关于云南省楚雄彝族自治州南华县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

日期：2026年2月23日

摘要

本报告以政策研究的学术视角，系统探讨云南省楚雄彝族自治州“滇中西大门”南华县及其相邻区域进行行政区划调整的战略布局。南华县作为楚雄州“楚南牟双广”同城化组团式发展的西部枢纽、连接滇中与滇西的交通咽喉和“世界野生菌王国”，肩负着建设“区域性商贸物流枢纽”、“高原特色现代农业与绿色食品加工基地”和“全国知名的乡村旅游示范县”的重大使命。研究严格遵循“相邻区域”整合原则，以促进经济高质量发展、社会全面进步和居民收入福利持续增长为核心导向，深入分析南华县“经济总量超百三十亿但增速首次转负、工业经济大幅下滑但特色农业与文旅产业优势突出、同城化机遇明确但跨区域协同机制待创新”的发展现状，论证通过优化内部空间治理、深度融入“楚南牟双广”同城化、探索“南华—楚雄”一体化发展、破解行政壁垒、促进产业转型升级的必要性与可行性。报告基于南华县“国家野生菌特色县”的坚实基础、州级同城化政策的明确支持以及“一核、两江、两廊、三屏”的国土空间格局，提出以“重振工业经济、做强特色农业、深化区域协同联动、持续提高城乡居民收入”为核心的多套战略方案，并详细规划实施路径、预期效益与风险管控措施，旨在为南华县在服务全州“强州府”战略、实现自身高质量跨越式发展中提供决策参考。

第一章 引言：研究背景、目的与核心原则

1.1 研究背景

在国家深入推进区域协调发展战略、扩大内需以及云南省锚定“3815”战略发展目标的宏观背景下，作为楚雄彝族自治州地理中心、州府“半小时经济圈”西部核心的南华县，其发展态势直接关系到全州“楚南牟双广”同城化战略的成效和西部增长极的崛起。南华县是楚雄州特色农业和商贸物流的重要板块，2025年实现地区生产总值130.19亿元，按可比价计算，同比下降4.9%，增速首次出现负增长，比上年同期（2.7%）下降7.6个百分点。其中，第二产业增加值大幅下降25.6%，规模以上工业增加值同比下降25.1%，采矿业、制造业均大幅下滑，工业经济面临严峻挑战。然而，全县特色农业与文旅产业优势显著，“世界野生菌王国”品牌享誉全国，2024年1-11月野生菌交易额达19.04亿元，同比增长22.76%。第三产业增加值增长3.1%，文旅产业已成为经济增长的“新引擎”。同时，楚雄州委、州政府已明确实施“强州府”行动，并出台《关于支持楚南牟双广同城化组团式发展的若干政策意见》，将南华县正式纳入以楚雄市为核心的“1+3+1”同城一体化发展新格局。主动、科学地思考南华县内部优化及与相邻区域的行政区划调整与协同机制创新，是破解工业下滑困境、放大特色产业优势、深度融入州府都市圈的必然选择和战略突破口。

1.2 研究目的

本报告旨在：

全面剖析南华县经济社会发展现状、产业结构性矛盾、特色产业优势及其在楚雄州“楚南牟双广”同城化战略和区域发展格局中的核心定位。基于地理相邻原则，重点分析南华县内部乡镇优化、与楚雄市深化同城化协同、与牟定县强化产业协作的内在逻辑、互补优势与潜在价值。设计并提出以“重振工业经济、做强特色农业、促进城乡融合、持续提高城乡居民收入”为目标的行政区划调整与协同发展战略方案体系。系统评估方案实施的可行性、预期综合效益、潜在风险与挑战，并提出具有可操作性的政策建议与制度保障，特别关注传统农业县和交通枢纽如何通过制度创新实现产业转型与区域协同。

1.3 核心原则

发展导向原则

：调整必须服务于高质量跨越式发展，以显著提升区域经济综合实力、优化产业结构、增强产业竞争力、改善民生福祉为根本目标。

相邻整合原则

：调整严格限定在地理上直接接壤的行政单元之间。南华县东接牟定县，东南连楚雄市，南连景东彝族自治县，西邻弥渡县，北毗祥云县与姚安县。本报告重点研究内部乡镇优化，以及与东南部的楚雄市（同城化核心）、东部的牟定县（同城化成员）的协同。

