关于云南省大理白族自治州大理市区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

日期：2026年2月23日

摘要

本报告以政策研究的学术视角，系统探讨享有“国家级历史文化名城”、“国际旅游名城”、“全国性综合交通枢纽”三重核心定位的大理市及其内部区域进行行政区划调整与协同发展的战略布局。大理市作为大理白族自治州州府所在地、全州政治经济文化中心，集“世界级文旅资源（苍山洱海）、滇西交通枢纽、绿色能源与先进制造基地、高原特色农业”于一体，肩负着“守护好洱海、建设好国际旅游名城、打造好滇西一体化产业中心城市核心引擎、促进各民族共同富裕”的重大使命。研究严格遵循“相邻区域”整合原则，以促进经济高质量发展、社会全面进步和居民收入福利持续增长为核心导向，深入分析大理市“经济总量615.23亿元（2024年）、产业结构‘三二一’（4.8:28.0:67.2）、人均GDP 77867元、但工业增长乏力（第二产业增加值仅增长0.3%）、‘一城独大’与内部乡镇发展不平衡、洱海流域保护压力与城市发展空间受限、13个乡镇（街道）（3街道9镇1乡）资源整合与功能协同不足”的发展现状。报告基于《大理市国土空间总体规划（2021—2035年）》“打造洱海保护绿色发展国家级示范区、国家园林城市和国际旅游名城”的战略定位，以及“跳出洱海谋发展”、“双核驱动”的州级战略，论证通过深化“下关—太和—满江”中心城区一体化、优化“大理—银桥—湾桥”海西文旅农业协同区、推动“凤仪—海东”东部产业与城市拓展协同区、整合“喜洲—上关—双廊—挖色”环洱海北部文旅协同带、以及强化“太邑彝族乡”西部生态保育与乡村振兴功能的必要性与可行性。报告提出以“做强中心城区核心引擎、做优海西生态文旅走廊、做大东部产业新城、做美环湖文旅带、做实西部生态屏障、持续提高城乡居民收入”为核心的多套战略方案，并详细规划实施路径、预期效益与风险管控措施，旨在为大理市在服务全州发展大局、探索世界级旅游城市精细化治理与高质量发展新路中提供决策参考。

第一章 引言：研究背景、目的与核心原则

1.1 研究背景

在国家深入推进区域协调发展、新型城镇化、生态文明建设以及云南省锚定“3815”战略发展目标的宏观背景下，作为世界级旅游目的地、滇西中心城市核心和全国民族团结进步示范州首府的大理市，其发展态势直接关系到国家西南生态安全屏障构建、民族文化传承创新和区域协调发展大局。大理市地处云南省滇西中部、大理白族自治州中部，东与宾川、祥云相连，南与巍山、弥渡相邻，西接漾濞，以点苍山为界，北与洱源、鹤庆交界，市域国土面积1815平方公里，山区占71.37%。2024年，全市实现地区生产总值615.23亿元，占全州总量的30.6%，按不变价格计算比上年增长1.9%；人均地区生产总值77867元；三次产业结构为4.8∶28.0∶67.2，第三产业占比突出。全市已形成以文化旅游、绿色能源、先进制造（硅光伏、新能源电池、绿色铝）、高原特色农业为主导的产业体系，并成功扭转“环湖造城”困局。同时，大理市也面临“一城独大”但内部发展不均衡、洱海流域保护与城市拓展矛盾突出、工业增长后劲不足、中心城区与外围乡镇功能协同欠缺、乡镇建制数量多且部分规模偏小等挑战。主动、审慎、创新地思考大理市内部行政区划调整与协同机制创新，是破解“单核虹吸”困境、优化“苍洱格局”空间布局、实现从“旅游名城”向“产业强市”内涵式跨越、促进市域均衡协调发展的必然选择和战略突破口。

