四川省阿坝州壤塘县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省阿坝藏族羌族自治州壤塘县在“十五五”时期推进高质量发展背景下，优化区域行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对壤塘县地理区位、资源禀赋、产业布局、现行区划及“农牧立县、文旅兴县、能源富县、开放活县”发展战略的深入分析，提出以“强化核心、培育支点、片区协同、特色发展”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，破解发展空间碎片化、资源配置分散化、行政效能不高等问题，构建与“一城三副”城乡融合高质量发展体系相匹配的行政区划格局，最终服务于县域经济提质增效、生态屏障巩固、民族团结进步和民生福祉持续改善。
一、 壤塘县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与生态概况
壤塘县位于青藏高原东部，大渡河上游，四川省阿坝藏族羌族自治州西部。县境东及东北与马尔康市、阿坝县接壤，南与金川县毗连，西部和南部与甘孜州色达县、炉霍县、道孚县相望，北邻青海省班玛县。全县总面积6863平方公里，平均海拔3285米，属高原季风性气候。境内地形以丘状高原为主，山峦重叠，杜柯河与则曲河是大渡河主要支流，对长江上游水源涵养起着关键作用。森林覆盖率33.01%，草原综合植被覆盖度达85.7%，野生动植物资源丰富，生态地位极其重要。
（二） 经济社会发展现状
壤塘县是典型的民族地区、高原牧区。2024年末，全县户籍人口约4.9万人，其中少数民族人口4.7万人，常住人口约4.5万人。2024年，全县实现地区生产总值22.7841亿元，同比增长7%，三次产业结构为22:10.6:67.4。2025年上半年，地区生产总值同比增长7.1%，增速排名全州第2位，规模以上工业增加值、建筑业总产值、地方一般公共预算收入等指标增速均位居全州前列，显示出强劲的发展势头。
产业发展方面，已形成“4332”现代产业体系雏形，重点打造牦牛、文化、清洁能源“三根支柱”。农牧业方面，南木达牦牛现代农业园区成功获评省三星级园区。文旅产业方面，非遗资源丰富，拥有唐卡、藏香、藏陶等国家级非遗项目，成功创建国省两级“文化产业赋能乡村振兴试点”，“非遗工坊”模式入选四川改革典型案例。清洁能源方面，蒲西65万千瓦“光伏+N”项目、绰斯甲水电站等重大项目相继落地，风能开发利用稳步推进。同时，该县正积极构建“一城三副”城乡融合高质量发展体系，并致力于摆脱欠发达县域地位。
（三） 现行行政区划格局与历史沿革
壤塘县于1958年10月20日经国务院批准设立。根据最新资料，截至2025年5月，全县辖
3个镇、8个乡
，共11个乡镇。具体为：岗木达镇、南木达镇、中壤塘镇；蒲西乡、宗科乡、石里乡、吾伊乡、上杜柯乡、茸木达乡、尕多乡、上壤塘乡。县政府驻岗木达镇罗吾塘中街90号。
在2020年的乡镇行政区划调整改革中，壤塘县撤销了原壤柯镇和岗木达乡，合并设立了新的岗木达镇。此次调整为后续的区划优化积累了经验。目前，县域内根据资源禀赋和发展定位，初步形成了四个功能片区：岗木达片区（政治经济中心）、蒲西片区（清洁能源与文旅）、南木达片区（生态农牧与城乡融合）、中壤塘片区（非遗文化传承）。这为新一轮行政区划的战略性调整提供了基本框架。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
当前，壤塘县正处于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、奋力摆脱欠发达县域地位、全面建设“美丽幸福壤巴拉家园”的关键时期。对现有行政区划进行战略性、前瞻性调整，具有多重深远的必要性。
服务“一城三副”体系，优化县域空间布局的迫切需要