生态优先与绿色发展原则

：调整必须有利于推动产业绿色化、低碳化转型，严守生态保护红线，实现经济发展与生态文明建设协调发展。

区域协同与互补原则

：任何调整都应强化南华县作为同城化“西翼枢纽”和“特色产业基地”的功能，与楚雄市形成“商贸物流—综合服务”互补，与牟定县形成“特色农业—循环经济”联动。

循序渐进与稳妥可控原则

：尊重南华县作为传统农业县和交通枢纽的历史沿革，以及已完成的国土空间规划体系。科学论证，分步实施，确保调整过程平稳有序。

区位与政区

：南华县地处云南省中部，楚雄彝族自治州西部，国土面积2343平方公里（另有数据为2264.59平方公里）。辖龙川、沙桥、五街、红土坡、马街、兔街6镇，雨露、一街、罗武庄、五顶山4乡，共10个乡（镇），128个村（居）民委员会。县政府驻龙川镇。县城距州府楚雄市33公里，距省会昆明市192公里，素有“滇中西大门”、“九府通衢”之称。

经济发展水平

：

经济总量与增速

：2025年全年实现地区生产总值130.19亿元，按可比价计算，同比下降4.9%。“十四五”期间，地区生产总值从2020年的数据增长至2024年的146.47亿元，县域经济高质量发展综合排位从2022年全省第44位跃升至2024年第24位。

产业结构

：2025年，第一产业增加值32.59亿元，增长3.6%；第二产业增加值26.95亿元，下降25.6%；第三产业增加值70.65亿元，增长3.1%。三次产业结构呈现“三产主导、一产稳健、二产严重下滑”的特征。

工业经济

：2025年全年，规模以上工业增加值同比下降25.1%，其中规上采矿业下降20.1%，规上制造业下降49.9%。工业经济增速出现阶段性深度调整。

居民收入

：2025年政府工作目标为农村居民人均可支配收入增长7%以上。

2.2 核心优势与战略资源

无可替代的交通枢纽与区位优势

：南华县是“川、滇、黔通往滇西和南亚、东南亚等国家和地区的咽喉要塞”，G56杭瑞高速、广大铁路、昆楚大高铁、320国道和217省道穿境而过，自古就是南方丝绸之路与茶马古道上的商贸重镇。这为发展“通道经济”和现代物流业提供了顶级基础。

特色鲜明的农业品牌与全产业链基础

：“世界野生菌王国”是南华最闪亮的名片，拥有全国最大的野生菌交易中心，野生菌交易量、交易额持续增长。此外，萝卜、茶叶、核桃、荷包豆等特色农产品也已形成规模，“中国核桃之乡”、“天申堂萝卜”等品牌具有一定影响力。

明确的同城化政策支持与规划引领

：作为“楚南牟双广”同城化组团的核心成员，享有州级政策红利。全县国土空间总体规划已编制完成，发展定位为“享誉世界的野生菌王国、出滇入川昆明向西的重要枢纽、滇中城市群楚雄副中心西部主城区”。

活跃的文旅产业与新经济业态

：2024年前三季度游客接待275.30万人次，同比增长7.16%。雨露乡等地的休闲农庄、乡村民宿等新业态蓬勃发展。电商交易活跃，2025年1-7月电商交易额达9.65亿元。

扎实的“以工代赈”与民生工作基础

：南华县“2144”以工代赈工作法在全国交流，被国家发改委向全国推广，有效促进了群众就近就地务工增收。

2.3 关键挑战与结构性矛盾

工业经济增长失速，结构性风险凸显

：第二产业增加值大幅下降25.6%，是拖累全县经济增长的主因。传统采矿业、制造业受市场波动和自身结构调整影响巨大，新兴产业培育不足，工业“新旧动能转换”出现断档。

同城化协同面临实质性障碍，枢纽功能未充分释放

：虽然政策已明确，但跨行政区的规划衔接、基础设施共建、产业分工协作等具体落地机制尚未健全。南华县作为“滇中西大门”的枢纽价值，尚未完全转化为支撑同城化发展的物流优势和产业优势。