1.2 研究目的

本报告旨在：

全面剖析大理市独特的资源禀赋（苍山洱海世界级生态文旅资源、滇西综合交通枢纽地位）、产业基础、经济社会发展现状及其在全州、全省发展格局中的核心地位，特别是作为“国际旅游名城”和“滇西一体化产业中心城市核心”的双重角色。基于地理相邻原则，重点分析大理市内部“3街道9镇1乡”13个乡镇（街道）体系的优化（强化中心城区一体化、整合海西文旅农业区、推动东部产业新城、串联环湖文旅带、保育西部生态区）的内在逻辑与潜在价值。设计并提出以“做强中心城区核心引擎、做优海西生态文旅走廊、做大东部产业新城、做美环湖文旅带、做实西部生态屏障、持续提高城乡居民收入”为目标的行政区划调整与协同发展战略方案体系。系统评估方案实施的可行性、预期综合效益、潜在风险与挑战，并提出具有可操作性的政策建议与制度保障，特别关注世界级旅游城市、生态敏感地区如何通过精细化的空间治理实现生态保护、产业升级、文化传承与民生改善的有机统一。

1.3 核心原则

生态优先与洱海保护绝对原则

：调整必须坚决服务于洱海高水平保护，严格落实高原湖泊“两线”、“三区”管控要求，推动发展重心和城市功能向流域外疏解，任何调整不得以牺牲洱海生态环境为代价。

区域协调与功能互补原则

：调整必须有利于优化市域内部“中心城区—海西—海东—环湖—西部”的功能分工与协同，避免同质化竞争，形成梯度辐射、错位发展的格局。

产业集聚与特色发展原则

：调整必须有利于落实“大抓产业、主攻工业”要求，促进工业向凤仪、海东等区域集中，文旅产业向海西、环湖区域集聚，农业向海西坝区集中，形成产业集群效应。

文化传承与民族团结原则

：作为白族为主的多民族聚居区，调整必须有利于保护传承大理古城、喜洲古镇等历史文化资源，促进各民族交往交流交融，铸牢中华民族共同体意识。

相邻整合与循序渐进原则

：调整严格限定在地理上直接接壤的行政单元之间。尊重历史沿革和民族习惯，科学论证，小步快走，优先考虑管理机制创新和功能协同，审慎对待乡镇建制调整。

发展导向与民生为本原则

：调整必须服务于巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴和促进共同富裕，以显著提升经济综合实力、优化产业结构、改善民生福祉为根本目标。

区位与政区

：大理市位于云南省滇西中部，大理白族自治州中部。市域国土面积1815平方公里。根据2025年11月最新官方信息，大理市辖

3个街道

（下关街道、太和街道、满江街道）、

9个镇

（大理镇、凤仪镇、上关镇、双廊镇、喜洲镇、海东镇、挖色镇、湾桥镇、银桥镇）、

1个乡

（太邑彝族乡），共

13个乡镇（街道）

。下设100个村民委员会，44个社区居民委员会。市人民政府驻海东镇行政中心。2024年末户籍总人口66.55万人，其中城镇人口39.45万人，城镇化率约59.3%。

经济发展水平

（2024年）：

经济总量与增速

：实现地区生产总值615.23亿元，比上年增长1.9%（按不变价格计算）。人均地区生产总值77867元，增长0.4%。经济总量占全州30.6%，是绝对核心。

产业结构

：三次产业结构为4.8∶28.0∶67.2，呈现典型的旅游城市特征。

第一产业

：增加值29.37亿元，增长1.6%。农业总产值44.17亿元。粮食总产量10.82万吨。

第二产业

：增加值172.17亿元，增长0.3%，增速缓慢，工业增长乏力。

第三产业

：增加值413.68亿元，增长2.6%，是经济增长主要动力，以文旅产业为主导。

居民收入

：公报未直接给出，但结合人均GDP和产业发展，推断居民收入水平在全州领先，但增长面临压力。

乡镇经济

：中心城区（下关、太和、满江）是经济、政治、交通中心；大理镇是古城文旅核心；凤仪、海东是工业主要承载区；海西各镇（银桥、湾桥等）以生态农业和乡村旅游为主；环湖各镇（喜洲、上关、双廊、挖色）以特色文旅为主；太邑乡生态功能突出。

