关于云南省保山市龙陵县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告立足于服务国家“一带一路”建设、云南省“3815”战略发展目标及保山市“两区一地”发展定位，聚焦龙陵县作为滇西沿边开放重要节点、高原特色农业示范县和“中国紫皮石斛之乡”的战略角色。报告旨在通过系统分析龙陵县当前行政区划格局、经济社会发展特征、优势产业分布及存在的结构性制约，论证在新发展阶段进行科学、适度、前瞻性行政区划调整的必要性与战略价值。研究遵循“相邻整合、优势互补、发展导向、民生为本、生态优先、稳妥渐进”的核心原则，旨在提出一套旨在优化空间布局、强化核心功能、促进板块协同、激发内生动力、提升治理效能的战略性区划调整构想。最终目标是构建一个更适应高质量发展要求、更有利于城乡融合与沿边开放、更能够保障和改善民生的现代化县域治理体系，为将龙陵县建设成为“滇西绿色发展示范县”、“世界石斛产业之都”和“面向南亚东南亚的陆路交通枢纽”提供坚实的行政区划支撑，切实推动当地经济提质增效、社会全面进步与人民共同富裕。

第一章：引言与背景分析

1.1 研究缘起与意义

行政区划是国家治理体系的空间载体，其科学设置与动态优化是提升区域治理效能、释放发展潜能的关键基础性制度安排。龙陵县地处云南省西部边陲、保山市南部，东邻施甸、永德，南接镇康、缅甸，西连潞西、梁河，北靠腾冲、隆阳，国境线长19.71公里，自古是“西南古丝绸之路”的重要通道，也是当今面向南亚东南亚国际大通道的关键交汇点。随着国家“一带一路”倡议的深入推进、云南省大力发展“三大经济”（资源经济、口岸经济、园区经济）的战略部署以及保山市对县域经济特色化、差异化发展的要求，龙陵县被赋予了筑牢“西南生物生态安全屏障”、打造“中国紫皮石斛之乡”百亿产业、建设“滇西旅游环线核心节点”、深化沿边开放合作等重大使命。然而，审视当前“5镇5乡”的行政区划格局，在承载这些高端定位、促进内部资源高效整合、应对区域竞争与合作深化等方面，可能已显现出一定的滞后性与不适应性。例如，乡镇数量偏多、规模偏小可能导致行政成本较高、资源分散、同质化竞争；优势产业（如石斛）的跨乡镇布局需要更统一的规划和管理；中心城区的辐射带动能力有待通过空间优化进一步强化；边境乡镇的发展需要更集中的政策支持和资源投入。因此，开展前瞻性的行政区划战略布局研究，对于破解龙陵发展空间约束、优化生产力布局、提升全域发展能级、实现边疆民族地区长治久安与乡村振兴具有重大的理论与现实意义。

1.2 龙陵县行政区划与经济社会发展现状概览

行政区划现状

：截至2026年初，龙陵县下辖5个镇（龙山、镇安、腊勐、象达、勐糯）、5个乡（龙新、龙江、碧寨、平达、木城彝族傈僳族乡），共10个乡镇，5个城市社区、116个村民委员会。全县国土总面积2794平方公里，2024年末户籍总人口30.59万人，其中少数民族人口2.05万人，居住着汉、傈僳、彝、傣、阿昌等23个民族，是云南省著名的侨乡之一。

经济发展态势

：龙陵县经济保持平稳较快增长。2025年全年实现地区生产总值152.81亿元，按不变价格计算比上年增长4.8%。其中，第一产业增加值44.03亿元，增长3.1%；第二产业增加值44.12亿元，增长5.9%；第三产业增加值64.65亿元，增长5.2%。农业基础稳固，是重要的“石斛、咖啡、烤烟、畜牧”产区，石斛全产业链综合年产值已突破75亿元，占全国紫皮石斛产量的70%以上。工业以绿色硅、有色金属冶炼、农副产品加工、清洁能源等为主，云南龙陵产业园区承载能力不断提升。以松山抗战遗址、邦腊掌温泉、黄龙玉为代表的文旅产业潜力巨大，电商等新业态蓬勃发展。

基础设施与空间规划

：交通条件优越，320国道、219国道和保龙、保腾、龙瑞高速公路在县内交汇，大瑞铁路、中缅油气输送管道穿境而过，保山、腾冲、芒市机场均在1小时交通圈内。《龙陵县国土空间总体规划（2021—2035年）》已获批复，明确了“三区三线”和全域保护开发格局，为区划调整提供了法定规划依据。

第二章：战略调整的必要性与核心目标

2.1 驱动调整的内外因素

服务国家沿边开放战略的需要

：龙陵县处于孟中印缅经济走廊前沿，拥有木城边境乡。优化内部区划，特别是整合边境区域资源，有助于更高效地对接国家沿边开发开放政策，提升边境地区治理能力和开放水平，在“大循环、双循环”新发展格局中发挥更积极作用。

