关于云南省普洱市澜沧县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

日期：2026年2月23日

摘要

本报告以政策研究的学术视角，系统探讨云南省普洱市下辖的澜沧拉祜族自治县（以下简称“澜沧县”）及其相邻区域进行行政区划调整的战略布局。澜沧县作为普洱市面积最大、人口最多、资源最富集的县域，并拥有世界文化遗产“普洱景迈山古茶林文化景观”，其发展对滇西南乃至全省沿边地区具有重要战略意义。研究严格遵循“相邻区域”整合原则，以促进经济高质量发展、社会全面进步和居民收入福利持续增长为核心导向，深入分析澜沧县当前“大而不强”、辐射带动能力不足与周边区域协同发展需求迫切之间的矛盾，论证通过科学合理的行政区划调整优化空间布局、强化区域副中心功能、构建“口岸-腹地-文旅”联动发展新格局的必要性与可行性。报告提出以“做强副中心、深化绿三角、联动大通道”为核心的多套战略方案，并详细规划实施路径、预期效益与风险管控措施，旨在为澜沧县及普洱市西部区域探索一条通过行政整合实现跨越式发展的新路径。

第一章 引言：研究背景、目的与核心原则

1.1 研究背景

在国家深入推进新时代西部大开发、乡村振兴、兴边富民行动以及云南省建设面向南亚东南亚辐射中心的战略背景下，优化边疆民族地区行政区划设置，培育区域增长极，成为促进区域协调发展、巩固民族团结、筑牢生态安全屏障的关键举措。澜沧县作为全国唯一的拉祜族自治县，拥有“老少边广，富香乐美”的鲜明特点，既是普洱市面积最大、人口最多的县域，也是世界茶文化遗产地的核心区。然而，其“大县域、弱中心”的特征明显，作为普洱市规划的“区域副中心城市”，对西部孟连、西盟等县的辐射带动能力尚未充分发挥，与思茅核心区的联动也有待加强。中老铁路开通和沿边高速公路建设为区域一体化带来了新机遇，主动调整行政区划，构建更合理的空间治理体系，是释放“绿三角”发展潜力、提升普洱整体竞争力的必然选择。

1.2 研究目的

本报告旨在：

全面剖析澜沧县经济社会发展现状、资源禀赋、产业结构、城镇体系及在普洱市域中的战略定位。基于地理相邻原则，系统分析澜沧县与孟连县、西盟县构建“绿三角”经济共同体，以及与思茅区、景谷县等相邻区域协同发展的内在逻辑、潜在价值与制约因素。设计并提出以“强化副中心功能、促进产业深度融合、优化国土空间布局、持续提高边民收入”为目标的行政区划调整战略方案体系。系统评估方案实施的可行性、预期综合效益、潜在风险与挑战，并提出具有可操作性的政策建议与制度保障。

1.3 核心原则

发展导向原则

：调整必须服务于高质量发展，以提升区域经济综合实力、优化产业结构、改善民生福祉、促进共同富裕为根本目标。

相邻整合原则

：调整严格限定在地理上直接接壤的行政单元之间，重点考虑与孟连县、西盟县的一体化，以及与思茅区的协同联动。

民族区域自治原则

：澜沧县是拉祜族自治县，孟连是傣族拉祜族佤族自治县，西盟是佤族自治县。任何调整都必须严格遵守《民族区域自治法》，确保各民族合法权益，巩固民族团结进步成果。

生态优先原则

：澜沧县生态地位重要，拥有世界文化遗产和丰富生物多样性。调整必须有利于整体生态保护，践行“绿水青山就是金山银山”理念。

循序渐进原则

：尊重历史、立足现实、面向未来，采取试点先行、分步实施、稳妥推进的策略，确保调整过程平稳有序、社会和谐稳定。

第二章 澜沧县发展现状与战略地位深度分析

2.1 基本概况与核心数据

区位与政区

：澜沧县位于云南省西南部，普洱市西南部，地处普洱、临沧、西双版纳三州（市）交汇处，与缅甸接壤，边境线长80.563公里。总面积8807平方公里，居云南省第二位、普洱市第一位。辖20个乡（镇）、166个村委会（社区）。县政府驻勐朗镇。

人口与民族

：2024年末常住人口43.03万人，位居普洱市第一，占全市总人口的近五分之一。户籍总人口49.16万人，少数民族占79%，其中拉祜族人口约22万人，占全国拉祜族人口的一半、全球拉祜族人口的三分之一，是全国拉祜族文化的核心承载区。

