关于四川省乐山市犍为县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦于肩负“建设乐山市域副中心、全域旅游示范区”双重战略使命的四川省乐山市犍为县的行政区划优化与发展战略问题。犍为县地处四川盆地西南边缘，岷江下游，是乐山市面向成都平原经济区南向开放合作的重要门户，也是国家现代农业示范区、全国产粮大县、全国生猪调出大县，被誉为“中国茉莉之乡”。全县正坚定贯彻市委“节奏更快、效率更高、质量更优”要求，锚定“工业强县、文旅兴县”发展战略，围绕“3+1”现代产业体系（装备制造、绿色化工、竹浆纸+低空经济）和“一叶双花”（茶叶、茉莉花、栀子花）芬芳经济，奋力推动县域经济乘势崛起、加速晋位。在“十四五”收官之年，全县地区生产总值达294.68亿元，一产增加值46.65亿元总量稳居全市第一，“芬芳经济”年综合产值突破140亿元，工业“3+1”产业体系加速构建，低空经济、绿色化工等新兴赛道抢先布局。在历经2019年乡镇行政区划调整改革（撤销泉水镇、新盛乡、大兴乡、新民镇、榨鼓乡、九井乡、铁炉乡、寿保乡、敖家镇、南阳乡、金石井镇、同兴乡、双溪乡等，合并设立九井镇、铁炉镇、大兴镇、寿保镇、双溪镇，并将相关区域划归芭沟镇、定文镇、孝姑镇、罗城镇管辖）后，形成现行

15个镇

（玉津镇、清溪镇、孝姑镇、龙孔镇、定文镇、罗城镇、石溪镇、芭沟镇、双溪镇、九井镇、铁炉镇、大兴镇、寿保镇、舞雩镇、玉屏镇）共128个行政村、26个社区的行政区划格局。同时，全县正依据《犍为县国土空间总体规划（2021—2035年）》（已于2024年5月获省政府批复）及《犍为县临港经济片区、罗城古镇旅游片区、龙孔种养循环片区、嘉阳小火车文旅生态片区国土空间总体规划（2021—2035年）》（已于2025年5月获市政府批复），构建“一带、一核、三区、三廊”的国土空间开发保护总体格局。在此背景下，犍为县也面临着如何进一步优化内部空间治理结构、破解“‘市域副中心’定位下中心城区（玉津镇）辐射带动力与综合承载力不足”、“四大片区规划落地与现行行政区划管理效能的深度匹配”、“工业‘3+1’产业布局与城镇功能、基础设施的协同不足”、“部分镇规模偏小、产业同质化导致的资源配置效率问题”、“人口净流出背景下城乡融合与乡村振兴的挑战”等深层次矛盾，深度服务乐山市“工业强市、文旅兴市”战略、在成渝地区双城经济圈建设中打造特色增长极的巨大机遇与挑战。

报告的核心论点是：犍为县的区划优化思考应立足于其作为农业大县、但正处在新型工业化加速、文旅深度融合、城乡统筹发展关键阶段的特定县情。其核心目标是在严格保护耕地和生态环境、巩固拓展两项改革“后半篇”文章和2019年区划调整成果的基础上，通过前瞻性谋划“中心强化、片区协同、产业集聚、城乡融合”下的空间治理重构，依据四大片区国土空间规划，进一步释放“工业强县、文旅兴县”战略潜力，最终实现产业能级跃升、城市功能完善、全域协调发展和全体人民共同富裕。所有思考必须严格遵循地理相邻原则，方位准确（犍为县东邻宜宾市叙州区，南接沐川县，西连峨边彝族自治县、沙湾区，北靠五通桥区、市中区），并以服务“建成乐山市域副中心、全域旅游示范区”总目标、促进区域协调高品质发展为根本导向。

