云南丽江市区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦世界文化遗产地、国际知名旅游城市——云南省丽江市，系统审视其在国家长江经济带建设、大滇西旅游环线构建、生态文明建设及云南省“3815”战略发展目标下的独特区位价值与发展使命。报告基于丽江市2024-2025年详实的经济社会数据与已获批复的《丽江市国土空间总体规划（2021—2035年）》及其相关专项规划，深入剖析其作为“中国唯一拥有文化、自然、记忆三项世界遗产的地级市”、“世界文化旅游名城”、“长江上游重要生态安全屏障”和“滇川藏交汇区重要节点”的多重战略身份。研究指出，丽江市正依托“世界文化旅游名城、乡村振兴示范区、长江上游重要生态安全屏障”三大定位，推动经济从单一观光旅游向“旅居、研学、康养、绿色工业、特色农业”多元融合型高质量转型，呈现“游客增多、消费增加、体验向好、环境向优”的强劲态势。然而，经济总量与旅游品牌影响力仍有提升空间、中心城区（古城区）单核辐射压力与“古城-玉龙同城化”战略存在体制障碍、县域发展不平衡（人均GDP差距显著）、跨区域（大滇西旅游环线）协同机制有待深化等问题依然存在。现行“1区4县”（古城区、玉龙纳西族自治县、永胜县、华坪县、宁蒗彝族自治县）的行政区划格局在适应“两带五片、一江三湖、一核一极”的国土空间开发保护总体格局、提升全域资源配置效率、深化旅游产业一体化协同等方面面临现实制约。本报告遵循“内部优化、相邻整合、区域协同、发展驱动、民生为本”的核心原则，提出以

“深化核心同城、培育区域增长极、优化特色板块、强化环线协同”

为总体思路的行政区划调整战略布局。具体包括：研究推动古城区与玉龙县相邻区域管理体制深度协同与优化；支持华坪县建设滇川交界区域增长极并探索能级提升路径；促进永胜、宁蒗特色农业与生态旅游板块联动；并积极融入“丽江-大理-迪庆”大滇西旅游环线协同发展机制。旨在通过区划资源的精细化配置与体制机制创新，进一步释放丽江市的世界级文化自然遗产价值、绿色产业潜力和门户枢纽优势，巩固拓展全国民族团结进步示范市成果，全面推进乡村振兴与新型城镇化，切实提升全市各族人民收入与福祉，并为云南省建设“世界一流健康生活目的地”和“生态文明建设排头兵”贡献核心力量。

一、 引言：研究背景与核心命题

行政区划是国家治理体系的空间基石，其科学设置与动态优化对于促进生产要素合理流动、优化国土空间开发保护格局、提升区域治理现代化水平具有基础性、战略性作用。当前，我国正深入实施区域协调发展战略、乡村振兴战略、新型城镇化战略以及生态文明建设战略，为世界级旅游城市、生态脆弱地区、多民族聚居区域的行政区划优化提供了重要的政策窗口与历史机遇。

丽江市，位于云南省西北部，滇川藏三省区交界处，是古代“南方丝绸之路”和“茶马古道”的重要通道。其拥有丽江古城世界文化遗产、三江并流世界自然遗产、纳西东巴古籍文献世界记忆遗产，文化底蕴与自然禀赋举世无双。2024年，全市接待海内外游客突破8064.33万人次，旅游总花费达1385.23亿元，旅游人均消费连续多年位居云南省第一，文旅产业对全市经济增长贡献率突出。同时，绿色工业迅猛发展，绿电装机1720万千瓦，单晶硅棒产能35GW，对GDP增长贡献率超过56%，走出了一条旅游城市发展绿色工业的特色之路。高原特色农业“丽系”品牌（丽花、丽药、丽果等）效益显著，成为农民增收的重要渠道。

