关于云南省保山市施甸县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告立足于服务云南省“3815”战略发展目标、保山市“两区一地”发展定位及施甸县“让幸福的地方更加幸福”的实践创新要求，聚焦施甸县作为保山市域地理中心与重要农业、生态功能区的战略角色。报告旨在通过系统分析施甸县当前行政区划格局、经济社会发展特征、资源禀赋分布及存在的结构性制约，论证在新发展阶段进行科学、适度、前瞻性行政区划调整的必要性与战略价值。研究遵循“相邻整合、优势互补、发展导向、民生为本、生态优先、稳妥渐进”的核心原则，旨在提出一套旨在优化空间布局、强化中心功能、促进板块协同、激发内生动力、提升治理效能的战略性区划调整构想。最终目标是构建一个更适应高质量发展要求、更有利于城乡融合、更能够保障和改善民生的现代化县域治理体系，为将施甸县建设成为“保山市域重要增长极”、“滇西特色农业示范县”和“善洲精神传承实践地”提供坚实的行政区划支撑，切实推动当地经济提质增效、社会全面进步与人民共同富裕。

第一章：引言与背景分析

1.1 研究缘起与意义

行政区划是国家权力在空间上的配置方式，是实施社会治理、推动经济发展、提供公共服务的基础框架。其科学性与适应性直接关系到区域资源配置效率、发展动能释放与治理能力现代化水平。施甸县地处云南省西部、保山市中部，东邻昌宁，西隔怒江与龙陵相望，南接永德，北连隆阳，是连接保山市政治经济中心（隆阳区）与旅游开放门户（腾冲市）的关键枢纽，地理区位独特。近年来，随着国家乡村振兴战略的深入推进、云南省“三大经济”（资源经济、口岸经济、园区经济）的全面布局以及保山市对县域经济差异化、特色化发展的要求，施甸县被赋予了筑牢“西南生物生态安全屏障”、发展高原特色现代农业、打造“善洲精神”红色文旅品牌、建设“城乡融合发展示范区”等重大使命。然而，审视当前“5镇8乡”的行政区划格局，在承载这些高端定位、促进内部资源高效整合、应对区域竞争与合作深化等方面，可能已显现出一定的滞后性与不适应性。例如，乡镇数量偏多、规模偏小可能导致行政成本较高、资源分散、同质化竞争；部分乡镇因地形分割、交通制约，难以有效融入县域发展主轴；中心城区的辐射带动能力有待通过空间优化进一步强化。因此，开展前瞻性的行政区划战略布局研究，对于破解施甸发展空间约束、优化生产力布局、提升全域发展能级、实现边疆民族地区长治久安与乡村振兴具有重大的理论与现实意义。

1.2 施甸县行政区划与经济社会发展现状概览

行政区划现状

：截至2026年初，施甸县下辖5个镇（甸阳、由旺、仁和、太平、姚关）、8个乡（水长、何元、万兴、酒房、旧城、老麦、摆榔彝族布朗族乡、木老元布朗族彝族乡），共13个乡镇，139个村（社区）。全县国土面积约2009平方公里，总人口约34.67万人，常住人口约28.01万人，居住着彝、布朗、傣等21个少数民族。

经济发展态势

：施甸县经济保持平稳较快增长。2025年1-11月，全县规模以上工业增加值同比增长22.7%，固定资产投资同比增长20.9%，其中工业投资增长122.7%，旅游业投资增长166.9%，显示出强劲的发展后劲。农业基础稳固，是重要的粮食、蔬菜、茶叶产区，水长乡更是全国水稻两用核不育系繁育的最佳基地，战略地位突出。工业以建材、农副产品加工、清洁能源等为主，产业园区集聚效应初步显现。以善洲林场为核心的红色旅游与生态康养产业潜力巨大。

基础设施与空间规划

：交通条件持续改善，保施高速已通车，施链高速加快建设，正创建城乡交通运输一体化示范县。《施甸县国土空间总体规划（2021-2035年）》已获批复，明确了“三区三线”和中心城区发展格局，为区划调整提供了法定规划依据。

第二章：战略调整的必要性与核心目标

2.1 驱动调整的内外因素

服务区域发展战略的需要

：施甸县处于保山市“隆阳-施甸-腾冲”发展主轴的关键节点。优化其内部区划，有助于更好地承接隆阳区的辐射、加强与腾冲的联动，破解保山市域“两头大、中间弱”的格局，形成有力的“腰部支撑”。

