关于云南省德宏傣族景颇族自治州芒市区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

日期：2026年2月23日

摘要

本报告以政策研究的学术视角，系统探讨享有“黎明之城·心之所向”核心定位的芒市及其内部区域进行行政区划调整与协同发展的战略布局。芒市作为德宏州州府、滇西区域性综合交通枢纽和“中国县域旅游综合竞争力百强县”，集“政治文化中心、立体交通枢纽、生态田园城市、沿边开放门户”于一体，肩负着“引领全州发展、服务国家开放战略、探索边疆民族地区现代化路径、实现各族群众共同富裕”的重大使命。研究严格遵循“相邻区域”整合原则，以促进经济高质量发展、社会全面进步和居民收入福利持续增长为核心导向，深入分析芒市“经济总量203.74亿元（2024年）、增速0.9%、产业结构‘三一二’（21:13.5:65.5）、第三产业主导但工业下滑严重（第二产业下降12.5%）、固定资产投资暴跌30.9%、外贸进出口下降14.7%、旅游市场火爆（2024年接待1870.04万人次）、‘勐焕街道—芒市镇’核心区集聚、11个乡镇（5镇6乡）发展不均衡、山区面积占90.7%、边境线长68.23公里”的发展现状。报告基于《芒市国土空间总体规划（2021—2035年）》明确的“一轴两心、双带四城、两屏三江、六镇辉映”总体格局和“四个城市化地区、四个重点生态功能区、四个农产品主产区”的主体功能分区，论证通过深化“勐焕街道（城市核心）—芒市镇（城郊结合部）—风平镇（坝区门户）”中心城区一体化、构建“遮放镇（次中心、贡米之乡）—芒海镇（边境口岸）”西南沿边经济协同带、优化“轩岗乡—江东乡—五岔路乡”北部坝区与半山区现代农业协同区、推动“勐戛镇—中山乡—西山乡—三台山德昂族乡”中部山区生态保护与特色产业协同区的必要性与可行性。报告提出以“做强城市综合服务核心、做大文旅康养支柱产业、做优绿色高效现代农业、做实沿边口岸特色经济、持续提高城乡居民收入”为核心的多套战略方案，并详细规划实施路径、预期效益与风险管控措施，旨在为芒市在服务全省“3815”战略、探索边疆首府城市高质量发展新路中提供决策参考。

第一章 引言：研究背景、目的与核心原则

1.1 研究背景

在国家深入推进兴边富民、乡村振兴、高水平对外开放以及云南省锚定“3815”战略发展目标的宏观背景下，作为德宏州“首位城市”、全州经济政治文化中心的芒市，其发展态势直接关系到滇西边疆地区的稳定、开放与繁荣大局。芒市地处云南省西部，南与缅甸接壤，边境线长68.23公里，是德宏州面积第二大县市（2900.83平方公里）。2024年，全市实现地区生产总值203.74亿元，同比增长0.9%；第一产业增加值42.83亿元，增长3.4%；第二产业增加值27.52亿元，下降12.5%；第三产业增加值133.38亿元，增长3.4%。全市已形成以文旅康养（孔雀湖国家级旅游度假区、勐焕银塔）、特色农业（粮食、甘蔗、咖啡、茶叶）、口岸经济（芒海通道）、绿色能源（水电）和城市服务业为主导的产业体系。同时，芒市也面临经济增长乏力、工业严重下滑、投资大幅萎缩、外贸疲软、核心区辐射带动力不足、山区乡镇发展滞后、产业结构“虚高”（三产占比65.5%但工业薄弱）等严峻挑战。主动、审慎、创新地思考芒市内部行政区划调整与协同机制创新，是破解“首府不强”困境、巩固“旅游百强县”优势、弥补工业短板、促进城乡和区域均衡协调发展的必然选择和战略突破口。