在云南省“3815”战略发展目标指引下，丽江市确立了建设“世界文化旅游名城、乡村振兴示范区、长江上游重要生态安全屏障”的三大定位。《丽江市国土空间总体规划（2021-2035年）》已于2024年3月获云南省人民政府批复，明确了构建“两带五片、一江三湖、一核一极”的市域国土空间开发保护总体格局，以及“1124+N”的城镇空间格局，并特别提出要“推进古城玉龙一体化、华坪城镇发展极建设”。然而，宏伟的规划蓝图需要与之匹配的行政管理体制作为支撑。如何使现行的“1区4县”行政区划设置更好地服务于“三大定位”和“一体化、极核化”的空间战略，破解中心城区能级与辐射压力不匹配、古城-玉龙同城化面临行政壁垒、华坪等增长极培育缺乏体制动能、全域旅游协同治理机制不畅等深层次问题，成为丽江市在“十四五”收官与“十五五”谋划的关键时期，实现从“旅游目的地”向“旅居目的地”、“流量城市”向“留量城市”跃升，必须直面并回答的核心命题。本报告旨在通过系统研究，提出科学、审慎、前瞻的行政区划调整战略布局，为相关决策提供学术参考。

二、 丽江市发展现状与行政区划制约的深度诊断

（一）经济社会发展态势与特征

经济总量稳步攀升，增速位居全省前列

：2024年，丽江市实现地区生产总值710.03亿元，按不变价格计算，同比增长4.7%，增速排名全省第3位。自2020年（512.7亿元）以来，年均增长6.6%，高于全国、全省平均水平，经济总量全省排名实现进位。固定资产投资年均增长9.1%，社会消费品零售总额增长5.1%，地方一般公共预算收入增长21.2%，主要经济指标增速连续五年位列全省第一方阵。

产业结构持续优化，多点支撑格局加快形成

：三次产业结构调整为12.1:33.6:54.2，第三产业占比过半，服务业主导特征稳固。

文旅产业提质增效

：2024年接待游客8064.33万人次，旅游总收入1385.23亿元。旅居、研学、观星、婚庆、旅拍等新业态蓬勃发展，人均消费达1718元，连续五年全省第一。旅游市场秩序持续向好，涉旅投诉显著下降。

绿色工业强势崛起

：绿电装机占全省12%，单晶硅棒产能占全省五分之一，对GDP增长贡献率超56%，成为最大增长动能。全钒液流储能、氢燃料电池等新兴产业加快布局。

特色农业品牌彰显

：“丽系”农产品形成县域优势集群，古城区彩色马蹄莲占全国市场份额90%，玉龙县是“云药之乡”，永胜县是食用菌重点县，华坪县是全国芒果种植第一县，宁蒗县是重要马铃薯种薯产区，有效带动农民增收。

居民收入持续增长，城乡差距逐步缩小

：2024年，城乡居民人均可支配收入分别增长4.7%和7.4%，增速分别排名全省第2、第3位，农村居民收入增速高于城镇居民，城乡收入倍差进一步缩小。全市直接和间接从事旅游人员约60万人，占从业人员近一半，文旅产业成为重要的富民产业。

（二）现行行政区划格局与多重战略需求的张力

截至2025年，丽江市辖1个区（古城区）、4个县（玉龙纳西族自治县、永胜县、华坪县、宁蒗彝族自治县），共5个县级行政区。这一格局在服务新时期“三大定位”和国土空间战略时，面临以下突出制约：

“一核”（丽江城镇圈）内部协同不足，“古城-玉龙同城化”面临行政壁垒

：规划中的“一核”指以古城区和玉龙县为主体构成的丽江城镇圈，是全市政治、经济、文化核心和旅游服务中枢。然而，古城区作为唯一的市辖区，面积有限，发展空间饱和，承载着巨大的旅游服务、遗产保护、城市管理压力。与之相邻的玉龙县，拥有玉龙雪山核心景区、白沙、束河等重要旅游板块以及广阔的发展腹地。两者在功能上高度互补，地理上紧密相连，但分属“区”和“自治县”两种不同的行政建制，在规划统筹、土地管理、基础设施建设、旅游市场治理、公共服务配置等方面存在明显的行政壁垒，制约了“同城化”战略的深入推进和整体效能的提升。

