案旨在现有县界内，通过乡镇街道的功能重组与适度合并，形成若干特色鲜明、分工互补的经济功能区，提升内部资源统筹效率和产业集群效应。
打造“鹿阜—石林旅游综合服务与城市核心区”
：强化
鹿阜街道
作为行政、文化、商贸、居住综合中心的功能，加快城市更新。推动
石林街道
与景区深度融合发展，重点提升旅游接待、文化演艺、特色商业、旅游地产等功能，打造国际旅游目的地核心服务区。
整合“板桥高铁枢纽与绿色工业集聚区”
：以
板桥街道
为核心，依托石林西站交通枢纽优势，高标准规划建设石林南站物流园、新型建材智慧产业园等，重点发展物流商贸、绿色食品加工、旅游装备制造等产业，打造产城融合、交通引领的县域经济增长极。
培育“东部生态文旅与特色农业融合发展区”
：将
圭山镇
、
长湖镇
进行一体化规划。圭山镇重点发展以长湖、糯黑村为核心的生态度假、民族文化体验；长湖镇强化生态保护，发展休闲农业。两镇共同打造环圭山—长湖生态旅游圈和高端康养基地。
优化“北部特色农业与工矿转型区”
：将
西街口镇
、
大可乡
进行功能整合。西街口镇作为“中国人参果之乡”核心区，重点发展人参果种业、标准化种植、精深加工和电商物流，打造全国性单品产业高地。大可乡在保护生态基础上，适度发展清洁能源和生态旅游。
优势
：改革震动最小，立足于内部挖潜和资源优化配置，符合民族区域自治制度稳定性要求，可操作性强。
挑战
：无法从根本上解决与宜良、陆良等外部区域的深度协同和空间拓展问题。
2. 方案二：向西深化与宜良县九乡区域协同，共建“世界级喀斯特旅游经济示范区”
此方案基于双方已成熟的“石林—九乡”旅游合作基础，旨在通过行政区划的适度调整，将两个世界级地质奇观从“线路合作”升级为“目的地一体化”，打造云南旅游的王牌产品。
调整范围
：在市级统筹下，探索将
宜良县九乡彝族回族乡
整体或其中与石林景区地理相邻、景观互补的核心区域，划归石林彝族自治县管理。此举旨在实现“地上石林”与“地下九乡”在规划、建设、管理、营销上的完全统一。
战略考量
：
打造无可替代的旅游旗舰产品
：行政整合后，可以统一门票体系、统一游客动线设计、统一服务标准、统一品牌营销，为游客提供“一站式”体验两个世界级景区的便利，极大提升产品吸引力和竞争力，有望成为年接待量超千万人次的超级旅游目的地。
实现资源互补与价值倍增
：石林的品牌效应、客流优势与九乡的资源特色完美结合，能有效延长游客停留时间，拉动餐饮、住宿、购物等二次消费，真正从“观光”走向“度假”，显著提高旅游综合收入。
探索跨县域民族地区协同发展新路径
：涉及两个不同民族乡（彝族回族乡与彝族自治区）的整合，可以为云南多民族地区基于共同发展目标的行政区划优化提供宝贵经验。
新格局
：整合后，石林县将形成“双核驱动、廊带串联”格局：以石林景区和九乡景区为两大核心引擎，通过旅游快速廊道连接，带动沿线乡镇发展旅游配套服务业和特色农业。
优势
：能最大化释放世界级旅游资源价值，彻底改变旅游发展模式，经济效益立竿见影。
挑战
：涉及跨县调整，需市级强力推动；需妥善处理九乡彝族回族乡群众的民族情感和权益保障。
3. 方案三：向东升级与陆良县的联盟，探索设立“滇东文旅融合特别合作区”
此方案着眼于将石林与陆良长达30年的成功合作制度化、实体化，打破州市边界，在更大范围构建文旅产业生态圈。
调整范围
：在省级乃至国家区域战略框架下，推动石林县与
曲靖市陆良县
共建“滇东文旅融合特别合作区”。初期可不调整行政区划，而是由省级层面批准设立管委会，赋予其跨区域的经济管理权限，统一规划合作区内的旅游开发、产业布局、基础设施建设。
战略考量
：
构建完整的文旅产品体系
：将石林的喀斯特奇观、彝族文化与陆良的彩色沙林、爨文化、红色文化深度融合，打造“自然奇观+历史文化+民族风情”的复合型产品体系，满足游客多元化需求。