特色农业产业链延伸不足，品牌溢价有待提升

：野生菌产业虽交易额大，但精深加工、高附加值产品开发、国际市场拓展等方面仍有短板。其他特色农产品的品牌影响力和市场占有率仍需提高。

经济发展外部依赖性较强，内生动力有待加强

：作为交通枢纽和资源输出地，经济易受外部市场波动影响。需要培育更多本土龙头企业和更具韧性的内生增长动力。

城乡发展不平衡，城镇化质量有待提升

：2024年末城镇化率（按户籍人口）约为41.6%，仍有提升空间。部分偏远乡镇基础设施和公共服务有待加强。

2.4 官方规划指引与发展方向

根据《南华县国土空间总体规划（2021—2035年）》及州级同城化政策，南华县的发展定位和方向明确：

发展定位

：享誉世界的野生菌王国、全国民族团结进步示范区、出滇入川昆明向西的重要枢纽、全省绿色经济发展排头兵、滇中城市群楚雄副中心西部主城区。

空间格局

：构建“一核、两江、两廊、三屏”的县域国土空间总体格局，以及“一核、两轴、三区”的生产力布局。

产业方向

：着力发展资源经济、园区经济、开放经济，做大做强野生菌、绿色食品、文化旅游等“八大”重点产业。打造区域性商贸物流枢纽。

区域角色

：作为“楚南牟双广”同城化组团的重要支点，主动融入，实现基础设施同城共建、现代产业同城共兴、公共服务同城共享。 这为通过行政区划调整优化资源配置、落实同城化战略、破解产业转型难题提供了明确的政策依据和行动蓝图。

第三章 行政区划调整的必要性与可行性论证

3.1 必要性分析

破解工业下滑困境，重振县域经济活力的迫切需要

：南华县工业“断崖式”下滑已严重威胁经济基本盘和社会稳定。通过内部区划优化和跨区域协同，可以在更大空间范围内统筹产业布局，推动传统产业绿色化改造和园区“腾笼换鸟”，同时与楚雄市高新区联动，承接配套产业，快速培育新的工业增长点，扭转经济下行趋势。

实质性融入“楚南牟双广”同城化，最大化枢纽价值的根本需要

：同城化是南华县实现跨越发展的最大机遇。仅靠政策协调难以实现基础设施无缝对接、产业梯度布局和公共服务均等化。通过探索与楚雄市、牟定县接壤区域的协同管理或适度整合，能从根本上理顺管理关系，加速要素流动，使南华县真正成为州府都市圈的有机组成部分和面向滇西的物流门户。

做强特色农业品牌，促进农民持续增收的内在需要

：野生菌等特色农业是南华县的优势和根基。通过优化乡镇设置，可以更好地整合资源，建设规模化、标准化的保育促繁基地和加工园区。同时，有利于在县域范围内统一规划建设冷链物流、电商平台，延伸产业链，提高附加值，让农民更多分享产业增值收益，巩固脱贫攻坚成果。

优化国土空间格局，提高土地利用效率的客观需要

：南华县山地多、平坝少，土地资源珍贵。通过区划调整，可以更科学地划定城镇开发边界和生态保护红线，盘活园区闲置土地和“批而未供”土地，为重大产业项目和物流设施落地提供空间保障。

3.2 可行性分析

地理相邻，联系紧密，同城化基础良好

：南华县与楚雄市、牟定县地域直接接壤，中心城区之间距离近（距楚雄33公里），交通网络发达，人员、物流往来频繁，经济联系日益密切。“楚南牟双广”同城化已写入州级政策文件并完成规划评审，社会共识和推进机制初步形成。

产业互补性强，协同发展潜力巨大

：南华县强在特色农业和商贸物流；楚雄市强在先进制造和综合服务；牟定县有循环经济和腐乳产业。整合有利于形成“研发在楚雄、转化在牟定、物流经南华”的产业梯度布局。南华的野生菌等农产品可直供楚雄及更广市场，楚雄的工业品可经南华枢纽西送。

政策支持明确，改革经验可资借鉴

：州级“强州府”和同城化战略为区域协同提供了最强有力的保障。南华县自身国土空间规划体系完善。其在“以工代赈”等方面的创新实践，证明了其具备推进复杂改革的能力。

特色产业根基扎实，形成调整内生动力

：野生菌产业已形成全国性品牌和稳定的市场渠道，为区划调整后的产业集聚和升级提供了现实基础和民意支持。交通枢纽地位带来的物流业发展前景，也为调整注入了经济动力。

第四章 战略布局方案设计

基于“相邻原则”、“发展导向”、“同城化”和南华县交通枢纽、特色农业的特性，本报告提出以下三套战略方案，供决策参考与比选论证：

方案一：优化内部乡镇设置，强化“龙川—沙桥”县域发展核心轴

内容

：结合城镇化发展趋势和“一核、两轴、三区”的生产力布局，稳妥推进乡镇行政区划优化调整。例如，可研究将区位相邻、功能互补的乡镇进行适度合并，壮大中心镇规模。重点强化县政府驻地龙川镇作为综合服务与商贸核心，以及沙桥镇作为交通枢纽与物流节点的功能。通过内部优化，提升资源配置效率，增强县域发展的内生动力和产业承载能力。

依据

：此方案聚焦内部治理优化，是南华县提升自身承载力和竞争力的基础性工作。当前部分乡镇规模偏小，资源分散，通过适度整合有利于集中力量建设产业园区、完善物流设施，符合新型城镇化和乡村振兴战略方向。