经济发展

：2025年全县实现地区生产总值（GDP）174.67亿元，按不变价格计算，同比增长6.1%，增速表现亮眼。其中，第一产业增加值40.86亿元，第二产业增加值53.77亿元，第三产业增加值80.04亿元。一般公共预算收入11.03亿元（2024年）。规模以上工业增加值同比增长18.8%（2025年），电力、农副食品加工、食品制造等行业增长迅速。

资源禀赋

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生态资源

：森林覆盖率64.3%，生态环境状况指数连续8年保持“优”。

矿产资源

：铁矿储量22亿吨，占云南省探明储量的一半以上。

农业资源

：茶园总面积43.6万亩（其中古茶园3.6万亩），拥有邦崴千年古茶树和景迈山千年万亩古茶林（世界文化遗产）。甘蔗、咖啡、坚果、中药材等特色产业规模可观。

文化资源

：拉祜族创世史诗《牡帕密帕》、芦笙舞等国家级非物质文化遗产，老达保等“快乐拉祜”文化品牌享誉全国。

2.2 核心优势与关键挑战

核心优势

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规模体量优势

：面积、人口、经济总量在普洱市均居前列，具备成为区域中心的基础条件。

世界级文化品牌优势

：“普洱景迈山古茶林文化景观”成功申遗，带来了巨大的品牌溢价和发展机遇。

资源富集优势

：丰富的森林、矿产、茶叶资源为发展绿色产业和特色工业提供了坚实基础。

民族文化独特优势

：作为拉祜族文化中心，文旅融合发展潜力巨大。

区位交通优势

：地处三州市交界，拥有景迈机场，是普洱西部交通枢纽。

关键挑战

：

“大而不强”，中心辐射力弱

：尽管体量大，但县城勐朗镇的城市能级、经济密度、服务功能与其“副中心”定位不匹配，对西部孟连、西盟的辐射带动有限。

产业结构仍需优化

：农业比重大，工业以资源型初加工为主，产业链短，附加值不高。旅游业对文化遗产的深度转化和综合消费带动能力有待提升。

城镇化水平偏低

：2024年城镇化率仅26.35%，远低于思茅区（80.47%）和普洱市平均水平（44.16%），城乡发展不平衡。

区域协同机制有待深化

：与孟连、西盟的“绿三角”协同多停留在旅游层面，在产业布局、基础设施、公共服务、边境治理等更深层次的统筹不足。

远离核心市场

：距昆明、思茅等中心城市较远，物流成本高，高端要素集聚能力弱。

2.3 相邻区域关系与协同发展基础

“绿三角”核心区（孟连县、西盟县）

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孟连县

：与澜沧县东部、东北部接壤，拥有勐阿、芒信口岸，是普洱对缅贸易门户。其口岸功能与澜沧的腹地资源、西盟的文化生态构成天然互补。三县已建立旅游一体化协调机制，并编制相关规划。

西盟县

：与澜沧县西北部接壤，以佤族文化为特色。三县在河湖治理、生态保护、司法协作等方面已开展跨区域合作。

协同基础

：官方规划明确推进“澜沧、孟连、西盟‘绿三角’区域经济发展”。三县地理紧凑、文化相近，具备打造沿边经济共同体的良好条件。

与中心城区的联动（思茅区）

： 思茅区是普洱市唯一的市辖区和政治、经济、文化中心。澜沧县作为西部副中心，需要加强与思茅的交通联系、产业分工和功能互补，接受中心城区的辐射，同时为思茅提供资源腹地和开放延伸。

其他相邻县（景谷县、勐海县、沧源县、双江县等）

： 这些县与澜沧县在茶叶、甘蔗等产业以及民族文化上联系密切，是澜沧辐射影响的潜在腹地和合作对象。

第三章 行政区划调整的必要性与可行性论证

3.1 必要性分析

落实省级与市级发展战略的迫切需要

：云南省“十四五”规划及普洱市国土空间总体规划均明确要求培育区域增长极，推进“澜孟西‘绿三角’”协同发展。现行行政区划分割导致规划难以统一实施，基础设施重复建设，产业同质竞争，亟需通过行政整合破除壁垒，将战略蓝图转化为发展实效。

做强区域副中心，优化市域空间结构的客观需要

：普洱市“一核两翼”的城镇格局中，澜沧作为“西翼”核心，目前能级不足。通过区划调整，可以整合资源，扩大中心城市发展空间，提升综合承载力和辐射力，改变西部县域“群龙无首”的局面，形成与思茅核心区遥相呼应、功能互补的市域发展新格局。