1.2 研究目的

本报告旨在：

全面剖析芒市独特的区位优势（州府、交通枢纽、边境口岸）、资源禀赋（生态田园、民族文化、热区农业）、经济社会发展现状及其在全州、全省发展格局中的核心地位，特别是作为“德宏城镇圈”龙头和“沿边开放枢纽节点”建设者的双重角色。基于地理相邻原则，重点分析芒市内部“1街道5镇6乡”12个乡镇（街道）体系的优化（强化中心城区、整合西南沿边、协同北部坝区、保护中部山区）的内在逻辑与潜在价值。设计并提出以“做强城市综合服务核心、做大文旅康养支柱产业、做优绿色高效现代农业、做实沿边口岸特色经济、持续提高城乡居民收入”为目标的行政区划调整与协同发展战略方案体系。系统评估方案实施的可行性、预期综合效益、潜在风险与挑战，并提出具有可操作性的政策建议与制度保障，特别关注边疆首府城市、多民族聚居区、重点生态功能区如何通过精细化的空间治理实现城市能级提升、产业升级、生态保护与民生改善的有机统一。

1.3 核心原则

强核引领与区域协同原则

：调整必须有利于强化勐焕街道—芒市镇—风平镇核心区的集聚辐射功能，带动周边乡镇差异化、特色化发展，构建“核心引领、轴线串联、片区协同”的市域发展新格局。

产业兴市与文旅融合原则

：调整必须有利于巩固文旅康养支柱产业地位，弥补工业短板，提升现代农业附加值，构建“文旅引领、农业筑基、特色工业突破”的现代产业体系。

生态优先与绿色发展原则

：调整必须有利于筑牢南部和北部山区生态屏障，保护芒市大河、龙江等流域生态环境，推动“绿水青山”向“金山银山”转化。

沿边开放与兴边富民原则

：调整必须有利于提升芒海口岸能级，发展“口岸+园区+互市”经济，切实增加边民收入，筑牢守边固边群众基础。

相邻整合与地理正确原则

：调整严格限定在地理上直接接壤的行政单元之间，确保方位准确。本报告重点研究市内乡镇（街道）间的优化与协同。

发展导向与民生为本原则

：调整必须服务于巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴和促进各民族共同富裕，以显著提升经济综合实力、优化产业结构、改善民生福祉为根本目标。

因地制宜与循序渐进原则

：尊重芒市山区为主、坝区点缀、民族多元、边境线长的特殊市情。科学论证，小步快走，确保调整过程平稳有序。优先考虑管理机制创新和功能协同，审慎对待乡镇建制调整。

区位与政区

：芒市位于云南省西部，德宏傣族景颇族自治州东部，南与缅甸接壤，国境线长68.23公里。国土总面积2900.83平方公里，山区面积占90.7%，坝区占9.3%。根据2024年最新官方信息，芒市辖

1个街道

（勐焕街道）、

5个镇

（芒市镇、风平镇、勐戛镇、芒海镇、遮放镇）、

6个乡

（三台山德昂族乡、江东乡、轩岗乡、中山乡、西山乡、五岔路乡），另辖1个农场（遮放农场）。全市共有85个村委会、36个居委会。市人民政府驻勐焕街道。2024年末，全市常住人口46.44万人，城镇化率52.09%。少数民族人口20.55万人，占总人口的44.3%，其中傣族、景颇族、德昂族、阿昌族、傈僳族等五种世居少数民族19.05万人。

经济发展水平

（2024年）：

经济总量与增速

：实现地区生产总值203.74亿元，按可比价计算比上年增长0.9%，增速缓慢。人均地区生产总值约为43866元。

产业结构

：三次产业结构为21:13.5:65.5，呈现“三产独大、一产稳固、二产严重萎缩”的畸形特征，经济抗风险能力弱。

农业

：实现农林牧渔业总产值63.76亿元，增长3.4%。粮食总产量数据未明确，但芒市坝、遮放坝是重要产粮区。特色产业包括甘蔗、咖啡、茶叶、坚果、冬季农业等。

工业与建筑业

：全部工业增加值17.17亿元，增长4.9%；规模以上工业增加值增长6.0%。重点行业中，水泥制造业增长21.4%，制糖业增长22.8%，服装制造增长1%，电力生产增长40.1%。但建筑业增加值10.68亿元，大幅下降31%，严重拖累第二产业。

投资与消费

：固定资产投资（不含农户）完成66.03亿元，同比下降30.9%，其中房地产开发投资下降53.3%。社会消费品零售总额111.65亿元，增长2%。外贸进出口总额8.69亿元，下降14.7%。

文旅业

：2024年接待游客总人数1870.04万人次，实现旅游总花费218.35亿元，增速迅猛。成功入选“2025年中国县域旅游综合竞争力百强县”，孔雀湖旅游度假区获评国家级。