预期效益

：

行政效能提升

：减少管理成本，提高政策执行和项目落地效率。

资源集约利用

：有利于产业集中布局和基础设施共建共享，特别是整合物流枢纽资源。

城镇功能增强

：中心镇集聚效应更加明显，更好吸引人口和产业。

主要挑战

：需充分尊重历史沿革和群众意愿，做好社会稳定风险评估。干部安置和机构整合需要周密方案。

方案二：深度融入同城化，探索设立“楚南一体化协同发展区”

内容

：在南华县与楚雄市接壤区域（如龙川镇东部、雨露乡北部），由州级层面主导，探索设立跨县的“楚南一体化协同发展区”。该协同区不改变现有行政区划，但设立实体化的协调管理机构，重点在商贸物流体系共建、特色农产品供应链整合、文旅线路串联等方面开展深度合作。统一规划建设连接两地的快速通道、物流园区和配套服务设施，实现交通同网、市场同体。

依据

：此方案直接服务于同城化战略核心。能有效破解南华与楚雄在物流规划上的分割，实现“制造在楚雄、物流在南华、市场通全国”的良性互动。南华可借助楚雄的产业腹地壮大物流业，楚雄可依托南华的枢纽降低物流成本。

预期效益

：

枢纽价值倍增

：形成跨区域的现代物流网络，提升整体竞争力。

要素高效流动

：降低制度性交易成本，促进商品、信息、资金双向流动。

同城化实质突破

：在重点领域形成可复制的协同模式。

主要挑战

：需要州级层面强力协调，建立公平合理的税收分享和GDP核算机制。协同管理机构的权威性需依法保障。

方案三：推动“南华—牟定”协同，共建中部特色农业与绿色产业走廊

内容

：基于南华县与牟定县地理相邻、产业互补（南华强野生菌物流、牟定强腐乳加工），推动两县建立紧密协作机制。共同规划建设沿主要交通干线的“南牟产业协作带”，重点布局野生菌精深加工与牟定腐乳的联动发展、绿色食品冷链物流、区域农产品交易市场等。探索共建跨县绿色食品加工园区，实现品牌共建、渠道共享。

依据

：此方案着眼于强化楚雄州中部板块的内部协同，尤其是特色农业的集群发展。两县农业资源丰富但加工和物流环节可以互补，协同有助于共同打造区域性的绿色食品品牌，避免同质化竞争，形成规模效应。

预期效益

：

区域协同新引擎

：打造楚雄州中部重要的绿色食品产业集聚带。

品牌价值提升

：整合“野生菌王国”和“腐乳之乡”品牌，提升整体市场影响力。

农民增收渠道拓宽

：通过产业链延伸和附加值提高，让更多农民受益。

主要挑战

：涉及两个县级行政单元的深度协调，需要州级层面搭建平台。利益分配和日常协调机制复杂。

第五章 实施路径、预期效益与风险管控

5.1 渐进式实施路径建议

综合比较，建议采取“

方案一为基础，方案二为重点，方案三为协同

”的务实路径：

第一阶段（1-2年）：完成内部乡镇设置优化研究，启动“楚南协同区”规划编制

。 深入开展乡镇行政区划优化调整的可行性研究和社会稳定风险评估，形成科学方案，为后续实施做准备。 由州同城化发展领导小组牵头，组织楚雄市、南华县及相关部门，启动“楚南一体化协同发展区”的概念规划、范围划定和体制机制设计。争取将协同区内的重大物流基础设施和产业项目纳入州级“十五五”规划。 与牟定县建立常态化沟通机制，就特色农业合作进行对接。

第二阶段（2-4年）：实施内部优化调整，实质性运作“楚南协同区”

。 在条件成熟、共识充分的前提下，稳妥实施乡镇优化调整，提升县域治理效能。 “楚南一体化协同发展区”管理机构正式成立，启动首批物流枢纽共建、农产品供应链整合项目。 推动与牟定县签订产业协作框架协议，启动具体合作项目。

第三阶段（4-8年）：深化协同成效，优化区域发展格局

。 全面评估内部优化和协同区建设成效，优化体制机制。 推动“南牟产业协作带”建设取得实质性进展。 将成功经验在州内其他同城化区域推广，形成示范效应。

5.2 预期综合效益

经济效益

：预计通过内部优化和区域协同，南华县工业经济将逐步企稳回升，传统产业转型升级加快。野生菌等特色农业产业链得到延伸，附加值显著提高。物流枢纽功能全面激活，带动商贸服务业繁荣。全县经济总量有望恢复增长，财政实力增强。城乡居民，特别是农民和物流从业人员，将通过更稳定的就业、更高的产业附加值和更完善的公共服务实现收入持续增长。