：县委县政府提出的“一城三副”城乡融合高质量发展体系，是壤塘未来发展的核心骨架。然而，现有11个乡镇的区划格局与“一城三副”的功能定位匹配度有待提升。部分乡镇规模小、实力弱，难以承担片区增长极的功能。通过相邻整合，可以强化“一城”（岗木达镇）的核心辐射能力，做实“三副”（南木达、中壤塘、蒲西）的支撑作用，形成层次分明、功能互补、联系紧密的城镇体系。
促进资源要素高效集聚，培育特色产业集群的内在要求
：壤塘县产业呈现“点状分散”特征。牦牛产业主要在南木达片区，非遗文化集中在中壤塘片区，清洁能源重点在蒲西片区，而商贸物流、综合服务则集中在岗木达镇。现行区划在一定程度上造成了产业同质化竞争和资源内耗。通过区划调整，有利于在更大空间范围内统筹产业布局，引导同类产业、关联企业向特定区域集中，形成规模效应和集群优势，例如打造“南木达牦牛产业核心区”、“中壤塘非遗文化产业集聚区”、“蒲西清洁能源综合开发基地”。
提升公共服务效能与治理能力，增进民生福祉的现实选择
：壤塘县地广人稀，公共服务成本高。部分边远乡人口稀少，基础设施和公共服务投入效益低。将相邻且人口规模较小的乡进行合并，可以集中财力、物力建设更高标准的学校、医院、文化设施，提高公共服务覆盖面和均等化水平。同时，减少行政单元数量，有助于优化行政资源配置，降低行政运行成本，提升基层治理的精细化和高效化水平，更好地落实“微网实格”等治理模式。
强化生态整体性保护，筑牢长江上游生态屏障的必然举措
：壤塘县是长江上游重要生态功能区。杜柯河、则曲河流域的生态保护需要跨乡镇协同。目前以乡镇为单元的治理模式，容易导致生态保护责任碎片化。通过区划调整，可以按照完整的生态流域或生态功能区来重新划定行政管辖范围，实现山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，更有效地执行河（湖）长制、林（草）长制。
深化区域开放合作，融入更大发展格局的空间支撑
：壤塘县东接马尔康、阿坝，南连金川，西邻甘孜州多个县，北靠青海班玛，是川甘青结合部的重要节点。优化内部区划，做强中心城镇，有助于提升壤塘在跨区域协作中的能级和话语权，更好地对接“浙川文化产业园”、“游壤飞地园区”等合作平台，融入成渝地区双城经济圈建设，在基础设施互联互通、特色产业协作配套、生态环境联防联治等方面取得更大突破。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、产业相近、优势互补、规模适度、利于发展、便于治理”的原则，紧密结合壤塘县“一城三副”发展体系和四大片区功能定位，本报告提出以下战略性调整布局方案。
（一） 总体思路：构建“一核引领、三副支撑、四区协同”的县域发展新格局
“一核”
：
做强岗木达县域核心
。进一步提升岗木达镇作为全县政治、经济、文化、商贸物流中心的综合承载力和辐射带动力，将其打造为县域发展的强大引擎。
“三副”
：
培育三大区域副中心
。明确
南木达镇、中壤塘镇、蒲西乡
作为县域北部、中部、南部的区域副中心，分别承担生态农牧与城乡融合、非遗文化与文旅融合、清洁能源与门户开放的核心功能。
“四区”
：
优化四大功能片区
。在现有四大片区基础上，通过区划调整使其行政边界与功能定位更匹配，形成
岗木达综合服务区、南木达生态农牧区、中壤塘文旅融合区、蒲西能源开放区
，实现特色化、差异化、协同化发展。
（二） 具体调整方案建议
基于上述思路，提出两套可供比选的调整方案。
方案一（适度整合型）：此方案侧重通过相邻乡镇合并，做大中心镇，减少行政单元数量，提升管理效能。
强化“一核”
：维持
岗木达镇
现有范围基本稳定，重点通过城市更新和“一心两轴四组团”规划实施，提升其内部功能品质。可研究将与其联系紧密、地域相邻的
吾伊乡
整体并入岗木达镇。吾伊乡毗邻县城，并入后有利于拓展县城发展空间，统筹城乡接合部发展，强化核心的集聚效应。