“一极”（华坪增长极）能级有待突破，现行县级建制可能制约其区域辐射功能

：规划明确将华坪县培育为“城镇发展极”。华坪县近年来经济发展迅猛，2024年GDP增速达7.9%，为全市最高，已形成“清洁载能工业+高原特色农业”的双轮驱动模式，且地处滇川交界，区位优势独特。然而，作为县级建制，其在区域规划协调、重大产业项目布局、跨省合作平台建设等方面的权限和能力有限，与将其打造为辐射滇川交界地区、带动丽江东部发展的增长极目标存在一定张力。民间和学界对其“撤县设市”以提升能级有较多讨论。

县域发展不平衡问题突出，特色板块内部联动机制欠缺

：2024年，古城区人均GDP约8.42万元，华坪县约7.47万元，玉龙县约5.70万元，而永胜县、宁蒗县人均不足4万元，差距显著。永胜县、宁蒗县同属农业大县和生态功能区，特色农产品（软籽石榴、马铃薯）和旅游资源（程海、泸沽湖）各有侧重，但目前缺乏有效的跨县协同机制，未能形成合力共同打造区域公共品牌和旅游线路，影响了整体竞争力和农民增收效果。

融入“大滇西旅游环线”的协同治理机制有待构建

：作为大滇西旅游环线的核心节点，丽江与大理、迪庆、怒江等州市旅游产品互补性强。但跨州市的旅游线路整合、交通无缝对接、市场联合营销、应急联动处置等，尚未建立起常态化、高效能的协同治理平台和机制，影响了环线整体体验和效益的最大化。

三、 丽江市行政区划调整的战略必要性、可行性及核心原则

（一）战略必要性

落实国家战略与省级部署，保障“三大定位”落地的根本需要

：调整是确保丽江市国土空间总体规划从蓝图变为现实的关键制度保障，有利于破除制约“世界文化旅游名城”建设的行政障碍，强化“长江上游重要生态安全屏障”的跨区域共保共治，促进“乡村振兴示范区”的城乡要素融合。

破解旅游城市发展瓶颈，提升“丽江城镇圈”治理效能的迫切需要

：通过优化古城区与玉龙县的协同机制，可以有效缓解古城过度承载压力，科学布局旅游功能，统一保护与管理标准，提升世界遗产地的整体保护水平和游客体验质量，是走出一条“持续健康的文旅发展之路”的必然要求。

培育区域增长极，优化市域经济空间布局的关键举措

：支持华坪县能级提升，是改变丽江市经济过度依赖中部单核、推动形成“核心引领、东部崛起、全域协同”新格局的战略选择，有利于更好地对接成渝地区双城经济圈辐射。

促进共同富裕，缩小县域发展差距的基础支撑

：合理的区划调整与协同机制创新，有助于将旅游和绿色工业发展的红利更均衡地传导至永胜、宁蒗等后发地区，通过板块联动做强特色产业，持续拓宽农民增收渠道，夯实民族团结进步的物质基础。

（二）现实可行性

政策环境高度有利

：习近平总书记考察丽江时指出“一定能走出一条持续健康的文旅发展之路”，为丽江发展指明了方向。云南省“3815”战略和系列三年行动全力推进，丽江市“三大定位”目标明确，为区划优化提供了强有力的顶层设计和政策支持。