推动产业纵深发展
：依托陆良的农业基础（云南第一大平坝）和石林的旅游市场，共同发展观光农业、农产品加工、旅游商品制造等，延伸产业链，带动更多群众就业增收。
创新省际交界地区协同治理模式
：为滇中城市群与滇东北城镇群的协同发展，探索可复制、可推广的跨行政区合作新机制。
优势
：符合区域协同发展大趋势，能显著提升石林在滇东乃至全省旅游格局中的战略地位，社会基础较好。
挑战
：涉及跨州市协调，需要省级乃至国家层面赋予特殊政策，制度创新要求高。
三、 预期效益：实现旅游升级、产业融合、区域协同、民生改善的多维价值
综合比较，
方案二（与宜良九乡整合）
基于现有合作基础，战略聚焦，经济效益最为直接和显著；
方案一（内部优化）
是必须同步推进的基础性工作。其预期效益包括：
1. 旅游产业能级实现历史性跨越，从“门票经济”迈向“综合消费经济”
通过整合九乡资源，石林旅游产品将实现质的飞跃。预计游客平均停留时间可从目前的1-2天延长至2-3天甚至更长，人均消费将大幅提升。旅游直接收入、综合收入有望在现有基础上实现翻番，真正成为支撑县域经济的核心支柱。同时，“旅居康养”品牌将因产品体系的丰富而更具吸引力，带动相关地产、医疗、养老产业发展。
2. “旅游+”全产业链得以构建，农业与工业获得高质量发展新动能
旅游人气的聚集和消费升级，将为绿色食品加工产业提供稳定的市场需求和品牌展示窗口，推动石林乳饼、人参果深加工、特色肉制品等产品附加值提升。同时，统一的旅游目的地规划，有利于在
板桥街道
等区域集中布局旅游装备、文创产品、户外用品等轻型制造和物流产业，实现“以旅促工”。特色农业也将从单纯的种植向观光采摘、农事体验、订单农业转型，提高农民经营性收入。
3. 跨区域协同进入制度化、实体化新阶段，区域竞争力整体提升
无论是与九乡的整合还是与陆良的深度合作，都将打破长期存在的行政壁垒，实现规划、政策、品牌、市场的统一。这将极大优化资源配置，降低内部交易成本，形成强大的发展合力，使石林从昆明的一个旅游县，跃升为引领滇东文旅产业发展的区域中心。
4. 全域共同富裕获得坚实路径，各民族共享发展成果
旅游经济的辐射范围将从核心景区扩展到全县乃至合作区所有乡镇。通过旅游线路设计、农产品采购、民宿发展、就业吸纳等方式，偏远乡镇和民族村寨将被有效纳入旅游经济循环。例如，
西街口镇
的人参果产业可借助旅游渠道实现优质优价；
圭山镇
的民族文化可转化为旅游体验产品。这将实质性拓宽群众增收渠道，缩小城乡差距，巩固民族团结。
5. 生态保护与绿色发展实现更高水平统筹
统一的行政区划或合作机制，有利于对石林世界地质公园、圭山国家森林公园、九乡风景区等生态敏感区域实施最严格、标准统一的保护和管理。同时，通过发展生态旅游、绿色农业等产业，使“绿水青山”的保护者直接成为“金山银山”的受益者，建立可持续的生态补偿和绿色发展机制。
四、 实施路径、风险防控与政策建议
石林县的区划调整，尤其是涉及与九乡整合的方案，必须坚持“战略引领、试点先行、依法依规、民族共融、民生为本、稳妥推进”的原则。
1. 分阶段实施路径建议
第一阶段：深化研究与凝聚共识（1-2年）
。以
方案一
为基础，由石林县主导，结合各乡镇国土空间规划，开展“石林县内部功能分区优化研究”，稳妥推进街道乡镇的功能整合与协同。同步启动
方案二
的可行性研究，与宜良县、九乡彝族回族乡建立联合工作组，深入论证整合的范围、民族政策衔接、利益分配机制，并广泛征求各族干部群众意见，形成市级战略共识。
第二阶段：机制创新与试点突破（2-3年）
。在省级支持下，将现有的“宜石联建”党建机制升级为“石林—九乡旅游一体化发展管委会”，作为市级派出机构，先行赋予其在旅游规划、营销、交通、部分项目建设等方面的统一管理权限。推动两个景区实现真正的“一票通”、统一游客服务中心和数字化平台。