推动“绿三角”从旅游协同向全面一体化升级的内在需要

：当前三县协同主要集中于旅游线路串联，在更关键的产业布局、口岸经济联动、重大基础设施共建共享、生态环境共保共治、边疆社会治理一体化等方面深度不足。行政区划调整是推动形成统一规划、统一政策、统一市场、统一治理的真正共同体的关键一步。

促进世界文化遗产价值最大化转化与共享的战略需要

：景迈山世界文化遗产是“绿三角”乃至普洱市最核心的文旅IP。通过行政整合，可以统筹遗产保护、文旅开发、品牌运营、利益分配，避免各自为政导致的开发乱象和价值稀释，让遗产红利更公平、更持续地惠及三县全体民众。

提高行政效率，降低治理成本的现实需要

：三县山水相连，许多公共事务（如流域治理、疫情防控、边境管控、应急联动）具有高度关联性。合并或深度整合可以减少协调成本，提高决策和执行效率，实现集约化治理。

3.2 可行性分析

地理相邻与文化相通，具备整合的自然人文基础

：三县地域紧密相连，同属滇西南民族走廊，历史上曾同属澜沧县管辖（1949-1956年间），有共同的历史记忆和文化渊源。拉祜族、佤族、傣族等民族长期和睦共处，为区域整合提供了稳定的社会基础。

经济互补性强，协同发展预期明确

：澜沧（腹地资源、茶叶品牌）、孟连（口岸通道、热带农业）、西盟（生态文化、旅游资源）三者优势互补，整合后能形成完整的“口岸-加工-文旅”产业链，产生“1+1+1>3”的聚合效应，符合各地发展根本利益。

政策机遇叠加，上级支持意愿可能增强

：国家兴边富民、乡村振兴战略，云南省“资源经济、口岸经济、园区经济”部署，以及普洱市对“绿三角”的高度重视，为区划调整提供了有利的政策环境。区域发展瓶颈倒逼改革，可能促使省级层面考虑以行政区划调整作为破解之策。

已有协同机制与实践经验作为铺垫

：三县在旅游一体化规划、跨界河湖联防联控、生态司法协作等方面已建立常态化合作机制。这些实践为更深层次的行政整合积累了管理经验，探索了合作路径，培养了协同意识。

交通条件持续改善，空间联系日益紧密

：景迈机场、思澜高速、沿边高速等交通设施的建设和完善，正在快速缩短三县之间以及与思茅的时空距离，为一体化发展提供了坚实的物理支撑。

第四章 战略布局方案设计

基于“相邻原则”、“发展导向”和“可行性”考量，本报告提出以下三套战略方案，供决策参考与比选论证：

方案一：设立“澜沧-孟连-西盟沿边经济协作区”（体制机制创新先行方案）

内容

：在不立即改变三县县级行政区划法定地位的前提下，由云南省委、省政府批准，设立跨县的“澜沧-孟连-西盟沿边经济协作区管理委员会”，作为省政府的派出机构，赋予其在协作区内统一编制实施发展规划、统筹产业布局、协调重大基础设施建设、管理口岸经济、推动文旅融合、开展生态共保等方面的实质性管理权限。实行“省级直管、三县参与、实体运作、利益共享”的运行机制。

依据

：阻力相对较小，灵活性高，属于“增量改革”。可以绕过复杂的区划调整审批程序，快速启动实质性一体化进程，在发展中逐步解决利益协调问题，为未来可能的行政整合创造条件、积累共识。

预期效益

：

快速突破

：能迅速在旅游环线打造、口岸通关一体化、产业园区共建、流域治理等方面取得可见成果。

探索经验

：试验跨县财政分享、联合招商、统一执法等创新机制。

凝聚共识

：通过共同发展带来的实惠，增强三县干部群众对一体化的认同感。

主要挑战

：管委会的权威性和协调能力面临县级政府本位主义的挑战；需要省级持续赋权和强力支持；长期看，若不能解决行政分割的根本矛盾，可能遇到“天花板”。

方案二：合并设立“澜沧市”（或“景迈市”）（根本性整合方案）

内容

：将澜沧县、孟连县、西盟县三个县级行政区合并，设立一个新的县级市。新市可沿用“澜沧”之名，或考虑世界文化遗产品牌命名为“景迈市”。新市依法享有民族区域自治地方的相关权利和政策。市政府驻地可综合评估设在勐朗镇（原澜沧县城），或规划新的中心。同步优化内部乡镇区划。