为此，报告系统剖析了犍为县在“十四五”期间的发展成就、独特优势与现存挑战，论证了在“十五五”开局之年、国家深入推进新型城镇化和乡村振兴的背景下，优化内部空间布局、推动治理体系现代化的战略必要性，提出了“做强中心城区、优化四大片区、促进产业集聚、提升融合效能”的总体思路。具体构想包括：研究推动玉津镇（县城）与清溪镇、孝姑镇部分区域在规划、基础设施、公共服务上的深度协同，探索“三镇同城”发展路径；依据四大片区规划，优化各片区内镇的功能定位、资源整合与协同管理机制；在尊重历史、符合标准、相邻整合、充分论证的前提下，前瞻性研究部分人口规模较小、发展关联度高的相邻镇的优化整合可能性，以培育更具辐射带动能力的中心镇和特色镇。报告强调，任何发展举措必须始终以发展当地经济、促进全面发展和提高人民收入福利为根本归宿，同时必须坚守耕地保护红线、生态保护红线和城镇开发边界。最后，报告提出了未来高质量发展的实施路径与综合保障建议。

一、 研究背景与战略审视

服务乐山“市域副中心”战略定位、打造区域增长极的核心使命

：犍为县被市委赋予建设“市域副中心”的时代重任，是乐山市优化市域空间结构、推动区域协调发展的重要支点。思考如何通过区划优化，在推动新型工业化、农业现代化和文旅深度融合的同时，进一步强化中心城区功能、优化产业空间布局、提升全域治理效能，是探索丘区农业大县高质量发展路径、兑现“市域副中心”庄严承诺的关键。

破解“工业强县”与“文旅兴县”双轮驱动中的空间协同难题

：犍为县工业以装备制造、绿色化工、竹浆纸等为主，但园区布局相对分散（孝姑核心区、经开区等），产业集聚效应有待加强；文旅资源丰富（罗城古镇、嘉阳小火车、茉莉博览园等），但景点分散、整合不足，“留客难”问题突出。需要通过优化镇域设置和片区功能布局，为产业集群化发展和文旅产业深度融合提供更高效的空间载体和管理机制。

落实国土空间规划、推动“四大片区”差异化协同发展的现实要求

：随着省、市批复的国土空间总体规划和四个乡镇级片区规划的深入实施，需要在规划引领下，进一步理顺临港经济区、古镇旅游区、种养循环区、文旅生态区之间的空间关系、功能协同和行政管理边界，确保规划蓝图精准落地，释放空间治理红利。

促进“芬芳经济”全产业链发展与城乡融合的深度融合

：“一叶双花”产业年综合产值达140亿元，占据全国栀子花类奶茶原料、四川高档茉莉花茶原料70%市场份额，但产业链延伸、品牌提升、农旅融合深度有待拓展。优化区划应有利于推动现代农业园区与所在城镇的基础设施互联、公共服务共享，打造“产区变景区、田园变公园”的农旅融合示范区。

应对人口净流出、实现乡村全面振兴的必然选择

：犍为县人口呈现净流出态势，农村劳动力外流较多。优化区划应有利于推动要素向中心镇和特色镇集中，补齐基础设施和公共服务短板，发展特色产业，持续提高农民收入，吸引人才回流，破解“县域综合实力有待提升、产业结构仍然不优”的难题。

二、 乐山市犍为县发展现状、成就与核心挑战深度剖析

（一）基本概况与行政区划现状

乐山市犍为县位于四川省西南部，幅员面积约1367.94平方公里。根据现行区划（截至2025年底），辖

15个镇

：玉津镇（县人民政府驻地）、清溪镇、孝姑镇、龙孔镇、定文镇、罗城镇、石溪镇、芭沟镇、双溪镇、九井镇、铁炉镇、大兴镇、寿保镇、舞雩镇、玉屏镇。共128个行政村，26个社区。截至2025年，户籍人口约41.67万人，常住人口城镇化率有待提升。2019年行政区划调整后，镇级数量从调整前的乡镇（街道）合并为15个镇，进一步整合了资源。

（二）核心优势与战略成就

农业根基雄厚，“芬芳经济”领跑全国

：“十四五”期间，“一叶双花”产业年综合产值突破140亿元，茉莉花种植面积8.6万亩（全国第二），栀子花基地8万亩，茶叶基地26.5万亩。建成茉莉花农旅省五星级现代农业园区，创新“猪-沼-花”绿色种养循环模式，获评“国际花茶高质量发展示范区”。一产增加值总量连续多年稳居全市第一。