居民收入

：城镇常住居民人均可支配收入37586元，增长4.2%；农村常住居民人均可支配收入17740元，增长7.1%。

财政

：地方一般公共预算收入9.56亿元，下降5.2%；地方一般公共预算支出32.13亿元，下降3.8%，收支矛盾突出。

乡镇（街道）概况与功能定位

（基于国土空间规划及地理方位）：

勐焕街道

：城市核心区，面积23.15平方公里。是州、市两级政府驻地，政治、经济、文化、商业中心，但发展空间饱和。

芒市镇

：位于城区东北部，属城郊结合部，面积359平方公里。是重要的城市拓展区，交通枢纽（大瑞铁路、高速贯穿），但功能混杂。

风平镇

：位于城区西部，坝区门户，面积394.42平方公里。是芒市坝区现代农业基地，毗邻机场，产城融合潜力大。

轩岗乡

：位于北部坝区，被列为“城市化地区”，面积163.7平方公里。现代农业和城郊休闲产业有基础。

遮放镇

：西南部重镇，面积422平方公里。是芒市次中心，全国“一村一品”示范村镇，“贡米之乡”，拥有一定产业基础。

芒海镇

：南部边境口岸镇，面积105平方公里。拥有芒海通道（出入境人流突破50万人次），是沿边开放前沿。

勐戛镇、中山乡、西山乡、三台山德昂族乡

：同属中部山区，被划为“农产品主产区”或“重点生态功能区”，面积在158-356平方公里之间。以生态农业、林业为主，发展相对滞后。

江东乡、五岔路乡

：北部山区乡，被划为“重点生态功能区”，面积分别为220.8和202平方公里。生态保护任务重，特色农业有潜力。

2.2 核心优势与战略资源

不可替代的州府首位度与综合服务功能

：作为德宏州唯一州府城市，集中了全州最优质的教育、医疗、文化、金融、信息等公共服务资源，是滇西地区重要的区域中心城市。

“铁公机”立体交通枢纽优势

：拥有德宏芒市国际机场（年旅客吞吐量265.4万人次）、大瑞铁路（在建，预计2028年通车）、杭瑞高速、芒梁高速等，是连接内地与缅甸的陆空交通枢纽。

爆发式增长的文旅康养产业

：凭借“冬无严寒、夏无酷暑”的黄金气候、丰富的民族文化（傣族、景颇族等）和“好在芒市”品牌，旅游市场持续火爆，获评“全国避寒康养好去处”，旅居产业成为新增长点。

肥沃的坝区农业基础

：芒市坝、遮放坝是滇西重要粮仓，特色经济作物种植历史悠久，为发展绿色食品加工业提供了优质原料。

沿边口岸的开放窗口

：芒海通道出入境人流跻身全省前列，是发展边境贸易、跨境旅游、落地加工的重要平台。

明确的国土空间规划指引

：省级批复的规划确立了“一轴两心、双带四城”的总体格局和四类功能分区，为空间优化提供了科学蓝图。

2.3 关键挑战与结构性矛盾

经济增长失速，发展动能严重不足

：0.9%的GDP增速几乎停滞，固定资产投资暴跌30.9%，工业增加值占比仅13.5%且大幅下滑，暴露出经济增长缺乏坚实产业支撑、过度依赖文旅消费的脆弱性。

城市核心区“小马拉大车”，辐射带动力有限

：勐焕街道面积仅23.15平方公里，功能过度集中，与芒市镇、风平镇在规划、基础设施上衔接不畅，未能形成一体化发展的强大核心。

乡镇发展严重失衡，山区发展滞后

：坝区乡镇（勐焕、芒市、风平、遮放）相对集聚，而中部、北部山区乡镇（勐戛、中山、西山、三台山、江东、五岔路）地广人稀、产业薄弱、交通不便，城乡差距明显。

产业结构“虚胖”，工业短板突出

：第三产业占比高达65.5%，但多为传统商贸、餐饮、住宿等，现代服务业和高附加值产业不足；工业基础极其薄弱，缺乏具有竞争力的产业集群。

口岸经济“通道化”，对地方经济贡献度低

：芒海通道人流虽大，但以过境为主，落地加工、产业集聚、税收贡献有限，未能有效带动边境乡镇发展和边民增收。

生态保护与发展的平衡压力