促进县域经济高质量发展的需要

：现有乡镇规模小、实力弱，难以形成有竞争力的产业集群。通过相邻整合，可以集中要素资源，打造特色更鲜明、功能更互补的经济板块，如北部建材物流板块、中部城市经济与现代农业板块、南部热区农业与红色旅游板块，避免低水平同质竞争。

提升公共服务效能与治理水平的需要

：乡镇数量多且分散，导致基础设施和公共服务设施重复建设或覆盖不足，行政运行成本较高。适度整合有利于集约化配置教育、医疗、文化等资源，提高服务质量和效率，同时优化基层治理单元规模，提升治理精细化水平。

推动城乡融合与乡村振兴的需要

：通过区划调整，可以强化中心城区（甸阳）和重点镇（如由旺、姚关）的集聚辐射能力，构建“中心城区—重点镇—一般乡镇—中心村”的梯次带动体系，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

保护生态环境与传承文化的需要

：施甸县生态功能重要，少数民族文化丰富。科学的区划调整有助于统筹山水林田湖草沙系统治理，整体保护高黎贡山延伸地带生态屏障；同时，在涉及民族乡的调整中，能更有效地保护和传承彝族、布朗族等民族文化。

2.2 核心战略目标

本次行政区划调整的战略布局，旨在实现以下多维目标：

空间结构优化

：形成“一核引领、两轴驱动、三区协同”的县域空间新格局，明确各板块主体功能，实现集约高效发展。

经济动能增强

：通过板块整合，培育壮大特色优势产业集群（如绿色建材、特色种业、生物医药、红色文旅），延长产业链条，提高经济密度和产出效益。

中心功能强化

：显著提升甸阳中心城区的综合服务能级和人口承载力，增强由旺、姚关等重点镇的县域副中心功能。

民生福祉改善

：促进基本公共服务在更大范围内均等化、可及性提升，通过区域协同发展创造更多本地就业和增收机会。

治理效能提升

：构建规模适度、管理高效、权责清晰的乡镇行政单元，降低行政成本，提高应对风险挑战和提供公共服务的能力。

生态文化彰显

：强化生态空间的整体保护和系统修复，促进民族文化在更大平台上的传承与发展。

第三章：调整的基本原则

为确保调整工作的科学性、合法性、稳妥性与实效性，必须恪守以下基本原则：

相邻整合原则

：所有调整必须基于地理相邻性，确保调整后的行政区域在地理上连成一片，便于管理和社会认同。坚决杜绝“飞地”式调整，方位描述必须准确无误。

发展导向原则

：调整应以促进经济社会高质量发展为首要考量，有利于优势产业集聚、城镇功能优化、乡村振兴战略实施和人民生活水平提高。

优势互补原则

：注重将资源禀赋、产业基础、发展条件具有互补性的相邻区域进行整合，形成“1+1>2”的协同效应，避免简单拼凑。

规模适度原则

：调整后的行政单元应具备适度的管理幅度、人口规模和经济体量，既能承担起发展规划、公共服务等职能，又不至于因规模过大而降低管理效率和回应性。

尊重历史与文化原则

：充分考虑历史沿革、民族分布、文化习俗和群众意愿，维护民族团结和社会稳定。涉及民族乡的调整，必须依法依规，审慎论证，确保少数民族合法权益。

生态优先原则

：调整必须严守生态保护红线，有利于整体生态系统保护与修复，促进绿色发展。

依法依规与稳妥推进原则

：严格遵循《行政区划管理条例》及其实施办法等法律法规，履行完整的论证、听证、报批程序。调整方案需进行充分的社会稳定风险评估，采取分步实施策略，确保干部安置有序、资产交接清晰、公共服务无缝衔接，实现平稳过渡。

第四章：战略性区划调整方案设想

基于上述目标与原则，结合施甸县国土空间规划与各乡镇发展实际，提出以下四组战略性调整设想：

调整构想

：将现甸阳镇与相邻的仁和镇进行整合，设立新的“甸阳街道”（或扩大后的甸阳镇），并可将县城规划区范围内涉及的其他乡镇部分村庄（如何元乡、老麦乡邻近区域）按规划管理需要适度调整纳入。