促进优势产业集群发展的需要

：龙陵石斛产业已形成“一县一业”格局，但种植、加工、销售分散在多个乡镇。通过相邻整合，可以打造规模更大、功能更全的石斛产业核心区，实现从种苗到康养旅游的全链条统一规划和品牌运营，巩固全国领先地位。咖啡、烤烟、特色水果等产业同样需要板块化布局，避免内部同质竞争。

提升中心城区能级与促进城乡融合的需要

：龙山镇作为县城，其经济总量、人口集聚和综合服务功能仍有提升空间。通过区划调整，可以拓展中心城区发展空间，强化其对全县的辐射带动能力，同时构建“中心城区—重点镇—一般乡镇—中心村”的梯次带动体系，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

优化资源配置与提升治理效能的需要

：部分乡镇规模小、实力弱，导致基础设施和公共服务设施重复建设或覆盖不足，行政运行成本较高。适度整合有利于集约化配置教育、医疗、文化等资源，提高服务质量和效率，同时优化基层治理单元规模，提升治理精细化水平和应对风险挑战的能力。

保护生态环境与传承民族文化的需要

：龙陵县森林覆盖率高达67.89%，生态功能极其重要。木城彝族傈僳族乡是唯一的民族乡，拥有独特的民族文化。科学的区划调整有助于统筹山水林田湖草沙系统治理，整体保护高黎贡山南麓生态屏障；同时，在涉及民族乡的调整中，能更有效地保护和传承少数民族文化。

2.2 核心战略目标

本次行政区划调整的战略布局，旨在实现以下多维目标：

空间结构优化

：形成“一核引领、两带驱动、三区协同”的县域空间新格局（一核：中心城区；两带：沿边开放发展带、河谷生态经济发展带；三区：石斛产业核心区、热区农业示范区、生态文旅休闲区），明确各板块主体功能，实现集约高效发展。

经济动能增强

：通过板块整合，培育壮大石斛、绿色硅、咖啡、文旅等特色优势产业集群，延长产业链条，提高经济密度和产出效益，助力打造石斛百亿产业。

中心功能强化

：显著提升龙山中心城区的综合服务能级、人口承载力和产业集聚度，增强镇安、勐糯等重点镇的县域副中心功能。

沿边开放提升

：优化边境地区行政管理体制，强化木城等边境乡镇的基础设施和公共服务，发展边境贸易、跨境旅游，提升兴边富民实效。

民生福祉改善

：促进基本公共服务在更大范围内均等化、可及性提升，通过区域协同发展创造更多本地就业和增收机会，让发展成果更公平惠及全体人民。

治理效能提升

：构建规模适度、管理高效、权责清晰的乡镇行政单元，降低行政成本，提高应对复杂治理挑战的响应速度与执行力度。

生态文化彰显

：强化生态空间的整体保护和系统修复，促进民族文化在更大平台上的传承与发展。

第三章：调整的基本原则

为确保调整工作的科学性、合法性、稳妥性与实效性，必须恪守以下基本原则：

相邻整合原则

：所有调整必须基于地理相邻性，确保调整后的行政区域在地理上连成一片，便于管理和社会认同。坚决杜绝“飞地”式调整，方位描述必须准确无误。

发展导向原则

：调整应以促进经济社会高质量发展为首要考量，有利于优势产业集聚、城镇功能优化、乡村振兴战略实施和人民生活水平提高。

优势互补原则

：注重将资源禀赋、产业基础、发展条件具有互补性的相邻区域进行整合，形成“1+1>2”的协同效应，避免简单拼凑。

规模适度原则

：调整后的行政单元应具备适度的管理幅度、人口规模和经济体量，既能承担起发展规划、公共服务等职能，又不至于因规模过大而降低管理效率和回应性。

尊重历史与文化原则

：充分考虑历史沿革、民族分布、文化习俗和群众意愿，维护民族团结和社会稳定。涉及民族乡的调整，必须依法依规，审慎论证，确保少数民族合法权益。

生态优先原则

：调整必须严守生态保护红线，有利于整体生态系统保护与修复，促进绿色发展，筑牢生态安全屏障。

依法依规与稳妥推进原则

：严格遵循《行政区划管理条例》及其实施办法等法律法规，履行完整的论证、听证、报批程序。调整方案需进行充分的社会稳定风险评估，采取分步实施策略，确保干部安置有序、资产交接清晰、公共服务无缝衔接，实现平稳过渡。

第四章：战略性区划调整方案设想

基于上述目标与原则，结合龙陵县国土空间规划、产业布局与各乡镇发展实际，提出以下四组战略性调整设想：

调整构想

：将现龙山镇（县城所在地）与相邻的龙新乡进行整合，设立新的“龙山街道”（或扩大后的龙山镇）。可考虑将县城规划区范围内涉及的其他乡镇部分村庄按规划管理需要适度调整纳入。