：作为重点生态功能区，山区乡镇的产业发展受到严格限制，如何实现生态保护与绿色发展的统一是长期难题。

2.4 官方规划指引与发展方向

根据《芒市国土空间总体规划（2021-2035年）》及市委市政府系列决策部署，其发展定位和方向明确：

总体定位

：中缅边境地区的综合交通枢纽，立足德宏、面向区域的综合服务中心，宜居宜业的生态田园城市。

空间战略

：构建“一轴两心、双带四城、两屏三江、六镇辉映”的总体国土空间开发保护格局。“一轴”指芒瑞一体化经济发展轴；“两心”指亚热带风光和田园景观两大生态“绿心”；“双带”指中山-芒海-畹町沿边经济带、芒梁经济带；“四城”指芒市中心城区、遮放、轩岗、芒海四个主要城镇；“两屏”指南部和北部山区生态屏障；“三江”指龙江、芒市大河、怒江三大河流流域；“六镇”指集中建设江东、五岔路、西山、勐戛、中山、三台山6个乡镇。

功能分区

：将乡镇划分为4个城市化地区（勐焕街道、芒市镇、风平镇、轩岗乡）、4个重点生态功能区（江东乡、五岔路乡、芒海镇、中山乡）、4个农产品主产区（西山乡、三台山德昂族乡、勐戛镇、遮放镇）。

发展导向

：这意味着芒市未来的空间调整必须紧紧围绕“强核心、优格局、兴产业、惠民生”，在规划确立的总体格局和功能分区框架下，推动乡镇间的优化整合与协同发展，将州府区位、交通枢纽、生态田园优势转化为可持续的高质量发展动能。

第三章 行政区划调整的必要性与可行性论证

3.1 必要性分析

破解核心区发展瓶颈，提升州府城市能级的迫切需要

：勐焕街道面积狭小、功能饱和，而紧邻的芒市镇、风平镇拥有广阔腹地和产业基础。通过推动“勐焕街道—芒市镇—风平镇”中心城区一体化，可以统筹规划城市功能布局、交通网络、产业园区和生态空间，有效疏解核心区压力，拓展城市发展框架，打造辐射滇西的现代化中心城市，这是落实“一轴两心”战略、扭转“小马拉大车”局面的关键举措。

整合西南沿边资源，做实口岸经济的必然需要

：遮放镇（次中心、农业大镇）与芒海镇（边境口岸）地理相邻、功能互补。通过构建协同区，可以将遮放镇的农业资源、产业基础与芒海镇的口岸通道优势相结合，发展“口岸+农业+加工+物流”产业链，推动“通道经济”向“产业经济”转型，切实提升口岸对地方经济的贡献度和边民收入。

优化北部坝区与半山区布局，促进现代农业协同发展的内在需要

：轩岗乡（城市化地区）、江东乡（重点生态功能区）、五岔路乡（重点生态功能区）同处北部，资源禀赋相似但功能定位不同。建立协同区有利于在保护生态的前提下，统筹坝区与半山区的农业布局，发展精品农业、设施农业和城郊休闲农业，实现农业增效和农民增收。

统筹中部山区保护与发展，筑牢生态屏障的客观需要

：勐戛镇、中山乡、西山乡、三台山德昂族乡同属中部山区，生态脆弱、发展受限。通过建立生态保护与特色产业协同区，可以统一生态监管标准，在严格保护的前提下，适度发展林下经济、生态旅游、民族文化旅游等绿色产业，探索“绿水青山就是金山银山”的转化路径。

3.2 可行性分析

高层规划已提供明确框架和法理依据

：省级批复的国土空间总体规划明确提出了“一轴两心、双带四城”的格局和乡镇功能分区，这为乡镇间的功能整合与协同发展提供了最高层级的规划依据和政策指引。

交通基础设施大幅改善为协同提供物理支撑

：“县县通高速”实现，大瑞铁路即将通车，芒市机场航线网络拓展，市域内“两纵、三横、两环、六联接”的交通格局雏形初显，极大缩短了乡镇间的时空距离，使得“片区化”管理和要素流动成为可能。

产业自然集聚趋势为行政引导奠定基础

：文旅消费高度集中于勐焕街道及周边；现代农业集聚于芒市坝、遮放坝；口岸人流物流集中于芒海镇。这种市场形成的集聚效应为政府通过区划调整优化资源配置、延伸产业链条提供了现实基础。