壮大“三副”
：
打造北部中心——新南木达镇
：将现
南木达镇
与
尕多乡
、
上壤塘乡
合并，设立新的
南木达镇
。这三地地域相连，均以牧业为主，是牦牛产业的核心区。合并后可整合草场资源，高标准建设“南木达牦牛现代农业园区”，形成规模化、标准化养殖加工基地，同时强化对北部区域的公共服务覆盖。
做强文化中心——新中壤塘镇
：将现
中壤塘镇
与
茸木达乡
合并，设立新的
中壤塘镇
。中壤塘镇是觉囊文化中心，茸木达乡拥有丰富的生态旅游资源。合并有利于整合“非遗文化”与“生态观光”资源，打造更具吸引力的文旅融合示范区，并强化对则曲河流域的整体保护。
培育南部门户——新蒲西镇
：将现
蒲西乡
升格为
蒲西镇
，并将
宗科乡
、
石里乡
并入。蒲西乡是清洁能源开发重地（蒲西光伏电站、绰斯甲水电站），也是G317线进入壤塘的南大门。宗科、石里两乡与其相邻，水能资源丰富。三乡合并设立蒲西镇，能极大增强区域能源开发、产业承接和门户枢纽功能，打造县域经济增长极。
优化边界区域
：将现
上杜柯乡
作为相对独立的生态保育与特色牧业单元予以保留。该乡地处县域最西端，与青海班玛县接壤，生态地位敏感，可重点发挥其边境治理和生态屏障功能。
调整后行政区划
：由原来的3镇8乡（11个）优化为
4镇1乡
（5个），即：岗木达镇（含原吾伊乡）、新南木达镇（含原尕多乡、上壤塘乡）、新中壤塘镇（含原茸木达乡）、新蒲西镇（含原宗科乡、石里乡）、上杜柯乡。
方案二（渐进优化型）：此方案在现有乡镇框架内进行微调，侧重功能强化而非大规模合并，改革阻力相对较小。
核心区扩容
：将
吾伊乡
整体并入
岗木达镇
，理由同方案一。
培育增长极
：将
蒲西乡
撤乡设镇，设立
蒲西镇
，强化其作为南部副中心和能源基地的行政能级。
片区化协同
：不进行乡镇合并，但通过建立
跨乡镇的片区联合党工委或协调发展办公室
等机制，强化四大片区内各乡镇的规划协同、产业联动和设施共享。例如，在南木达片区（南木达镇、尕多乡、上壤塘乡）内统一布局牦牛产业链；在中壤塘片区（中壤塘镇、茸木达乡）内统一规划文旅线路和生态保护项目。
特色乡保留
：
宗科乡、石里乡、上杜柯乡
等根据其资源特色和生态功能予以保留，但通过片区机制加强与中心镇的联动。
调整后行政区划
：变为
4镇7乡
（11个），即：岗木达镇（扩容）、南木达镇、中壤塘镇、蒲西镇（新设）、宗科乡、石里乡、吾伊乡（撤销）、上杜柯乡、茸木达乡、尕多乡、上壤塘乡。乡镇数量不变，但结构优化。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合
：所有调整必须基于地理相邻，确保调整后的行政区域在地理上连成一片，便于管理和服务群众，绝不制造“飞地”。
尊重历史沿革与文化认同
：充分考虑历史渊源、民族分布、群众生产生活习惯和心理认同，稳妥有序推进，维护民族团结和社会稳定。
服务发展战略
：调整必须紧密围绕“农牧立县、文旅兴县、能源富县、开放活县”战略和“一城三副”体系，有利于重大项目和产业布局落地。
保障生态安全
：调整要有利于重要生态系统、河流流域的整体性保护，确保生态保护红线不被割裂。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在阿坝州委州政府领导下，成立由党政主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请省级及以上民政部门专家、区域经济学者、城乡规划师组成专家组，深入开展实地调研、风险评估和多方论证，制定详尽的《壤塘县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与正在编制的《壤塘县国土空间总体规划（2021-2035年）》及“十五五”规划紧密衔接。做到“先规划、后调整”，确保调整后的每个乡镇都有明确的发展定位、产业方向和空间布局，实现“一张蓝图干到底”。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