工业体系加速构建，新兴赛道抢先布局

：围绕“3+1”现代产业体系，装备制造集聚川南减震等14家规上企业；绿色化工依托“犍为—马边”飞地化工园区（已通过省级认定）蓄势待发；竹浆纸产业以玖龙纸业、凤生纸业为核心，年产能近100万吨；低空经济抢先布局，挂牌全国首个县级低空产业研究所，光启技术等重点项目落地。“十四五”期间规上工业总产值达530亿元。

文旅资源特色鲜明，融合发展初见成效

：拥有罗城古镇（船形街）、嘉阳小火车国家矿山公园、世界茉莉博览园（国家4A级景区）等独特资源，获评天府旅游特色县。茉莉花文化艺术节、半程马拉松等品牌活动影响力持续扩大，农旅融合带动年接待游客超300万人次。

改革创新持续深化，发展环境不断优化

：成功申报省级农业科技现代化共建先行县、省级农村综合改革试点县等。营商环境持续改善，招商引资落地项目金额达219亿元。

交通区位优势提升，发展支撑更加有力

：乐宜高速、仁沐新高速、国道213线等穿境而过，融入乐山半小时经济圈，为临港经济、物流产业发展奠定基础。

（三）面临的核心挑战与结构性矛盾

中心城区能级不足，辐射带动力有待加强

：作为市域副中心，玉津镇城市规模、综合服务功能、产业集聚能力与副中心定位要求尚有差距，对全县特别是南部、西部乡镇的辐射带动作用有限。

四大片区协同机制有待深化

：临港经济、罗城古镇旅游、龙孔种养循环、嘉阳小火车文旅生态四大片区在资源禀赋、发展重点上差异明显，但现行行政区划如何更有效地服务片区规划实施，促进片区内乡镇的深度协作与资源共享，仍需探索更优机制。

工业布局相对分散，产业集群效应不突出

：工业项目分布在孝姑核心区、经开区等多个区域，产业链上下游协同不足，园区基础设施和配套服务有待完善。

部分镇规模偏小，资源配置效率面临考验

：如大兴镇面积53平方公里、寿保镇78平方公里，在15个镇中规模相对较小。部分镇产业同质化，特色不鲜明，可能导致行政管理成本相对较高，公共服务难以形成规模效应。

人口净流出与乡村振兴的矛盾

：劳动力外流对本地产业发展和消费市场带来一定影响，如何通过产业升级和城乡融合吸引人才、留住人才是长期课题。

三、 深化发展的战略必要性与基本原则

（一）战略必要性

优化空间治理结构、提升市域副中心综合竞争力的迫切需要

：通过前瞻性思考，进一步理顺中心城区与一般镇、四大功能片区之间的空间关系与管理职责，促进有限的人力、财力、物力资源向优势区域和关键环节集中，降低行政协调成本，全面提升犍为县在区域发展中的综合竞争力，真正扛起“副中心”大旗。

强化中心城区辐射功能、促进“三镇同城”发展的关键举措

：优化玉津镇、清溪镇、孝姑镇（部分）的空间布局与功能配置，推动规划共编、设施共建、产业共兴、服务共享，提升中心城区能级，增强对全县的辐射带动力。

服务重大产业平台能级跃升、推动经济结构优化的有效途径

：使区划设置更好地适应犍为经开区、犍为—马边飞地化工园区、低空经济产业园、芬芳经济产业园等重大项目的空间需求，为产业链延伸、产业集群发展提供更高效的空间保障和管理支撑。

提升基层治理效能、防范化解重大风险的内在要求

：优化镇域规模和管理幅度，有利于整合基层管理资源，提升精细化治理水平，更有效地应对安全生产、生态环境、自然灾害等领域的风险挑战。

顺应城镇化趋势、实现集约高效发展的必然选择

：引导人口和要素向中心城区、中心镇合理集聚，避免资源分散配置，形成若干具有特色和活力的增长点，破解“县城现状规模偏小”的问题。

（二）基本原则

服务战略，聚焦特色

：调整必须紧紧围绕“建设市域副中心、全域旅游示范区”的战略目标，所有举措必须有利于工业崛起、文旅兴盛、农业增效。

保护优先，严守底线

：调整必须严格遵循耕地保护红线、永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，所有发展必须有利于保护“天府粮仓”和岷江流域生态环境。