干部群众对提升州府竞争力形成强烈共识

：作为州府，芒市的发展备受关注。当前经济增长乏力的现状，促使全市上下对通过改革优化空间布局、培育新增长点的愿望更加迫切，这为以发展为导向的区划调整奠定了思想基础。

第四章 战略布局方案设计

基于“相邻原则”、“强核引领”、“功能协同”、“兴边富民”的战略定位和芒市作为边疆州府的特殊性，本报告提出以下四套强调机制创新与功能优化并重的战略方案：

内容

：整合城市核心

勐焕街道

、城郊拓展区

芒市镇

和坝区门户

风平镇

，建立“芒市中心城区一体化发展区”。由市级层面成立一体化发展管委会，统筹三地的国土空间详细规划、重大基础设施建设、产业布局和公共服务。勐焕街道重点提升行政、商务、金融、文化、教育、医疗等高端服务功能，打造城市会客厅；芒市镇承接城市功能疏解，发展高铁站前经济、现代物流、职业教育；风平镇依托机场和坝区农业，发展临空经济、农产品加工、田园综合体。统一规划芒市大河生态廊道、城市绿心公园和快速交通网络。

依据

：此方案旨在破解核心区空间饱和、城郊发展脱节、功能布局碎片化的难题，通过一体化构建“高端服务+产业拓展+生态田园”的现代化都市区，是落实“一轴两心”、提升芒市在滇西城市群中首位度的核心举措。

预期效益

：

能级跃升

：形成面积近800平方公里、功能完善、辐射力强的州府核心区。

效率提升

：实现基础设施共建共享，优化公共服务布局，降低行政成本。

产业融合

：促进现代服务业、临空产业、现代农业在空间上紧密衔接、融合发展。

主要挑战

：涉及三个最重要的乡镇（街道），利益协调复杂。需建立科学的跨区域财政分享、土地管理、规划协同和考核机制。

方案二：构建“遮放镇—芒海镇”西南沿边经济协同带

内容

：整合西南部地理相邻、功能互补的

遮放镇

（农业次中心）和

芒海镇

（边境口岸），建立“西南沿边经济协同发展带”。由市级商务、农业部门牵头，统一编制该区域口岸经济与现代农业融合发展规划。推动芒海口岸功能升级，发展边民互市贸易和进口农产品（如缅甸坚果）落地加工；依托遮放“贡米之乡”品牌和坝区农业，建设绿色食品加工园、冷链物流中心。探索“境外种植、境内加工”的跨境农业合作模式。

依据

：此方案旨在将遮放的农业资源优势与芒海的口岸通道优势相结合，打造“口岸+基地+加工+物流”的全产业链，是做实口岸经济、带动西南部乡镇发展、促进边民增收的重要抓手。

预期效益

：

产业增值

：提升农产品附加值，打造区域绿色食品品牌。

口岸增效

：增加口岸货物吞吐量和税收，提升综合效益。

富民强边

：通过“116”等联农带农机制，让边民分享产业链收益。

主要挑战

：芒海镇产业基础薄弱，需要较大的基础设施投入。需协调好与瑞丽沿边产业园的分工，避免同质竞争。

方案三：优化“轩岗乡—江东乡—五岔路乡”北部现代农业协同区

内容

：整合北部地理相邻、功能关联的

轩岗乡

（城市化地区）、

江东乡

（重点生态功能区）和

五岔路乡

（重点生态功能区），建立“北部现代农业协同发展区”。由市级农业、林草部门牵头，统一编制该区域生态保护与现代农业发展规划。在轩岗乡等坝区重点发展高标准农田、设施农业、观光农业；在江东、五岔路等山区，严格保护生态，适度发展林下经济、特色养殖、生态旅游。推动“农业+旅游”“农业+康养”融合。