经济产业基础坚实

：GDP突破710亿元，旅游收入超1385亿元，绿色工业贡献突出，财政保障能力和经济韧性较强，为区划调整和区域协作提供了稳固的经济基础。

规划体系法定健全

：《丽江市国土空间总体规划（2021-2035年）》及各县区总体规划已依法获批，为调整提供了科学、系统、法定的空间指引和依据。

实践探索已有基础

：在旅游市场“1+5+N+1”综合监管、古城保护“联审联管”、乡镇赋权等方面积累了丰富的治理创新经验。民间对于优化区划促进发展的共识也在增强。

国家调整导向审慎稳妥

：近年来国家行政区划调整强调“稳慎有序、服务战略、优化治理”，这与丽江基于长远规划进行内部优化和机制创新的思路高度契合。

（三）调整的核心原则

战略引领，服务定位

：调整必须紧紧围绕“世界文化旅游名城、乡村振兴示范区、长江上游重要生态安全屏障”三大战略定位展开，以提升全域高质量发展水平为根本目标。

相邻整合，功能优化

：任何调整都必须基于地理相邻、经济联系紧密、功能互补性强的单元，确保调整后的区域能够形成高效协同、特色鲜明的发展板块，杜绝“拉郎配”。

体制创新，协同共治

：重点在于创新行政管理协同机制，理顺“区-县”、“县-县”以及跨州市之间的协作关系，构建权责清晰、运行顺畅的共治共享平台。

生态优先，文化传承

：将筑牢生态安全屏障和保护世界文化遗产作为调整的底线红线，确保任何调整都利于生态保护和文化传承。

稳妥渐进，民生为本

：尊重历史沿革、民族文化和群众意愿，科学论证，依法依规，分步实施，确保调整过程平稳有序，并切实提升公共服务水平和各族群众福祉。

四、 丽江市行政区划战略性调整方案设计

基于“深化核心同城、培育区域增长极、优化特色板块、强化环线协同”的总思路，提出以下多层次、分阶段的调整方案：

（一）第一层次：深化“一核”协同，研究推动古城-玉龙相邻区域管理体制优化（近期：1-3年）

核心目标：打破行政壁垒，实质性推进“古城-玉龙一体化”发展，提升丽江城镇圈整体效能。

建立“丽江城镇圈（古城-玉龙）一体化发展协调委员会”

：由市委、市政府主要领导牵头，古城区、玉龙县党政主要负责人及市级相关部门主要负责人为成员，形成高级别、实体化的常设协调机构。统筹负责跨区域的国土空间规划实施、重大旅游基础设施（如交通集散体系）建设、世界遗产地保护管理、旅游市场综合监管、公共服务标准统一等重大事项。

开展“功能区整合”试点研究

：针对地理相连、功能一体的特定区域（如束河古镇及周边、白沙古镇及玉湖村片区、玉龙雪山旅游区等），组织专班研究跨行政区设立“一体化管理功能区”的可行性。该功能区可在协调委员会指导下，实行统一的规划、建设、管理、营销和执法标准，探索“区县共管、利益共享”的新模式。

推动公共服务与社会管理跨区衔接

：在教育、医疗、社保、户籍管理等领域，率先实现古城区与玉龙县相邻乡镇（街道）的逐步对接与互认，方便居民生活与就业，促进人口合理流动。

（二）第二层次：培育“一极”动能，支持华坪县建设滇川交界区域增长极（中期：3-5年）

核心目标：提升华坪县区域辐射带动能力，打造丽江东部发展引擎。

全力支持并积极申报华坪“撤县设市”

：基于其坚实的工业基础、特色农业优势及独特的门户区位，组织力量进行充分论证，积极向省和国家层面申报，争取将华坪县改为县级市。此举将赋予其更大的发展自主权，有利于其建设区域性中心城市，更好地承接产业转移和开展跨省合作。

强化华坪作为“丽江清洁载能产业基地”的核心地位

：在市级层面统筹布局，将重大绿色能源、新材料产业项目优先向华坪集聚，完善配套基础设施，打造具有全省影响力的产业集群。

探索建立“华坪-攀枝花”交界地区协同发展先行区

：主动对接四川省攀枝花市，建立常态化合作机制，在能源互联、产业协作、农产品流通、旅游环线等方面开展深度合作。

（三）第三层次：优化特色板块，促进永胜-宁蒗联动发展（中远期：5-10年）

核心目标：整合资源，打造具有竞争力的高原特色农业与生态旅游板块。

推动建立“永胜-宁蒗特色农业与生态旅游协同发展区”