相邻整合，功能协调

：严格遵循地理相邻、历史联系紧密、经济互补、功能协调的原则进行优化。重点推动地域相邻、发展关联度高的镇与镇之间的协同与整合，严禁跨区域、错方位的非理性调整。2019年调整是成功范例。

以人为本，共享发展

：调整应有利于促进公共服务优质共享，改善城乡人居环境，保障群众合法权益，让人民群众在区划优化中切实感受到生活品质的提升和收入的增长。

稳妥有序，依法依规

：调整必须经过充分科学论证，严格履行法定程序，确保社会稳定。尊重历史沿革和群众意愿，妥善处理干部安置和利益关系。借鉴2019年改革成功经验。

规划引领，协同高效

：以已批复的国土空间总体规划和四大片区规划为法定依据，强化规划刚性约束。积极探索“片区一体化”、“园镇一体”等体制机制创新。

四、 战略发展方案构想：从“农业大县”到“市域副中心”的融合跃升之路

基于“做强中心城区、优化四大片区、促进产业集聚、提升融合效能”的总体思路，提出以下方案构想：

（一）做强“中心极核”，探索“玉津—清溪—孝姑（部分）”同城化发展路径

目标：将玉津镇（县城）作为市域副中心的核心引擎，强化其政治、经济、文化、商贸综合服务中心功能，推动与清溪镇、孝姑镇（临近县城区域）在规划、产业、基础设施、公共服务上全方位协同，构建更具竞争力的中心城区。

研究建立“玉津—清溪—孝姑（部分）”同城化发展协调机制

：在县级层面成立高规格领导小组，统筹城市规划、交通连接、产业布局、环境治理。编制《犍为县中心城区同城化发展详细规划》，明确各区域功能分工，推动基础设施互联互通（如道路、管网）、公共服务共建共享（如教育、医疗）。

优化玉津镇城市功能与品质

：作为县府驻地，需进一步提升城市规划建设管理水平，完善商业、文化、教育、医疗等公共服务设施，增强人口集聚和产业承载能力。研究城区与周边社区、村的空间关系优化。

推动清溪镇文旅商贸功能提升

：作为中国历史文化名镇和“茉莉之乡”，清溪镇应聚焦文旅体验、商贸物流、特色农产品加工等功能，与玉津镇形成功能互补。可研究两镇在旅游线路组织、城市管理方面的深度协同。

（二）优化“四大片区”，依据规划推动差异化特色发展与深度协同

以市政府批复的四个乡镇级片区国土空间总体规划为根本遵循：

临港经济片区

：以孝姑镇为核心。定位为乐山市域副中心产业集聚区、成都平原经济区南向门户。应全力保障犍为经开区、犍为—马边飞地化工园区等产业发展空间，完善园区基础设施和配套服务，推动装备制造、绿色化工、低空经济等产业集群发展。可研究孝姑镇与玉津镇在产业配套、交通连接方面的协同。

罗城古镇旅游片区

：以罗城镇为核心。定位为国家级历史文化名镇、川南民俗文化体验地。应整合罗城古镇、桫椤湖等资源，完善旅游服务设施，发展古镇观光、民俗体验、休闲度假等业态。

龙孔种养循环片区

：以龙孔镇为核心。定位为丘区现代农业示范区、绿色种养循环基地。应做大做强粮油、生猪、茉莉花等主导产业，推广“猪-沼-花”等循环模式，发展生态农业、农产品加工。

嘉阳小火车文旅生态片区

：以芭沟镇为核心。定位为工业遗产旅游目的地、生态休闲度假区。应依托嘉阳小火车、黄村井等资源，发展矿山公园旅游、生态观光、研学体验等业态。

（三）前瞻性研究镇域布局优化，促进集约高效与特色发展

在坚持相邻原则、符合《四川省设立镇标准》、充分论证、稳妥推进的前提下，可进行以下前瞻性研究，旨在培育更具活力的中心镇和特色镇：

研究寿保镇、定文镇等北部乡镇的协同关系

：寿保镇（面积78平方公里）、定文镇（78.29平方公里）规模相对较小，且均以农业为主。可前瞻性研究其在现代农业发展、基础设施共建共享方面的深度协作机制，乃至在条件成熟、充分尊重民意基础上，研究优化整合的可能性，以集中资源培育北部区域中心。