依据

：此方案旨在统筹北部坝区与山区的农业发展，在保障生态安全的前提下，优化农业空间布局，提升农业综合效益，是促进城乡融合、实现山区群众稳定增收的现实选择。

预期效益

：

生态巩固

：统一加强生态保护监管，提升森林质量和水源涵养能力。

农业提质

：推动农业规模化、标准化、品牌化发展。

城乡互动

：发展城郊休闲农业，满足市民消费需求，带动农民增收。

主要挑战

：山区基础设施和公共服务短板突出。需要持续的生态补偿和特色产业扶持政策。

方案四：推动“勐戛镇—中山乡—西山乡—三台山德昂族乡”中部山区生态保护与特色产业协同区

内容

：整合中部地理相邻、生态相似的

勐戛镇

、

中山乡

、

西山乡

和

三台山德昂族乡

，建立“中部山区生态保护与特色产业协同发展区”。由市级林草、文旅、民宗部门牵头，统一编制该区域生态修复与特色产业发展规划。严格保护森林、水源地，实施山水林田湖草系统修复。挖掘民族文化（如德昂族酸茶、景颇族目瑙纵歌）和生态资源，适度发展生态旅游、民族风情体验、研学旅行等绿色产业。

依据

：此方案旨在统筹中部山区的生态保护与适度发展，避免各乡镇在有限空间内低水平竞争，通过协同服务、共享品牌，探索重点生态功能区和文化富集区可持续发展新路。

预期效益

：

屏障筑牢

：整体提升中部山区生态屏障功能。

文化传承

：促进世居少数民族文化的保护与活态传承。

绿色增收

：为山区群众开辟不依赖资源消耗的增收渠道。

主要挑战

：产业发展受生态红线严格限制，规模小、见效慢。交通可达性差，旅游开发成本高。

第五章 实施路径、预期效益与风险管控

5.1 渐进式实施路径建议

综合比较，建议采取“

方案一先行突破，方案二、三同步推进，方案四重点培育

”的路径，所有方案均以“规划一张图、设施一张网、产业一条链、管理一盘棋”为核心：

第一阶段（2026-2028年）：规划协同与机制破冰

。 争取州级支持，推动成立“芒市中心城区一体化发展领导小组及办公室”，启动一体化发展规划和详细规划编制。 建立“西南沿边协同带”和“北部农业协同区”联席会议制度，制定协同发展行动方案。 启动中部山区协同区总体规划研究，明确生态保护红线内有限发展清单。 研究制定跨乡镇的财政、土地、项目、考核协同配套政策。

第二阶段（2029-2032年）：项目驱动与格局成型

。 “勐焕—芒市—风平”一体化机制有效运行，重大交通、市政、文旅项目建成，城市品质和辐射力显著提升。 西南协同带口岸加工园、冷链物流项目投产，边民互市贸易活跃。 北部协同区现代农业产业园初具规模，城郊休闲旅游成为亮点。 中部协同区生态修复工程见效，特色文旅项目起步。 全市“强核引领、两带驱动、两区协同”的市域发展新格局基本形成。

第三阶段（2033-2035年）：融合提升与强市目标实现

。 一体化、协同化发展机制成熟高效，要素自由流动，城乡差距明显缩小。 文旅康养产业支柱地位更加巩固，现代农业附加值显著提升，特色工业取得突破。 各族群众收入持续快速增长，获得感、幸福感、安全感显著增强。 芒市作为“我国面向南亚东南亚辐射中心节点城市”和“生态田园城市”的地位基本确立。

5.2 预期综合效益

经济效益

：通过优化空间布局和强化产业协同，预计芒市经济将实现更高质量、更可持续的增长。到2035年，GDP有望突破300亿元，产业结构更加优化（三产占比稳定在60%左右，二产占比提升至20%以上），固定资产投资恢复增长，文旅总收入大幅提升，城乡居民收入水平显著提高，财政状况改善。

社会效益

：中心城区承载力大幅提升，城乡基础设施和公共服务更加均衡，山区群众生产生活条件改善，各民族交往交流交融更加深入，边疆社会更加和谐稳定，州府城市的凝聚力和向心力增强。

生态效益

：“两屏三江”生态安全格局更加稳固，国土空间生态修复取得显著成效，森林覆盖率稳定在69%以上，河湖水质持续改善，“绿水青山”真正成为各族群众的“幸福靠山”。

区域效益

：芒市作为德宏城镇圈龙头的地位更加突出，与瑞丽、陇川的协同联动更加紧密，在滇西城市群中的综合竞争力显著提升，更好地服务国家和全省的开放发展战略。

5.3 主要风险与管控措施

行政协调与利益分配风险

：跨乡镇协同涉及复杂的权责利调整。

措施

：争取州级立法或出台专门政策，为协同提供法律保障。建立科学的跨区域税收分享、土地指标调剂、生态补偿、GDP核算等利益平衡机制。将协同发展成效纳入乡镇领导干部考核体系，与财政转移支付挂钩。