：由市级农业农村、文旅部门牵头，两县政府参与，建立联席会议制度。共同规划特色农产品种植带，统一区域公共品牌（如“程海渔歌”、“泸沽秘境”），联合开拓市场，避免同质化竞争。

共建“程海-泸沽湖”生态旅游廊道

：统筹规划两湖之间的交通连接、旅游服务设施和生态环境保护项目，设计跨县精品旅游线路，实现客源互送、资源共享。

（四）第四层次：强化环线协同，创新大滇西旅游环线合作机制（远期：持续研究推进）

核心目标：提升丽江在大区域旅游格局中的枢纽和引领作用。

积极倡议并参与构建“大滇西旅游环线城市联盟”

：与大理、迪庆、怒江等州市共同发起，建立高层定期会晤、部门对口衔接的工作机制。共同制定环线旅游发展规划、服务标准和应急预案。

推动环线“交通一票通”、“信息一网通”

：联合交通部门探索环线内主要景区间交通联票机制；共建统一的旅游信息服务平台，实现游客数据、景区流量等信息共享。

五、 实施路径与综合保障体系

（一）组织与法律保障

成立由市委、市政府主要领导任双组长的“丽江市行政区划优化与区域协同发展工作领导小组”，下设办公室（可设在市民政局或市发改委），统筹协调方案研究、论证、报批和实施工作。任何涉及行政区划层级、边界变动的调整，必须严格遵循《行政区划管理条例》等法律法规，履行完整的调研、论证、风险评估、专家评审、公众参与（特别是涉及民族自治地方，须充分听取自治机关和群众意见）、申报审批等法定程序。跨区域协同机制的建设，应以政府间合作备忘录、联合规划等形式予以固化，并积极争取省级层面的指导与支持。

（二）规划与政策衔接

将区划优化调整方案与丽江市“十五五”规划及各县区国土空间详细规划紧密衔接，确保调整服务于全市长远发展蓝图，并保障重大项目的落地空间。研究制定配套的专项扶持政策，如支持古城-玉龙一体化发展的财政分享机制、鼓励华坪绿色产业发展的要素保障政策、促进永胜-宁蒗乡村振兴的产业扶持政策等，形成“规划-区划-政策”的合力。在跨省协同框架下，与协作方共同争取国家在综合交通枢纽、流域生态补偿、革命老区振兴等方面的政策与项目支持。

（三）财政与民生保障

科学设计并妥善处理区划调整可能涉及的财政基数划转、债权债务分担、资产移交、人员安置等问题，制定详尽的过渡方案，确保各级政府正常运转和干部职工队伍稳定。始终将保障和改善民生作为出发点和落脚点。调整过程中和调整后，必须确保教育、医疗、养老、社会救助等基本公共服务不中断、不降标，并承诺随着经济发展逐步提升。特别要关注旅游从业人员、生态移民、脱贫人口等群体的权益保障。建立健全经济发展与居民收入增长联动机制，确保文旅、绿色工业、特色农业发展的成果惠及全市人民，特别是后发地区的群众。

（四）宣传引导与社会稳定

坚持公开、透明、民主的原则，通过多种渠道广泛宣传调整的战略意义、具体方案和惠民前景，尤其要讲清对提升旅游品质、创造就业机会、促进共同富裕的积极作用。对涉及民族自治地方的调整，必须进行深入细致的政策解读和思想引导，充分尊重和保障自治权利。进行全方位、深层次的社会稳定风险评估，制定周密的风险防控和应急处置预案，及时排查和化解各类矛盾隐患。加强舆论引导，营造全社会理解、支持、参与改革，共同维护民族团结、社会和谐稳定的良好氛围。

六、 预期效益分析

（一）对丽江市自身发展的效益

文旅产业能级与城市治理水平双跃升

：古城-玉龙一体化协同将极大优化世界遗产地的保护利用格局，提升旅游服务品质和综合承载力，巩固“世界文化旅游名城”的领先地位，实现从“流量”到“留量”的深刻转变。

市域经济格局更趋均衡与强劲

：华坪增长极的崛起将有力带动东部板块发展，与中部核心区形成双轮驱动；永胜-宁蒗板块协同将放大特色农业和生态旅游效益。全市将形成“核心引领、东部崛起、南北联动”的生动局面。