2.2 核心优势与战略资源

世界级的生态与文化资源

：拥有苍山洱海国家级自然保护区、大理国家级历史文化名城、大理古城、喜洲古镇等，文旅资源富集度与品牌价值全球罕见。

滇西综合交通枢纽核心地位

：大理机场、广大铁路、楚大高速等交汇，被列为全国性综合交通枢纽、商贸服务型国家物流枢纽，是连接滇西、辐射南亚东南亚的关键节点。

州府所在地与政治文化中心

：集中了全州最优质的行政、教育、医疗、文化等公共服务资源，人才、信息、资本集聚效应明显。

明确的国土空间规划指引

：《大理市国土空间总体规划（2021—2035年）》已获省政府批复，明确了“洱海保护绿色发展国家级示范区、国家园林城市和国际旅游名城”的战略定位，为空间优化提供了法定依据。

绿色能源与新兴产业基础

：依托全州绿色能源优势，硅光伏、新能源电池、绿色铝等“新三样”产业已在凤仪、海东等地布局，具备转型升级潜力。

2.3 关键挑战与结构性矛盾

“一城独大”与内部发展失衡

：经济高度集中于中心城区和海东片区，海西各乡镇虽生态文旅资源丰富，但经济发展相对滞后，城乡收入差距客观存在。

洱海保护与城市发展空间矛盾

：洱海流域生态红线严格，中心城区拓展受限，工业发展空间不足，亟需在流域外寻找新的增长空间。

产业结构“虚高”，工业短板明显

：第三产业占比高达67.2%，但其中传统旅游服务业占比大，现代服务业不足；第二产业增长乏力（仅0.3%），缺乏具有核心竞争力的先进制造业集群，经济韧性不足。

乡镇数量多、规模小，资源配置效率待提升

：13个乡镇（街道）中，部分乡镇人口规模小，产业同质化（如环湖各乡镇均主打旅游），公共服务设施重复建设或覆盖不足，行政运行成本较高。

中心城区内部融合不足

：下关、太和、满江三个街道虽同属主城区，但在规划、建设、管理上仍存在一定壁垒，未能完全形成一体化发展合力。

2.4 官方规划指引与发展方向

根据《大理市国土空间总体规划（2021—2035年）》的批复，其发展定位和方向极其明确：

战略定位

：洱海保护绿色发展国家级示范区、国家园林城市和国际旅游名城。打造面向南亚东南亚的区域性中心城市、全国性综合交通枢纽城市。

空间底线

：严守耕地保有量（不低于25.0167万亩）、生态保护红线（不低于739.14平方千米）、城镇开发边界（扩展倍数控制在1.207倍以内）。

空间格局

：优化农业空间结构，严格保护海西农业空间；筑牢苍山、洱海生态安全屏障；构建等级合理、协调有序的城镇体系，加强城乡融合发展。

发展导向

：这意味着大理市未来的空间调整必须严格在“三线”约束下，以洱海保护为绝对前提，推动城市发展从“环湖”向“流域外”拓展，优化内部功能布局，提升空间品质和利用效率。

第三章 行政区划调整的必要性与可行性论证

3.1 必要性分析

落实“跳出洱海谋发展”战略，破解空间约束的迫切需要

：洱海保护是政治任务，流域内开发建设受到严格限制。必须通过内部区划优化，明确凤仪、海东作为产业和城市拓展的主要方向，引导人口、产业向流域外有序疏解，为洱海减负，为城市发展拓空间。

强化中心城区核心引擎，提升辐射带动能力的内在需要

：下关、太和、满江三个街道是大理市乃至全州发展的心脏。当前三者在规划建设、基础设施、公共服务等方面尚未完全实现一体化，存在资源内耗。通过机制创新乃至适度整合，可以极大提升中心城区的能级和效率，更好地辐射带动全市及周边县市。

整合海西文旅农业资源，实现生态保护与高质量发展双赢的客观需要

：银桥、湾桥、大理镇（部分）等海西坝区乡镇，拥有优质的农田、村落和文旅资源，但分散管理不利于统一规划保护、打造精品线路、提升整体价值。建立协同发展机制，可以整体保护海西田园风光，发展高端生态农业和沉浸式文旅，避免低水平开发。

优化环湖文旅带布局，提升旅游品质和效益的现实需要

：喜洲、上关、双廊、挖色等环洱海乡镇是旅游热点，但存在同质化竞争、交通拥堵、环境压力大等问题。需要通过区域协同，统筹旅游线路、交通组织、环境容量和品牌营销，实现从数量扩张向质量效益转变。