核心依据

：

规划衔接与空间拓展

：仁和镇紧邻甸阳镇北部，是施甸坝区的重要组成部分，也是施甸产业园区的重要拓展区域。整合有利于落实国土空间总体规划，实现中心城区空间结构的优化和功能布局的统筹，破解甸阳镇发展空间不足的制约。

产城融合深化

：仁和镇已有一定的工业基础和交通优势（施七公路穿境）。整合可促进工业园区与中心城区在基础设施、公共服务、居住配套上的深度融合，加快“以产促城、以城兴产”步伐，打造县域经济核心引擎。

提升综合承载力

：整合后，新的中心城区人口规模、经济总量、用地空间显著扩大，有利于集聚高端要素，提升教育、医疗、文化等公共服务能级，增强对全县的辐射带动能力。

预期效益

：打造一个功能完善、产城融合、宜居宜业的现代化县域中心城市核心区；显著提升施甸县在保山市域中的综合竞争力和吸引力；为全县新型城镇化提供核心支撑。

4.2 方案二：打造“北部工贸物流增长极”——由旺镇、太平镇、水长乡一体化整合设想

调整构想

：将北部相邻的由旺镇、太平镇、水长乡进行整合，设立一个新的镇（可考虑命名为“由旺镇”或新名），形成县域北部强有力的增长极。

核心依据

：

交通区位与产业基础高度协同

：三地均位于保施高速、施链高速及规划国省道交汇区域，是保山通往滇西南及缅甸的重要通道。水长乡有重要工业园区和国家级制种基地，太平镇有建材资源和江岸港口潜力，由旺镇是传统商贸重镇和交通节点。整合有利于统一规划建设物流枢纽、专业市场，协同发展绿色建材、农产品加工、现代物流等产业。

资源互补性强

：水长的工业平台、太平的矿产与港口资源、由旺的商贸服务功能可形成完整产业链条。

规模效应显著

：整合后将形成一个人口规模较大、经济总量可观、辐射范围广的重点镇，有力带动北部区域发展。

预期效益

：建设成为保山市重要的工贸物流集散中心和绿色建材产业基地；巩固和提升国家级制种基地的战略地位；形成带动县域北部乡村振兴的强劲龙头。

4.3 方案三：培育“南部红色文旅与热区农业示范区”——姚关镇、万兴乡、酒房乡、旧城乡联动整合设想

调整构想

：推动南部相邻的姚关镇、万兴乡、酒房乡、旧城乡四地建立“一体化协作发展区”，在旅游规划、农业品牌、基础设施等方面深度协作，条件成熟时可考虑进行行政整合，设立新的“姚关镇”或“善洲镇”。

核心依据

：

主题资源高度关联

：姚关镇是善洲精神的重要发祥地和展示窗口，拥有善洲故居、抗战遗址等红色资源；万兴、酒房、旧城同属怒江、勐波罗河流域热区，适宜发展热带水果、冬早蔬菜等特色农业和峡谷旅游。整合有利于打造“红色教育+生态观光+热区农业”融合发展的精品旅游环线和特色农业产业带。

发展路径相似

：四地均需依托特色资源走农文旅融合的差异化发展道路，协同规划可避免重复建设，共塑区域品牌。

渐进调整策略

：南部区域面积较大，地形相对复杂，采取先协作后整合的渐进策略更为稳妥。

预期效益

：共同打造全国知名的红色教育基地和滇西特色热区农业名片；通过旅游线路串联，实现客流共享、效益倍增；探索山区乡镇协同振兴的新模式。

4.4 方案四：优化“东部生态农业与民族特色板块”——老麦乡、何元乡及两个民族乡的协同发展设想

调整构想

：对于东部的老麦乡、何元乡以及摆榔彝族布朗族乡、木老元布朗族彝族乡，近期重点在于建立“生态保护与特色发展联盟”，加强在生态共保、特色种养、民族文化传承等方面的合作。行政整合需极其慎重，必须充分尊重民族意愿和历史文化，远期可视发展情况再行研究。