第三阶段：依法报批与体制融合（视情况而定）
。在一体化发展取得显著成效、经济和社会效益充分显现、各方利益得到合理保障并形成高度共识后，制定详细的行政区划调整方案，按程序逐级上报国务院审批。获批后，设置2-3年过渡期，稳妥处理机构、人员、资产、政策的融合衔接，确保旅游服务不间断、群众利益不受损。
第四阶段：能级释放与品牌塑造（长期）
。新区划体制运行后，对标世界一流旅游目的地，全面提升管理服务水平，持续创新旅游业态，将“石林—九乡”打造成为代表中国形象、具有全球影响力的自然文化双遗产旅游品牌。
2. 主要风险与防控措施
民族宗教与社会稳定风险
：涉及彝族回族乡的调整，需高度关注少数民族群众的权益和情感。
防控措施
：必须将保障各民族合法权益作为调整的前提。任何方案都必须经过严格的法定程序和充分的民主协商，确保九乡群众的民族风俗、宗教信仰、语言文化得到充分尊重和延续。调整后的政策设计必须优于或至少等同于调整前。加强全过程、多语种的政策宣传和解读。
旅游服务质量波动风险
：整合初期可能出现管理衔接不畅，影响游客体验。
防控措施
：设置过渡期联合管理机构，制定详细的服务标准衔接方案。加强一线员工培训，确保服务品质不降反升。建立游客投诉快速响应和处理机制。
经济发展与干部安置风险
：涉及区域经济统计和干部岗位调整。
防控措施
：制定公平合理的过渡期经济指标考核和税收分成方案。坚持“人随事走、编制划转、待遇平稳”原则，拓宽干部安置渠道，加强思想引导。
3. 关键政策建议
争取纳入省级文旅高质量发展试点
：建议云南省将“石林—九乡旅游一体化改革”列为“十五五”时期文旅融合重大改革试点，在省级层面成立协调小组，给予土地、资金、项目审批等特殊政策支持。
创新民族地区旅游发展利益共享机制
：研究制定专门办法，确保旅游发展收益向资源所在地基层社区和群众倾斜，建立门票收入反哺生态保护、社区发展和民族文化传承的长期机制。
强化省级统筹的基础设施建设
：省级统筹规划建设连接石林核心景区与九乡景区的旅游轨道交通或高等级快速路，实现“零换乘”无缝衔接，提升整体可进入性和体验感。
支持石林建设区域性旅游商品研发与集散中心
：在
板桥高铁枢纽区
规划建设面向全省乃至南亚东南亚的旅游商品设计、生产、展销、物流基地，将石林的客流优势转化为产业优势。
五、 结论
本报告认为，石林县的发展正处在从“旅游大县”迈向“旅游强县”的战略转型期。其无与伦比的世界级资源禀赋、日益成熟的旅游市场，与当前相对固化的内部空间结构、存在壁垒的外部协同机制之间，构成了推动高质量发展的核心矛盾。近年来在跨区域合作（宜石、石陆）上的成功探索，为更深层次的制度创新提供了实践基础和方向启示。
石林的未来，关键在于能否从“单一景区驱动”升级为“全域目的地融合”，从“门票依赖”转向“产业生态繁荣”。因此，对行政区划的思考必须超越简单的内部合并，着眼于文旅深度融合与区域协同发展的大格局。
方案一（内部板块优化）
是提升治理效能、释放内部潜力的基础性工程；而
方案二（与宜良九乡整合）
则代表了破解产品单一瓶颈、重塑核心竞争力的突破性方向，其经济效益显著、操作路径相对清晰，应作为优先研究和推动的战略选项。
通过科学规划、审慎推进的区划优化与制度创新，石林县有望从一个内部发展不均衡的观光胜地，转变为一个产品丰富、产业联动、主客共享、民族共融的世界级旅居康养目的地。这不仅将推动石林经济社会的全面跃升，实现各族群众的共同富裕，也将为昆明建设区域性国际中心城市、为云南打造世界级旅游目的地贡献至关重要的“石林力量”。建议省、市两级政府高度重视石林县的战略价值与转型需求，将其区划优化与跨区域协同发展研究纳入重点议程，启动跨部门、跨区域的综合性论证与试点，为石林在新时代的华丽蝶变探寻科学的制度路径。