提高乡镇治理效能，优化公共服务资源配置的必然需要

：部分乡镇规模过小，管理成本高，公共服务难以形成规模效应。在尊重历史文化和民族习惯的基础上，对地理相邻、功能相近、人口规模较小的乡镇进行适度整合，有利于降低行政成本，提高公共服务均等化水平。

3.2 可行性分析

高层战略与规划强力支撑

：“跳出洱海谋发展”、“双核驱动”已成为州、市两级共识，《大理市国土空间总体规划》已获批复，为调整提供了顶层设计和政策依据。

坚实的经济发展与城市基础

：GDP超600亿元，财政实力相对雄厚，基础设施较为完善，为区域协同和区划优化提供了经济支撑和物质条件。

良好的交通与信息互联条件

：市域内交通网络发达，数字大理建设推进，为人员、物资、信息的高效流动和跨区域协同管理提供了硬件保障。

已有的改革探索经验

：2019年已成功实施了下关镇撤镇设街道（设立下关、太和、满江街道）的区划调整，积累了实践经验，社会接受度较高。

相对清晰的内部功能分区

：中心城区、海西、海东、环湖、西部五大板块的功能定位在实践中已初步形成，为基于功能协同的调整减少了认知阻力。

第四章 战略布局方案设计

基于“相邻原则”、“生态优先”、“功能协同”、“循序渐进”的战略定位和大理市作为世界级旅游城市、生态敏感区的特殊性，本报告提出以下五套审慎的战略方案，供决策参考与比选论证：

方案一：推动“下关—太和—满江”中心城区一体化，探索设立“大理中心城区管理委员会”

内容

：在市级层面推动成立高规格的“大理中心城区管理委员会”，由市领导兼任主任，下关、太和、满江三个街道主要领导任副主任。统筹协调三地在国土空间规划、重大基础设施建设、城市更新、产业布局、公共服务（教育、医疗、文化）、洱海保护治理等方面的重大事项。初期重点推动规划同图、交通同网、产业同链、服务同享、生态共保。远期，根据一体化发展成熟度，研究更紧密的整合模式。

依据

：此方案旨在破解中心城区内部行政分割，整合资源，提升核心引擎的能级和运行效率，是落实州级“双核驱动”战略（大理市为核心之一）的关键举措。

预期效益

：

能级提升

：形成统一规划、建设、管理的现代化中心城区，显著提升综合竞争力。

效率提升

：避免重复建设和资源内耗，提高基础设施和公共服务配置效率。

治理优化

：实现城市管理标准统一，提升精细化治理水平。

主要挑战

：涉及三个街道的深度协调，权责划分和利益平衡复杂。需建立科学的跨街道协同工作机制和考核机制。

方案二：构建“大理—银桥—湾桥”海西生态文旅农业协同发展区

内容

：整合海西坝区地理相邻、功能相似的

大理镇（古城外区域）、银桥镇、湾桥镇

，建立“海西生态文旅农业协同发展区”机制。由市级层面主导，统一编制海西片区保护与发展规划，严格保护永久基本农田和传统村落风貌，统筹布局生态农业、精品民宿、文化体验、田园综合体等项目，打造“漫步苍洱”的核心承载区。可考虑设立联合管理机构或由市级职能部门直接统筹。

依据

：此方案旨在整体保护海西“苍洱田园”国家级景观资源，破解当前分散开发、风貌管控不一的困境，实现生态保护、农业发展、文旅升级的有机统一。

预期效益

：

生态保全

：系统性保护海西农田、水系、村落格局。

价值提升

：整体打造世界级的高原湖滨田园风光带，提升文旅产业附加值。

农民增收

：通过农旅融合，让农民更多分享产业链增值收益。

主要挑战

：需要协调多个乡镇在发展规划、项目准入、收益分配等方面的关系。对规划设计和管控能力要求极高。

方案三：推动“凤仪—海东”东部产业与城市拓展协同区建设

内容

：将作为未来产业和城市拓展主要方向的

凤仪镇

和

海东镇

（含海东开发委员会区域）整合为“东部产业与城市拓展协同区”。建立强有力的联合开发管理机构，统一规划产业园区、居住社区、交通路网和市政设施。重点承接洱海流域疏解出的产业和人口，发展绿色制造、现代物流、科技创新等产业，打造大理市新的经济增长极和现代化城市新区。