生态屏障更加牢固，绿色发展底色更亮

：跨区域协同治理机制的建立，将更有效地保护金沙江、程海、泸沽湖等关键生态空间，促进生态价值转化，筑牢长江上游生态安全屏障。

民族团结进步基础更加坚实

：通过区域协同发展促进后发地区振兴，缩小发展差距，将有力促进各民族交往交流交融，共同繁荣发展，使全国民族团结进步示范市的成色更足。

（二）对云南省及区域发展的效益

“世界一流健康生活目的地”建设核心支撑强化

：丽江的高质量发展将极大丰富和提升云南旅游的内涵与品质，成为吸引全球游客的旗舰品牌。

大滇西旅游环线协同发展示范引领

：成功探索世界级旅游目的地内部优化与跨区域协同机制，可为“大滇西旅游环线”乃至全国类似地区的协同发展提供“丽江方案”。

滇川藏交界地区协同发展枢纽作用凸显

：丽江门户枢纽功能的提升，将促进滇川藏交界地区经济文化交流与合作，服务国家边疆地区发展和稳定大局。

七、 结论与建议

（一）主要结论

丽江市集三项世界遗产于一身，文旅产业优势突出，绿色工业异军突起，特色农业品牌响亮，正处于从传统旅游城市向高质量、综合性国际旅游目的地转型升级的关键阶段。现行的“1区4县”行政区划格局，在服务“三大定位”和“一体化、极核化”的国土空间战略时，存在核心区协同不足、增长极能级受限、板块联动欠缺、跨区域合作机制不畅等现实制约。实施以“内部管理体制优化为基础、跨区域协同机制创新为延伸”的行政区划战略性调整与改革，是丽江市破解发展瓶颈、全面释放世界级资源潜力、实现“持续健康的文旅发展之路”、在云南乃至国家发展大局中担当更重要角色的必然选择和战略路径。

（二）政策建议

立即启动“古城-玉龙一体化发展”体制机制深化研究

：由市委政研室、市发改委、市民政局、市自然资源和规划局牵头，联合古城区、玉龙县成立专题调研组，用半年时间，对建立高级别协调机构、开展功能区整合试点、推动公共服务衔接等进行深入研究和方案设计，形成可操作的决策建议报告。

成立华坪“撤县设市”申报工作专班

：由市政府分管领导负责，市民政局、华坪县政府具体落实，立即启动前期调研、数据整理、材料编制工作，积极向省民政厅汇报，争取进入省级申报序列，并按照国家最新要求完善各项条件。

率先建立“永胜-宁蒗特色农业协同工作机制”

：由市农业农村局牵头，在两县自愿基础上，于2026年内建立联合办公会议制度，共同选定1-2个优势产品（如石榴、食用菌）启动区域品牌共建试点。

积极向上汇报争取指导与支持

：将本报告的核心思路与建议方案，形成专题报告，向云南省委、省政府及省级发改、民政、自然资源、文旅、民宗等部门进行汇报。重点争取将丽江的区划优化探索纳入省级区域协调发展或新型城镇化试点，并在重大项目布局、财政转移支付、生态补偿等方面获得针对性支持。

丽江市的前途，系于对自然与文化遗产的永恒敬畏与科学守护，成于对高质量发展之路的坚定探索与创新实践。通过科学审慎的行政区划优化与大胆务实的区域协同机制创新，必能将其无与伦比的资源禀赋转化为可持续的发展优势，在雪域高原与金沙江畔，绘就一幅文化繁荣、产业兴旺、生态优美、人民幸福、民族团结的现代化新丽江壮丽画卷，为云南建设“世界一流健康生活目的地”、为中国式现代化贡献独特的丽江力量。