核心依据

：

生态功能重要

：该区域多为山区，是重要的水源涵养地和生态屏障。

民族特色鲜明

：摆榔和木老元是两个民族乡，拥有独特的民族文化和传统，其行政区划调整具有高度敏感性。

发展基础相近

：均以生态农业、林下经济为主导，可协同发展中药材、特色养殖等产业，推广“企业+林场+村集体”等成功模式。

预期效益

：在严格保护生态和民族文化的前提下，促进特色产业规模化、品牌化发展；巩固脱贫攻坚成果，促进民族地区共同富裕；为特殊类型乡镇的区划优化积累经验。

第五章：实施路径与保障措施

5.1 分步实施路径

建议采取“深入研究、凝聚共识、试点先行、依法报批、稳妥推进”的渐进式路径：

战略研究与方案深化阶段（近期1年）

：成立由县委县政府主要领导牵头，民政、发改、自然资源、农业农村、文旅、民宗等部门及专家学者、人大代表、政协委员、基层干部代表组成的工作专班。对上述设想及其他潜在方案进行全方位、多维度、定量与定性相结合的可行性研究、效益评估和风险研判，形成若干备选方案。广泛征求社会各界意见，特别是涉及乡镇干部群众意见，凝聚最大共识。

试点探索与经验总结阶段（中期1-2年）

：优先选择共识度高、条件相对成熟、示范效应强的方案进行试点。例如，可率先推动“南部红色文旅与热区农业示范区”的协作机制建设，或深化“甸阳-仁和”产城融合规划对接。在试点中探索解决人员安置、资产划转、事权划分、公共服务衔接等具体问题的办法。

依法报批与全面实施阶段（远期）

：在试点成功、经验成熟、社会稳定风险评估通过、干部群众广泛支持的前提下，按照法定程序，逐级向保山市人民政府、云南省人民政府申报行政区划调整事项。获得批准后，制定周密的实施方案，确保调整工作平稳有序，尽快释放改革红利。

5.2 关键保障措施

加强组织领导

：坚持和加强党对行政区划调整工作的全面领导，建立高位推动、协调有力的决策和实施机制，确保调整工作始终沿着正确方向前进。

强化规划引领

：确保任何调整方案都必须与《施甸县国土空间总体规划（2021-2035年）》及各类专项规划深度衔接，确保空间布局的科学性、连续性和约束性。

保障群众权益

：调整全过程必须公开透明，依法保障干部群众的知情权、参与权、表达权和监督权。妥善做好涉及干部职工的安置工作，确保公共服务不断档、民生保障不削弱、社会大局和谐稳定。

严守政策纪律

：严格执行国务院“约法三章”等纪律要求，不新建政府性楼堂馆所，不增加财政供养人员，不增加“三公”经费。厉行节约，防止国有资产流失。

加大宣传引导

：做好政策解读、舆论引导和情绪疏导工作，讲清调整的必要性、可行性和美好前景，消除疑虑，凝聚社会共识，营造有利于改革推进的良好氛围。

健全评估机制

：调整实施后，建立跟踪监测和定期评估机制，及时发现问题、完善政策，确保调整目标如期实现，并根据发展需要动态优化。

第六章：结论与展望

本报告认为，面向“十五五”及更长远的未来，施甸县适时进行战略性的行政区划调整，是顺应新型城镇化规律、破解山区县域发展瓶颈、激活内生动能的必然选择，也是服务保山市域整体发展战略的关键举措。报告提出的“做强中心核、打造北部极、培育南部区、优化东部板块”等设想，旨在通过相邻区域的整合与协同，重塑更加合理、高效、开放、韧性的县域空间治理结构，从而将施甸的区位优势、农业优势、生态优势和人文优势，更充分地转化为发展优势、竞争优势和富民优势。

需要反复强调的是，行政区划调整是一项复杂的系统工程，政治性、政策性强，涉及面广，敏感度高，必须坚持科学论证、民主决策、依法依规、稳妥实施。建议施甸县立足当前、着眼长远，以对历史、对人民高度负责的态度，尽快启动相关战略研究和前期工作，将区划优化纳入全县发展顶层设计统筹谋划。通过科学的区划布局和有效的实施保障，施甸县必将能更好地担当起保山市域“腰部支撑”和“特色示范”的战略角色，在弘扬善洲精神、推动乡村振兴、实现共同富裕的新征程中，谱写“让幸福的地方更加幸福”的崭新篇章，为滇西边境地区高质量发展提供“施甸样本”。