人事与机构
：制定妥善的人员安置方案，确保干部队伍稳定。科学设置调整后新乡镇的内设机构和事业单位，实现高效运转。
资产与债务
：全面清产核资，明确债权债务归属，做好资产划转和交接。
财政与事权
：调整财政管理体制和转移支付政策，确保事权与支出责任相匹配，保障合并后乡镇的正常运转和公共服务投入。
民生服务
：确保调整期间教育、医疗、社保、户籍等公共服务不断档、不降质，设立过渡期服务窗口。
强化项目与产业支撑
：以区划调整为契机，争取国家和省州在乡村振兴、兴边富民、生态补偿、基础设施等方面的重点项目，向新的中心镇和重点片区倾斜。例如，在蒲西镇布局清洁能源产业链项目，在南木达镇布局牦牛产业深加工园区，在中壤塘镇布局非遗文化产业园区，以项目落地巩固调整成果，带动群众就业增收。
创新基层治理与区域协作模式
：在调整后的乡镇，深化“微网实格”治理，探索适合牧区特点的“联户+网格”管理模式。同时，借助区划调整形成的更大空间单元，深化与马尔康、阿坝、金川以及甘孜州、青海省毗邻县的边界地区生态环保、社会治安、疫情防控、应急救援等领域的联防联控联治机制。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于壤塘长远发展、民生改善和区域竞争力提升的重大意义，充分听取人大代表、政协委员、基层干部和农牧民群众的意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，重点关注并化解可能因利益调整引发的矛盾纠纷，确保调整过程和谐稳定。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为壤塘县带来以下显著成效：
空间格局重塑，发展动能倍增
：形成“核心突出、副中心有力、片区协同”的县域发展新格局，资源要素配置效率显著提升。清洁能源、生态农牧、非遗文旅等主导产业将在更优化的空间载体上集聚发展，产业链更加完整，规模效应和品牌效应凸显。
行政效能提升，治理成本下降
：乡镇数量减少或结构优化，将降低行政运行成本，提高政策执行效率和公共服务供给能力。中心镇的综合服务功能将更加完善，对周边区域的辐射带动作用显著增强。
生态保护强化，绿色本底筑牢
：按生态流域或功能区划进行管理，有利于实施更系统、更严格的生态保护措施，提升杜柯河、则曲河流域水源涵养能力，巩固长江上游生态安全屏障，为生态产品价值实现奠定基础。
民生福祉改善，共同富裕提速
：公共服务资源更加集中，教育、医疗、文化等设施水平将整体提升。产业集聚发展将创造更多就近就业岗位，特别是通过“非遗工坊”、牦牛产业链、光伏项目等带动群众稳定增收，切实提升农村居民人均可支配收入。
区域合作深化，开放水平提高
：内部整合增强了壤塘的整体实力，使其在川甘青结合部区域合作中更具优势。蒲西作为能源和门户重镇的地位更加突出，有利于承接产业转移，深化与成阿、德阿、绵阿园区及浙江等对口帮扶地区的合作，构建更高水平的开放型经济。
结论
面对“十五五”时期高质量发展的新要求，壤塘县推进区域行政区划战略性调整，是顺应发展规律、破解空间约束、激活内生动能的必然选择。本报告提出的“一核引领、三副支撑、四区协同”布局及两套调整方案，旨在通过相邻区域的优化整合，使行政区划更好地适配“农牧立县、文旅兴县、能源富县、开放活县”的发展战略，支撑“一城三副”体系的有效运转。这不仅是简单的乡镇撤并，更是对县域经济地理的重塑，对治理体系和治理能力现代化的深化。建议壤塘县在省委、州委的坚强领导下，立足县情，凝聚共识，选择适合的方案，稳妥有序地推进实施，将行政区划调整的制度优势转化为治理效能和发展动能，为加快建设“美丽幸福壤巴拉家园”、奋力谱写中国式现代化壤塘新篇章提供坚实的空间保障和制度支撑。