生态破坏风险

：产业和旅游开发可能对敏感生态系统造成影响。

措施

：将最严格的环评和生态修复要求前置，推行“环保一票否决”。在协同区规划中明确生态保护红线和环境准入负面清单。建立跨区域的生态环境监测网络和联合执法机制。

产业同质与过度竞争风险

：协同区内可能继续上马雷同的农业或旅游项目。

措施

：在协同规划中明确各片区的主导产业和禁止类产业清单，建立项目准入联合会审制度。鼓励通过行业协会、合作社进行差异化分工和品牌共建。

投资与债务风险

：协同区基础设施建设可能加重财政负担。

措施

：创新投融资模式，积极引入社会资本，推广PPP、EOD等模式。争取国家兴边富民、乡村振兴、生态补偿等专项资金支持。加强政府债务全生命周期管理，确保财政可持续。

民族文化冲击风险

：旅游开发和外来人口可能对世居民族文化带来影响。

措施

：在规划建设中充分尊重民族文化和传统习俗，保护传统村落和非物质文化遗产。确保文旅发展收益向当地社区和民族文化传承人倾斜。建立民族文化保护与旅游开发协调机制。

第六章 结论与政策建议

6.1 研究结论

芒市的发展，必须坚定不移地走“强核引领、产业兴市、生态优先、开放活边、民族团结”之路，其核心矛盾是如何将州府区位、交通枢纽、生态田园等综合优势，转化为可持续的产业优势和经济优势，并让发展成果均衡惠及城乡各族群众。当前，以“推动勐焕—芒市—风平中心城区一体化”为战略突破口，以“构建西南沿边协同带”和“优化北部农业协同区”为两翼，以“培育中部山区生态产业协同区”为基底，是破解核心不强、城乡失衡、产业薄弱等难题，构建芒市高质量发展新格局的最现实路径。调整必须坚持规划先行、机制创新、试点推进、法治保障。近期应以成立市级一体化发展领导机构为核心制度创新，实质性启动规划协同和政策配套；同步推进西南、北部协同区建设；对中部山区实施“一区一策”重点培育。所有调整都必须服务于建设名副其实的“滇西区域性中心城市”和“宜居宜业生态田园城市”。芒市的探索，不仅关乎一市之兴衰，更关乎边疆民族地区首府城市如何在新时代实现现代化建设的重大命题。必须坚持和加强党的全面领导，弘扬“党的光辉照边疆、边疆人民心向党”的主旋律，科学谋划，大胆探索，稳扎稳打，走出一条具有芒市特色的“城市强、产业兴、生态美、边民富、民族和”的边疆首府现代化新路子。

6.2 政策建议

建议德宏州委、州政府将“芒市中心城区一体化”上升为全州区域协调发展战略

：成立州级协调推进机制，在规划审批、土地指标、重大项目布局、财政资金等方面给予特殊支持，将其打造为引领德宏城镇圈发展的核心引擎。

建议芒市委、市政府研究制定《关于推进勐焕街道、芒市镇、风平镇中心城区一体化发展的决定》及配套实施方案

：明确一体化发展的目标、步骤、组织保障和政策措施，报州委、州政府批准后全力实施。同步制定西南、北部、中部协同区专项方案。

建议积极争取省级层面支持，将“芒海口岸”功能提升和“遮放—芒海协同带”建设纳入全省沿边开放重点工程

：在口岸基础设施建设、跨境产业合作、边民互市创新等方面给予政策倾斜和资金支持。

建议省级文旅、农业部门支持芒市打造“滇西旅居康养目的地”和“绿色食品供应基地”

：在品牌推广、项目招商、基础设施配套等方面给予重点扶持，助力其文旅和农业产业提质升级。

建议在调整过程中，建立健全覆盖所有乡镇的“民生改善与民族团结进步联动考核机制”

：将城乡居民收入增长、基本公共服务均等化、民族文化传承保护、民族团结创建等指标纳入考核体系，确保发展成果真正惠及全体人民，筑牢中华民族共同体意识。