社会效益

：城市治理现代化水平提升，公共服务更加均衡优质。区域协同发展将促进人才、技术、商品在更大范围内流动和共享。民族团结进步事业在共同发展中得到深化。“以工代赈”等民生品牌进一步擦亮。

生态效益

：有利于在区域层面统筹产业布局与生态保护，推动农业绿色化、工业低碳化发展，协同治理跨区域环境问题。

战略效益

：成功探索出一条传统农业县和交通枢纽通过区划优化和区域协同实现产业转型、深度融入都市圈的新路径，巩固提升南华在楚雄州“强州府”和同城化格局中的战略支点地位，真正发挥“滇中西大门”的枢纽价值。

5.3 主要风险与管控措施

产业转型失败风险

：传统产业改造和新兴产业培育可能不及预期。

措施

：做好科学产业规划，精准招商，强化科技创新和人才支撑。设立产业转型引导基金，支持企业技改和研发。充分利用“以工代赈”经验，稳定就业。

协同机制落地风险

：跨区域协调机构可能面临权威不足、协调困难等问题。

措施

：争取州级高位授权，通过地方立法或决议明确其权责。建立科学的利益共享和成本分担机制，并纳入州对县的考核体系。

社会稳定风险

：乡镇调整可能引发部分干部群众的不理解。

措施

：坚持公开透明、民主决策，广泛听取群众意见，做好政策宣传解读。制定完善的干部安置和群众利益保障方案。

枢纽功能竞争风险

：周边地区物流枢纽建设可能带来同质化竞争。

措施

：突出南华野生菌等特色产业支撑的物流优势，发展专业物流、冷链物流，与楚雄市制造业物流形成错位互补。

第六章 结论与政策建议

6.1 研究结论

南华县特色农业与文旅产业优势突出，但工业经济面临严峻下滑挑战，是同城化战略中需重点激活枢纽功能、推动产业转型的板块。主动、审慎地推进行政区划调整与协同机制创新，是南华县破解工业困境、放大农业优势、深度融入州府都市圈、实现高质量跨越式发展的必然选择。调整必须严格遵循相邻原则，紧密对接州级同城化规划和自身国土空间规划。近期应以优化内部乡镇设置、提升县域治理效能和物流承载能力为基础；中期重点探索设立“楚南一体化协同发展区”，实质性深化与楚雄市的物流与产业互补协同；长期可积极推动与牟定县的特色农业协作，共同打造中部绿色产业带。任何方案都必须以重振经济、促进转型、提高人民福祉为根本归宿。行政区划调整与区域协同涉及复杂的利益协调和产业重构。必须坚持和加强党的领导，坚持依法依规，坚持稳中求进。核心是要确保调整有利于南华县产业转型升级和可持续发展，有利于深度融入州府都市圈并最大化枢纽价值，有利于各民族共同繁荣发展。

6.2 政策建议

建议省级层面支持南华县建设“全省区域性商贸物流枢纽试点县”

：建议云南省委、省政府及发改、交通、商务等部门，在南华县交通区位优势显著、特色产业支撑有力的基础上，支持其在多式联运、冷链物流、智慧物流等方面开展政策试点和项目建设，给予专项基金和土地指标倾斜。

建议楚雄州高位推动“楚南一体化协同发展区”落地，并配套专项物流产业政策

：建议楚雄州同城化发展领导小组尽快完成协同区的详细规划编制和审批。在州级层面统筹布局重大物流基础设施，避免重复建设。设立“同城化物流发展基金”，用于跨区域物流枢纽建设和运营补贴。

建议以野生菌产业为核心，打造跨区域绿色食品供应链与品牌体系

：支持南华县联合楚雄市、牟定县，共同规划建设覆盖种植（保育）、加工、冷链、销售、研发的全链条绿色食品产业集聚区。推动“世界野生菌王国”公共品牌与“牟定腐乳”等地理标志品牌联动营销，组建区域绿色食品产业联盟。

建议创新跨区域物流园区共建与利益分享机制

：在“楚南协同区”框架下，探索“飞地物流园区”、“共建口岸”等模式。建立科学的税收分享、数据共享和环保责任共担机制，确保合作各方互利共赢。

建议建立动态监测评估与调整优化机制

：对行政区划调整及协同发展的实施效果，建立以经济增长、结构优化、物流效率、民生改善为核心的年度监测评估制度。根据评估结果及时优化政策措施，确保改革始终沿着高质量发展的正确方向前进，真正造福于南华县各族人民，为楚雄州“强州府”和区域协调发展贡献南华力量。