核心依据

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规划衔接与空间拓展

：龙新乡紧邻龙山镇东部和南部，是县城空间拓展的主要方向之一。整合有利于全面落实国土空间总体规划，实现中心城区空间结构的优化和功能布局的统筹，破解龙山镇发展空间不足的制约，为城市公共服务设施和产业平台布局提供更广阔腹地。

产业协同与石斛产业整合

：龙新乡是石斛等重要中药材产区。整合有利于将中心城区的技术、市场、资本优势与龙新乡的种植基地资源深度融合，在更大的行政单元内统一规划建设石斛精深加工园区、交易市场和研发中心，强化“石斛之乡”的核心竞争力。

提升综合承载力与辐射力

：整合后，新的中心城区人口规模、经济总量、用地空间显著扩大，有利于集聚高端要素，提升教育、医疗、文化等公共服务能级，增强对全县的辐射带动能力，更好地发挥县域经济增长极作用。

预期效益

：打造一个功能完善、产城融合、宜居宜业的现代化县域中心城市核心区；显著提升龙陵县在保山市域及滇西地区的综合竞争力和吸引力；为石斛等优势产业的全链条发展提供核心平台支撑。

4.2 方案二：打造“北部工贸文旅增长极”——镇安镇、腊勐镇一体化整合设想

调整构想

：将北部相邻的镇安镇和腊勐镇进行整合，设立一个新的“镇安镇”（或考虑新名），形成县域北部强有力的增长极。

核心依据

：

交通区位与资源高度协同

：两镇均位于保龙高速、320国道等交通干线上，是龙陵北接保山、腾冲的门户。镇安镇是传统工贸重镇和交通枢纽，腊勐镇拥有松山抗战遗址国家AAAA级旅游景区、滇缅公路、惠通桥等核心文旅资源以及“松山味道”系列农产品品牌。整合有利于统一规划建设物流枢纽、专业市场，协同发展绿色建材、农产品加工、现代物流，并实现“红色旅游+生态农业+特色小镇”的深度融合，打造完整的文旅产业链。

产业互补性强

：镇安的工业基础、商贸功能与腊勐的文旅资源、特色农业可形成优势互补，构建“工贸驱动、文旅赋能”的发展新模式。

规模效应与品牌叠加

：整合后将形成一个人口规模较大、经济总量可观、辐射范围广的重点镇，有利于集中资源打造“松山”文旅品牌和“镇安”工贸品牌，提升区域整体影响力。

预期效益

：建设成为保山市重要的工贸物流集散中心、滇西红色旅游核心目的地和“松山味道”特色农产品基地；形成带动县域北部乡村振兴和文旅融合发展的强劲龙头。

4.3 方案三：培育“南部热区农业与边境开放示范区”——勐糯镇、平达乡、木城彝族傈僳族乡联动发展设想

调整构想

：推动南部相邻的勐糯镇、平达乡、木城彝族傈僳族乡三地建立“一体化协作发展区”，在热区农业开发、边境贸易、基础设施建设、民族文化保护等方面深度协作。远期可评估将勐糯镇与平达乡进行行政整合，木城彝族傈僳族乡因其特殊的民族和边境属性，其行政区划调整需极其慎重，应充分尊重民族意愿，近期以强化协作和特殊政策支持为主。

核心依据

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地理气候与产业相似

：三地同属怒江流域热区，适宜发展褚橙、咖啡、热带水果、冬早蔬菜等特色农业。勐糯镇已建成万亩褚橙基地，平达乡有茶叶等产业。整合有利于统一规划热区农业产业带，实现规模化、标准化、品牌化发展。

边境开放与民族团结

：木城乡是唯一的边境民族乡。加强三地协作，有利于将勐糯、平达的产业基础与木城的边境区位优势结合，发展边境贸易、跨境旅游，同时统筹推进兴边富民和民族团结进步示范创建。

渐进调整策略

：该区域涉及边境和民族因素，情况相对复杂，采取先协作后评估的渐进策略更为稳妥。

预期效益

：共同打造龙陵南部重要的热区农业产业带和边境开放合作区；探索“农业+边境+民族”协同发展的新模式；在严格保护生态和民族文化的前提下，促进边境地区共同富裕和长治久安。

4.4 方案四：优化“东部生态农业与特色产业板块”——象达镇、碧寨乡、龙江乡协同发展设想

调整构想

：对于东部的象达镇、碧寨乡、龙江乡，近期重点在于建立“生态保护与特色产业发展联盟”，加强在生态共保、林下经济（中药材、草果）、特色养殖、乡村旅游等方面的合作。三乡镇地理相连，资源禀赋相近（多属山区、林业资源丰富），可协同规划生态产业走廊。行政整合可视未来交通条件改善和产业融合程度再行研究。