依据

：此方案是落实“跳出洱海谋发展”战略的核心抓手，旨在为大理市破解空间约束、培育新动能提供明确的物理承载空间。

预期效益

：

空间拓展

：有效承接中心城区功能疏解，为城市发展和产业升级提供新空间。

产业集聚

：形成规模化、集群化的先进制造业和现代服务业基地。

产城融合

：建设功能完善、宜居宜业的现代化新城。

主要挑战

：涉及两个重镇的整合，开发建设投入巨大，需要创新投融资模式。需妥善处理与大理经济技术开发区等现有功能区的关系。

方案四：优化“喜洲—上关—双廊—挖色”环洱海北部文旅协同带

内容

：整合环洱海北岸和东岸的

喜洲镇、上关镇、双廊镇、挖色镇

，建立“环洱海北部文旅协同带”协同机制。由市级文旅部门牵头，统一制定环湖旅游发展规划，统筹交通组织（如环湖巴士系统）、环境容量管理、品牌营销和市场监管。鼓励四镇差异化发展（如喜洲古镇文化、双廊艺术小镇、挖色渔村风情、上关湿地生态），形成互补的旅游产品体系。

依据

：此方案旨在破解环湖旅游同质化竞争和过度承载问题，提升整体旅游品质和效益，是建设“国际旅游名城”的必然要求。

预期效益

：

品质提升

：优化旅游体验，减少拥堵和环境压力。

效益提高

：通过差异化发展和统一营销，提升整体旅游收入。

管理协同

：实现跨区域的旅游市场联合监管和应急联动。

主要挑战

：涉及四个旅游重镇，利益协调难度大。需要建立有效的收益分享和补偿机制。

方案五：强化“太邑彝族乡”西部生态保育与乡村振兴功能，探索与相邻区域生态协同

内容

：明确

太邑彝族乡

作为大理市西部生态屏障和乡村振兴重点乡的战略定位。加大生态补偿和转移支付力度，支持其发展林下经济、生态旅游、特色种养殖等绿色产业。探索与西侧漾濞县相邻乡镇建立跨县域生态保护协同机制，共同保护苍山西坡生态环境。

依据

：此方案旨在巩固脱贫攻坚成果，促进少数民族地区发展和生态保护，筑牢市域西部生态安全屏障。

预期效益

：

生态安全

：强化苍山西坡水源涵养和生物多样性保护功能。

特色发展

：探索山区民族乡绿色发展的有效路径。

民族团结

：促进彝族等少数民族聚居区共同富裕。

主要挑战

：经济发展基础相对薄弱，自我发展能力有限。跨县域协同需要上级协调。

第五章 实施路径、预期效益与风险管控

5.1 渐进式实施路径建议

综合比较，建议采取“

方案一、三先行试点，方案二、四同步规划，方案五持续支持

”的路径：

第一阶段（2026-2028年）：机制创新，重点突破

。 率先推动成立“大理中心城区管理委员会”和“东部产业与城市拓展协同区管理委员会”，作为市级派出机构，赋予规划协调、项目审批等关键权限。 启动“海西生态文旅农业协同发展区”和“环洱海北部文旅协同带”专项规划编制，建立联席会议制度。 制定加大对太邑乡生态补偿和产业扶持力度的专项政策。 研究对人口规模过小、发展资源有限的个别乡镇（如部分环湖小镇）进行“镇改街道”或与相邻镇合并的可行性方案。

第二阶段（2029-2032年）：协同深化，格局初显

。 中心城区一体化管理机制高效运行，城市品质显著提升。 东部协同区初具规模，成为新的产业和人口集聚区。 海西和环湖协同区规划实施取得成效，旅游品质和生态效益双提升。 根据协同发展成效，研究论证更深入的行政区划调整方案（如乡镇合并）。

第三阶段（2033-2035年）：一体融合，巩固提升

。 “中心城区核心引擎、东部产业新城、海西生态走廊、环湖文旅带、西部生态屏障”的市域空间发展格局全面优化，内部协同高效。 大理市作为国际旅游名城和滇西产业中心城市核心的地位更加巩固，城乡居民收入显著增长。