依据

：这是最彻底、最能释放一体化红利的方案。能从根本上统一规划、整合资源、提升能级，打造一个面积约1.2万平方公里、人口约65万、GDP约270亿元的具有相当规模的沿边城市，极大提升在区域发展格局中的战略地位和话语权。

预期效益

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规模效应

：立即成为普洱市经济总量第二、人口第一的县级单元，资源获取和配置能力大幅提升。

效率提升

：建立统一高效的行政管理、边境治理和公共服务体系。

品牌聚焦

：有利于集中力量打造和运营“景迈山”世界级文旅品牌。

城镇化加速

：为建成滇西南边境区域性中心城市奠定坚实基础。

主要挑战

：涉及三个民族自治县合并，法律程序极其复杂，审批层级高（国务院），周期长，不确定性大；干部安置、机构整合、资产债务划转任务艰巨；需要省级乃至国家层面的强力推动和周密部署。

方案三：强化“思茅-澜沧”双核联动，提升澜沧副中心能级（功能优化方案）

内容

：在推动“绿三角”一体化的同时，重点强化澜沧县与思茅区的协同发展。通过规划衔接、交通互联（如加快推进思茅至澜沧铁路）、产业分工（思茅侧重综合服务与高新技术，澜沧侧重资源加工与集散物流）、市场统一，构建“思茅-澜沧”发展轴。支持澜沧县加快县城扩容提质，增强对西部县域的综合服务功能。

依据

：符合普洱市“一核两翼”的总体规划。澜沧县自身实力最强，最有可能率先成长为强有力的副中心。加强与思茅的联动，可以接受更多辐射，同时避免与“思宁一体化”核心区功能重叠。

预期效益

：

优化市域格局

：形成清晰的“核心-副中心-县域”梯次发展结构。

提升澜沧能级

：通过接受思茅辐射和自身发展，快速增强经济实力和城市功能。

带动西部发展

：以更强的澜沧副中心，更有效地辐射带动孟连、西盟等县。

主要挑战

：思茅与澜沧空间距离较远，同城化难度大，联动成本较高；需要市级在重大基础设施布局上给予倾斜；澜沧自身内生发展动力仍需加强。

第五章 实施路径、预期效益与风险管控

5.1 渐进式实施路径建议

综合比较，建议采取“

方案一先行，方案二准备，方案三同步，分步推进

”的务实路径：

第一阶段（1-2年）：深化研究与机制创新

。 由普洱市委、市政府牵头，三县参与，编制《澜沧-孟连-西盟沿边经济协作区建设总体方案》及专项规划。 积极向云南省委、省政府汇报，争取批准设立协作区，并成立省级协调领导小组。 在旅游一体化、口岸联动、交通互联、生态共治等领域启动一批标志性合作项目。

第二阶段（2-4年）：深化协作与凝聚共识

。 推动协作区管理委员会实体化运作，在产业政策、招商引资、土地管理等方面取得实质性统筹权。 广泛开展社会宣传和民意调研，就区域一体化发展的前景和路径凝聚共识。 同步开展行政区划合并的详细方案研究、社会稳定风险评估和可行性论证。

第三阶段（4-8年）：推动行政合并（如条件成熟）

。 在协作区运行顺畅、经济联系紧密、社会共识充分、省级支持明确的基础上，正式启动“澜沧市”的申报程序。 精心制定并实施过渡期方案，确保整合过程平稳有序。

5.2 预期综合效益

经济效益

：预计一体化发展后，区域GDP年均增速有望持续高于普洱市平均水平。茶叶、甘蔗、咖啡等绿色产业实现全链条升级，产值大幅提升。口岸经济规模显著扩大，落地加工比例提高。旅游业从观光向休闲度假深度转型，综合收入成倍增长。城乡居民人均可支配收入增速持续领先，边民通过多元就业创业实现共同富裕。

社会效益

：形成具有较强辐射力的沿边区域性中心城市，城镇化质量和水平显著提高。教育、医疗、文化等基本公共服务在区域内趋于均衡优质。民族团结进步创建达到新高度，中华民族共同体意识更加牢固。边疆治理体系和治理能力现代化水平全面提升，边陲长治久安基础更加坚实。

生态效益

：有利于对南垒河、南卡江等跨境流域以及哀牢山、无量山余脉进行跨区域的整体性保护和系统性修复，统一实施国土空间生态修复重大工程，筑牢中国西南生态安全屏障，为世界文化遗产景迈山的永续保护提供更有效的区域治理保障。