核心依据

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生态功能重要

：该区域多为山区，是重要的水源涵养地和生态屏障，发展林下经济是“绿水青山转化为金山银山”的重要途径。

产业基础相近

：均以生态农业、林下经济为主导，象达、碧寨、龙江都有中药材、茶叶等产业基础。协同发展可避免同质竞争，共塑区域生态农产品品牌。

强化内部协作

：通过建立联盟机制，在技术推广、市场开拓、基础设施建设等方面实现资源共享和优势互补。

预期效益

：在严格保护生态的前提下，促进林下经济等特色产业规模化、品牌化发展；巩固脱贫攻坚成果，促进山区农民增收；为生态功能区乡镇的协同振兴积累经验。

第五章：实施路径与保障措施

5.1 分步实施路径

建议采取“深入研究、凝聚共识、试点先行、依法报批、稳妥推进”的渐进式路径：

战略研究与方案深化阶段（近期1年）

：成立由县委县政府主要领导牵头，民政、发改、自然资源、农业农村、文旅、民宗、外事等部门及专家学者、人大代表、政协委员、基层干部代表组成的工作专班。对上述设想及其他潜在方案进行全方位、多维度、定量与定性相结合的可行性研究、效益评估和风险研判，形成若干备选方案。广泛征求社会各界意见，特别是涉及乡镇干部群众意见，凝聚最大共识。

试点探索与经验总结阶段（中期1-2年）

：优先选择共识度高、条件相对成熟、示范效应强的方案进行试点。例如，可率先推动“北部工贸文旅增长极”（镇安-腊勐）的协作机制建设，或深化“中心综合发展核”（龙山-龙新）的产城融合规划对接。在试点中探索解决人员安置、资产划转、事权划分、公共服务衔接等具体问题的办法。

依法报批与全面实施阶段（远期）

：在试点成功、经验成熟、社会稳定风险评估通过、干部群众广泛支持的前提下，按照法定程序，逐级向保山市人民政府、云南省人民政府申报行政区划调整事项。获得批准后，制定周密的实施方案，确保调整工作平稳有序，尽快释放改革红利。

5.2 关键保障措施

加强组织领导

：坚持和加强党对行政区划调整工作的全面领导，建立高位推动、协调有力的决策和实施机制，确保调整工作始终沿着正确方向前进。

强化规划引领

：确保任何调整方案都必须与《龙陵县国土空间总体规划（2021—2035年）》及各类专项规划深度衔接，确保空间布局的科学性、连续性和约束性。

保障群众权益

：调整全过程必须公开透明，依法保障干部群众的知情权、参与权、表达权和监督权。妥善做好涉及干部职工的安置工作，确保公共服务不断档、民生保障不削弱、社会大局和谐稳定。

严守政策纪律

：严格执行国务院“约法三章”等纪律要求，不新建政府性楼堂馆所，不增加财政供养人员，不增加“三公”经费。厉行节约，防止国有资产流失。

加大宣传引导

：做好政策解读、舆论引导和情绪疏导工作，讲清调整的必要性、可行性和美好前景，消除疑虑，凝聚社会共识，营造有利于改革推进的良好氛围。

健全评估机制

：调整实施后，建立跟踪监测和定期评估机制，及时发现问题、完善政策，确保调整目标如期实现，并根据发展需要动态优化。

第六章：结论与展望

本报告认为，面向“十五五”及更长远的未来，龙陵县适时进行战略性的行政区划调整，是顺应新型城镇化规律、破解山区县域发展瓶颈、激活内生动能的必然选择，也是服务国家沿边开放战略、融入云南省“三大经济”布局的关键举措。报告提出的“做强中心核、打造北部极、培育南部区、优化东部板块”等设想，旨在通过相邻区域的整合与协同，重塑更加合理、高效、开放、韧性的县域空间治理结构，从而将龙陵的区位优势、生态优势、产业优势（尤其是石斛产业）和人文优势，更充分地转化为发展优势、竞争优势和富民优势。

需要反复强调的是，行政区划调整是一项复杂的系统工程，政治性、政策性强，涉及面广，敏感度高，必须坚持科学论证、民主决策、依法依规、稳妥实施。建议龙陵县立足当前、着眼长远，以对历史、对人民高度负责的态度，尽快启动相关战略研究和前期工作，将区划优化纳入全县发展顶层设计统筹谋划。通过科学的区划布局和有效的实施保障，龙陵县必将能更好地担当起滇西沿边开放前沿和绿色发展示范的战略角色，在打造世界级石斛产业高地、推动文旅深度融合、促进边疆繁荣稳定的新征程中，谱写高质量发展新篇章，为云南建设我国面向南亚东南亚辐射中心作出更大贡献。