5.2 预期综合效益

经济效益

：通过优化空间布局和产业集聚，预计大理市经济总量和增速将进一步提升，产业结构更加优化。到2035年，中心城区能级大幅提升，东部产业新城成为重要增长极，文旅产业实现提质增效，城乡居民收入水平持续领先全州。

社会效益

：城乡基础设施和公共服务更加均衡优质，城市治理现代化水平显著提高，民族团结进步事业巩固发展，各族群众获得感、幸福感、安全感持续增强。

生态效益

：洱海流域生态压力得到有效缓解，海西田园风光和苍山西坡生态系统得到系统性保护，“绿水青山就是金山银山”的转化路径更加清晰畅通。

区域效益

：大理市核心引擎作用更加凸显，对全州“双核驱动”战略的支撑更加有力，对滇西地区的辐射带动能力显著增强。

5.3 主要风险与管控措施

体制机制风险

：跨街道、跨乡镇协同涉及复杂的权责利调整。

措施

：坚持在党的领导下，加强顶层设计，采用“管委会”等过渡性机制先行先试，建立科学的绩效考核和利益共享机制。

产业同质化风险

：协同区内可能出现新的低水平重复建设。

措施

：在协同区规划中明确各片区主导产业和功能分工，建立严格的产业项目准入评估机制。

生态破坏风险

：城市拓展和产业发展可能对生态环境造成新的压力。

措施

：始终坚持生态优先原则，严格执行国土空间规划和“三线”管控，所有项目必须进行严格的环评，推广绿色低碳发展模式。

民族与社会稳定风险

：涉及太邑彝族乡等民族乡的调整必须慎之又慎。

措施

：调整方案必须经过充分的民族协商，符合《民族区域自治法》，确保有利于民族团结、边疆稳固和群众权益。做好社会稳定风险评估和应急预案。

第六章 结论与政策建议

6.1 研究结论

大理市的发展，关键在于能否成功实现“内涵式提升”和“外延式拓展”的统一：内部提升是做强中心城区一体化核心引擎；外延拓展是做大东部产业新城、做优海西生态走廊、做美环湖文旅带。当前，以“推动中心城区一体化管理”和“建设东部产业与城市拓展协同区”为两大优先突破口，是破解空间约束、优化功能布局、实现高质量发展的最关键路径。调整必须坚持洱海保护绝对优先、区域功能协同互补、产业集聚特色发展、文化传承民族团结的原则。近期应以成立两个“管委会”为核心制度创新；同步推进海西和环湖协同区规划；持续支持太邑乡生态振兴。所有调整都必须服务于建设名副其实的国际旅游名城和促进全市人民共同富裕。大理市的探索，不仅关乎一市之兴衰，更关乎世界级旅游城市如何实现永续发展、生态敏感地区如何实现现代化。必须坚持和加强党的全面领导，坚持依法依规，坚持以人民为中心，弘扬“大理精神”，科学谋划，稳扎稳打，走出一条具有大理特色的“苍山不墨千秋画，洱海无弦万古琴”的现代化发展之路。

6.2 政策建议

建议大理州委、州政府支持大理市开展“中心城区一体化管理”和“东部产业新城建设”改革试点

：在机构设置、人员编制、土地指标、财政资金等方面给予政策保障，鼓励大胆探索。

建议大理市委、市政府研究制定《关于设立大理中心城区管理委员会和东部产业与城市拓展协同区管理委员会的实施意见》

：明确机构性质、职责权限、运行机制和保障措施，尽快报批实施。

建议由市级层面主导，高起点编制《海西生态文旅农业协同发展区总体规划》和《环洱海北部文旅协同带发展规划》

：聘请国内外顶尖团队参与，确保规划的前瞻性和可操作性。

建议争取省级层面支持，将大理市东部区域列为“云南省重点开发区域”或“产业转型升级示范区”

：在重大项目布局、基础设施建设、绿色金融等方面给予倾斜。

建议加强对太邑彝族乡等民族乡在调整和发展过程中的特殊关怀和政策保障

：确保任何调整都经过民族代表充分协商，有利于民族文化的传承发展和边远山区群众的民生改善。