战略效益

：打造一个集“大遗产、大口岸、大农业、强治理”于一体的国家级沿边高质量发展示范区，成为云南面向缅甸、辐射东南亚的重要开放门户和边疆民族地区跨越式发展的典范，显著提升普洱在云南建设面向南亚东南亚辐射中心中的战略支点作用。

5.3 主要风险与管控措施

社会稳定与民族关系风险

：调整可能引发部分干部群众的身份认同焦虑、利益调整担忧及对民族文化传承削弱的疑虑。

措施

：坚持党的领导，全过程加强政策宣传解读与民意沟通；依法依规保障各民族权益，在机构设置、干部配备、语言文字、文化传承等方面做出周密安排；建立公平合理的财政转移支付、税收分享和利益补偿长效机制。

政策审批与法律程序风险

：民族自治地方行政区划调整审批层级高、程序严、周期长，存在不确定性。

措施

：做深做细前期论证，争取将此项调整纳入省级乃至国家层面的重点改革试点；积极向国家民委、民政部等部委汇报沟通，争取指导与支持；研究通过省级特别立法或三县签订具有法律约束力的合作协议等方式，为协同发展提供稳定的制度保障。

短期经济与管理磨合风险

：整合初期可能出现管理效率暂时下降、投资观望、统计数据波动等现象。

措施

：设置足够长的过渡期，保持原有经济政策、管理服务和统计口径的连续性；成立高规格的整合工作专班，加强统筹协调；省级给予整合专项资金、重大项目布局和债务化解等方面的倾斜支持。

债务与财政风险

：三县财政状况和债务水平不同，合并后可能面临债务统筹压力。

措施

：合并前完成全面清产核资和债务审计，明确各自责任；制定稳妥的债务化解和统筹方案；积极争取中央和省级的转移支付及化债支持政策。

第六章 结论与政策建议

6.1 研究结论

澜沧县作为普洱市面积最大、人口最多、资源最富集且拥有世界文化遗产的县域，具备成为区域副中心乃至沿边区域性中心城市的巨大潜力。推动其与直接接壤的孟连县、西盟县进行科学的行政区划调整与一体化发展，是破解当前“大而不强”、“协同不足”等发展瓶颈，释放“绿三角”整体优势，服务普洱市乃至云南省沿边开放战略的必然选择和关键举措。调整必须严格遵循地理相邻原则，核心方向应聚焦于构建“澜沧为腹地中心、孟连为开放门户、西盟为文化生态屏障”的沿边经济共同体。设立“沿边经济协作区”可作为改革的突破口和试验田，而最终走向行政合并是释放最大发展潜力、实现区域能级跃升的根本路径。行政区划调整，尤其是涉及多个民族自治地方的整合，是一项复杂的系统工程。必须坚持党的领导，依法依规，稳妥推进。核心是要确保调整有利于经济高质量发展、有利于民族团结进步、有利于边疆巩固安宁、有利于人民福祉的持续提升。必须建立科学的利益协调机制、风险防控体系和绩效评估制度。

6.2 政策建议

建议省级层面高位统筹与支持

：建议云南省委、省政府将“普洱市‘绿三角’沿边一体化发展改革”列为省级重大改革事项，成立由省领导牵头的协调小组，统筹发改、民宗、民政、财政、自然资源、交通、文旅、商务等部门，在规划审批、政策创新、资金安排、项目布局等方面给予特殊支持，并积极向国家相关部委争取试点授权和政策突破。

建议普洱市启动顶层设计与立法准备

：普洱市委、市政府应尽快组建由主要领导负责的行政区划调整与区域协同发展工作领导小组，聘请权威智库开展全域战略研究与方案设计。同步研究通过市人大制定《促进澜沧孟连西盟区域协同发展条例》等地方性法规，明确协同发展的目标、原则、机制和各方权责，为一体化进程提供法治保障。

建议以重大项目和平台建设为牵引

：立即规划建设连接三县的快速交通网络、统一电网和水利设施。全力支持“云南孟连边境经济合作区”扩区升级，并探索将其管理范围和服务功能向澜沧、西盟相关区域延伸，打造三县共用的产业集聚平台。设立“景迈山世界文化遗产保护与发展基金”，统筹遗产区利益分配。

建议建立科学的绩效评估与动态调整机制

：对行政区划调整或协作区建设的实施效果进行定期跟踪评估，建立以经济发展、民生改善、生态保护、边疆稳固、民族团结为核心的评价指标体系。根据评估结果，动态优化调整政策、完善合作机制、解决出现的问题，确保改革始终沿着正确方向前进，实现区域可持续发展。