研究舞雩镇、玉屏镇与中心城区的联动关系

：舞雩镇、玉屏镇紧邻玉津镇。可研究在城镇规划、交通连接、产业配套等方面与中心城区建立更紧密的联动机制，促进近郊融合发展。

任何整合研究必须审慎

：需全面评估对群众生产生活、历史文化传承、基层治理的影响，确保有利于区域整体长远发展和群众福祉。现阶段工作重点应放在深化片区协同、强化规划实施上。

（四）深化“产业融合”，构建“工业+农业+文旅”协同发展新格局

推动“芬芳经济”全产业链升级

：以清溪镇、孝姑镇等为核心，延伸茉莉花、栀子花、茶叶的种植、加工、研发、销售、文旅产业链，打造全国知名的新茶饮供应链加工集聚区。

促进工旅融合发展

：依托嘉阳小火车、矿山公园，发展工业遗产旅游；依托凤生纸业、玖龙纸业等企业，探索工业旅游；依托低空经济产业园，发展航空体验旅游。

强化基础设施与公共服务支撑

：统筹推进城乡交通、水利、能源、信息等基础设施建设，推动教育、医疗、文化等公共服务均等化，为产业融合和人口集聚提供坚实保障。

五、 预期综合效益

市域副中心功能显著增强

：预计通过空间优化和同城化发展，“十五五”期间，中心城区能级大幅提升，对全县的辐射带动力明显增强，真正成为乐山市域高质量发展的重要增长极。

现代产业体系更加健全

：“3+1”工业产业集群效应凸显，低空经济、绿色化工成为新引擎；“芬芳经济”产值向200亿元迈进，农旅融合深度拓展。

四大片区协同发展格局基本形成

：各片区实现差异化定位、互补化发展，资源整合效益充分发挥，全域协调发展水平显著提高。

城乡融合与乡村振兴取得实质性进展

：基础设施和公共服务更加均衡，农民收入持续增长，人口净流出态势得到缓解，美丽乡村建设成效显著。

治理效能与可持续发展能力全面提升

：空间治理体系更加优化，应对风险能力增强，生态环境持续改善，为长远发展奠定坚实基础。

六、 主要风险与应对预案

产业转型与市场波动风险

：传统农业和工业受市场和政策影响大，新兴产业发展存在不确定性。

应对

：支持传统产业技改升级，拓展产业链。新兴产业加强可行性研究和风险管控，避免盲目跟风。构建多元产业支撑体系。

区划调整可能引发的社会稳定风险

：涉及镇域整合，可能引发部分干部群众的不理解。

应对

：坚持稳中求进，将工作重点放在强化规划协同和公共服务共享上。任何调整必须依法依规，深入开展社会稳定风险评估，充分听取民意。现阶段以深化研究、优化协同机制为主。

资源环境约束与安全风险

：作为农业大县和工业发展区，面临耕地保护、环境污染、安全生产等多重压力。

应对

：严格执行最严格的耕地保护和环保标准，推动绿色循环发展。完善防灾减灾和应急管理体系，压实安全责任。

财政与人才支撑不足风险

：自身财力有限，高端人才缺乏。

应对

：积极争取上级转移支付、专项债券等资金。优化营商环境，吸引社会资本。实施更加开放灵活的人才政策，加强本土人才培养和引进。

七、 实施路径与政策建议

近期（2026-2028年）：深化研究与机制构建期

成立犍为县空间治理与高质量发展专项研究小组

，由县主要领导牵头，系统研究中心城区同城化、四大片区协同、镇域布局优化等重大问题，形成专题研究报告。

制定《犍为县“强中心、优片区、促融合”发展实施纲要》

，明确各阶段重点任务和责任分工。

全面实施四大片区国土空间规划

，先行推动中心城区交通环线、旅游快速通道、智慧园区平台等具体协作项目。

中期（2029-2035年）：全面发力与格局成型期

“市域副中心”功能显著增强

，中心城区同城化格局基本形成。四大片区实现高效协同，特色产业竞争力全面提升。城乡差距明显缩小，乡村振兴取得显著成效。

犍为县作为乐山市域副中心和全域旅游示范区的地位更加巩固

，综合实力在全市乃至全省县域中实现晋位。

远期（2036-2050年）：高质量发展与现代化强县建成期

全面建成经济繁荣、产业兴旺、城乡融合、生态优美、人民幸福的社会主义现代化犍为

，成为成都平原经济区南向开放合作的靓丽名片。

政策保障建议

：

争取特殊政策支持

：积极向国家、省、市争取，将犍为县列为市域副中心建设试点、城乡融合发展试验区、农业现代化示范区等，在规划、土地、财政、金融等方面给予倾斜。

强化规划实施监督

：建立规划“一张图”数字监管平台和动态评估机制，确保规划刚性执行。

创新投融资模式

：探索设立产业发展基金，推广PPP、EOD等模式，吸引社会资本参与基础设施和产业项目建设。

深化重点领域改革

：持续优化营商环境，深化“放管服”改革。稳慎推进农村集体产权制度改革和土地制度改革。

加强干部人才队伍建设

：培养熟悉现代产业、城市规划、乡村振兴的复合型干部。实施“犍为英才”计划，围绕重点产业引进高端人才和团队。

鼓励公众参与与社会协同

：在规划编制、项目建设和社区治理中，广泛听取企业、居民、社会组织意见。发挥乡贤、致富带头人在乡村振兴中的作用。

八、 结论

四川省乐山市犍为县，这座坐拥“天府粮仓”沃土、绽放“茉莉花海”芬芳、正崛起为工业新城的千年古郡，在成功实现“十四五”圆满收官、完成2019年区划调整、坚定踏上“十五五”新征程后，正站在从“农业大县”向“市域副中心”跨越的历史新起点。其未来发展，必须从服务乐山市整体战略、探索丘区县域高质量发展路径、促进乡村全面振兴的战略高度，对内部行政区划和空间治理结构进行前瞻性、系统性的优化思考。

本报告提出的“做强中心城区、优化四大片区、促进产业集聚、提升融合效能”方案，其核心在于推动犍为县从“15镇”的现状格局，迈向“一核引领、四片驱动、特色鲜明、融合共进”的高质量发展新格局。通过研究探索“玉津—清溪—孝姑（部分）”同城化以凝聚发展合力，通过深化四大片区协同以释放资源潜力，最终在近1368平方公里的岷江之滨，构建一个“工业有集群、农业有品牌、文旅有魅力、城乡有品质”的新犍为。这既是对其独特资源禀赋、产业基础和发展阶段的深刻把握，也是应对区域竞争、实现集约发展、生态保护和共同富裕的必然选择。

未来，犍为县应牢牢把握成渝地区双城经济圈建设、乡村振兴、新型工业化等战略机遇，以国土空间规划为空间蓝图，以“工业强县、文旅兴县”为发展路径，以茉莉花的清香和工业的活力为时代印记，发扬“紧起来、动起来、跑起来”的作风。通过科学的顶层设计、精准的空间布局、持续的改革开放和不懈的艰苦奋斗，一个经济繁荣、生态优美、文化兴盛、社会和谐、人民幸福的现代化市域副中心，必将屹立于四川西南。这不仅是为犍为人民谋福祉，也为全国同类农业大县、丘区县域的转型发展与空间治理，贡献宝贵的“犍为智慧”与“犍为方案”。

这既是一项严谨的学术研究，也是一份承载着实践思考与未来期待的政策建议，旨在为决策者提供基于实证、立足县情、着眼长远的参考。