四川省阿坝州理县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省阿坝藏族羌族自治州理县在“一廊三区·吉祥理县”发展新蓝图下，优化区域行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对理县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“精城优镇、美村靓户”建设目标的深入分析，提出以“强化核心、培育支点、轴带联动、片区协同”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，破解发展能级不均衡、特色资源分散、行政效能有待提升等问题，构建与“全域旅游、绿色工业、特色农业”三大主导产业高度契合的行政区划格局，最终服务于县域经济提质增效、城乡深度融合、生态价值转化和各族群众共同富裕。
一、 理县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与生态概况
理县位于四川省西北部、阿坝藏族羌族自治州东南部，地处青藏高原东南缘、邛崃山脉东侧。东邻茂县，南接汶川县，西连小金县和红原县，北靠黑水县和松潘县。县城杂谷脑镇距成都市165公里，距州府马尔康118公里，是川西北地区重要的民族交往枢纽和商旅集散地。全县总面积4318平方公里，东西宽约83公里，南北长约78.2公里。地势由西北向东南倾斜，属典型的高山峡谷地貌，杂谷脑河（岷江重要支流）纵贯全境。理县是“大熊猫国家公园”的重要组成部分，生态地位重要，森林覆盖率高，拥有米亚罗红叶、古尔沟温泉、毕棚沟、鹧鸪山等自然景观，以及桃坪羌寨、甘堡藏寨、薛城古镇等人文遗产，素有“吉祥之地、理想之县”的美誉。
（二） 经济社会发展现状
理县是一个典型的资源大县、人口小县。根据最新数据，全县户籍人口约4.6万人，常住人口约3.6万人，城镇化率41.67%，是一个以藏族（占48%）、羌族（占32%）、汉族（占19.5%）为主的多民族聚居区。2024年，全县实现地区生产总值（GDP）37.57亿元，按可比价格计算，比上年增长5%。其中，第一产业增加值5.28亿元，增长1.9%；第二产业增加值14.33亿元，增长3%；第三产业增加值17.96亿元，增长7.5%。三次产业结构优化为14.1:38.1:47.8。2025年一季度，全县完成生产总值7.8亿元，同比增长5.5%，固定资产投资同比增长218.5%，增速居全州第一位，显示出强劲的发展势头。
产业发展特色鲜明。
高原特色农业
方面，围绕“特色水果、高原蔬菜”两张名片，成功创建省级三星级蔬菜园区，甜樱桃、红脆李、大白菜等农产品品质优良。
绿色工业
方面，以水电为主的清洁能源产业是支柱，全县水电装机容量达108.6万千瓦，年发电量约48亿度，同时发展工业硅、高氯酸钾等载能工业。
文旅康养产业
方面，依托丰富的自然和人文资源，全力打造全域旅游示范区，2024年服务业增加值增长7.5%，增速领先。县委县政府确立了“一廊三区·吉祥理县”的发展思路，并围绕“精城优镇、美村靓户”目标，统筹推进“三区建设”，奋力书写民族地区高质量发展理县答卷。
（三） 现行行政区划格局与历史沿革
理县于1950年建县，县人民政府驻地于1951年由薛城迁至杂谷脑。历史上经历过多次区划调整，最近一次重大调整发生在2019年12月，根据四川省人民政府批复，撤销夹壁乡，将其行政区域划归米亚罗镇管辖；撤销木卡乡，将其行政区域划归薛城镇管辖。此次调整后，理县的行政区划格局基本稳定。
截至2025年3月，理县现辖
6个镇、5个乡
，共11个乡镇。具体为：
6镇
：杂谷脑镇、米亚罗镇、古尔沟镇、薛城镇、桃坪镇、朴头镇。
5乡
：甘堡乡、蒲溪乡、上孟乡、下孟乡、通化乡。 县人民政府驻杂谷脑镇西大街1号。 从空间分布看，乡镇主要沿杂谷脑河及国道317线呈串珠状分布，形成了北、中、南三大板块。北部以米亚罗镇、古尔沟镇、朴头镇为核心，是红叶观光、温泉度假、冰雪旅游的集聚区；中部以杂谷脑镇（县城）、薛城镇（县域副中心）、甘堡乡为核心，是政治、经济、文化和商贸中心；南部以桃坪镇、通化乡为核心，是羌文化体验和特色农业区；东部的上孟乡、下孟乡则相对独立。现有格局为“一城（杂谷脑）一副（薛城）多点”的城镇体系奠定了基础，但也存在乡镇数量较多、部分乡镇规模偏小、资源整合不足等问题。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
立足理县GDP突破37亿元、第三产业占比近半、发展动能持续增强的新阶段，对现有行政区划进行战略性、前瞻性优化调整，是顺应高质量发展要求、破解空间约束、激发内生动能的必然选择。
优化资源配置，培育强劲增长极的迫切需要
：理县作为“人口小县”，乡镇数量达11个，部分乡镇人口规模不足3000人（如米亚罗镇2413人，古尔沟镇2240人）。这种“小、散、弱”的格局导致行政资源分散，公共服务成本高，难以形成规模效应和集聚优势。通过相邻整合，可以集中有限的财力、物力和人力，重点打造杂谷脑县城核心、薛城县域副中心以及米亚罗、桃坪等区域中心镇，培育带动全域发展的强劲增长极，提升县域整体竞争力。
促进产业集聚，构建现代产业体系的内在要求
：理县的“全域旅游、绿色工业、特色农业”三大产业布局已清晰，但产业链条短、集群效应不突出。旅游资源分散在多个乡镇，协同联动不足；绿色工业主要集中在杂谷脑镇及周边，需要更优化的空间载体；特色农业也呈点状分布。通过区划调整，有利于在更大地理单元内统筹产业规划，例如整合北部米亚罗、古尔沟、朴头的旅游资源，打造一体化的“冰雪温泉红叶”国际旅游度假区；整合南部桃坪、通化的羌文化资源，打造深度的文化体验区；强化杂谷脑-薛城沿线的绿色工业走廊，促进产业集聚和链条延伸。
提升治理效能，推进城乡融合发展的必然选择
：地广人稀、山高谷深的地理特征对基层治理提出了更高要求。部分边远乡治理半径大、服务人口少，独立维持完整的公共服务体系难度大、效益低。通过合并相邻乡镇，可以优化管理幅度，降低行政运行成本，提高政策执行效率和公共服务供给能力。同时，有利于在中心镇建设更高水平的教育、医疗、文化设施，推动基本公共服务均等化，引导人口和产业向中心镇适度集聚，扎实推进以县城为重要载体的新型城镇化。
强化生态保护，筑牢长江上游生态屏障的战略举措
：理县是长江上游重要生态功能区和水源涵养地。杂谷脑河流域的生态保护需要跨乡镇协同。现行以乡镇为单元的治理模式，容易导致生态保护责任碎片化。通过区划调整，可以使行政边界更好地匹配生态保护红线和自然地理单元，实现以完整的流域或山系为单元进行系统性保护，更有效地落实河（湖）长制、林（草）长制，拓宽“绿水青山”向“金山银山”的转化路径。
深化区域协作，融入全州发展大局的客观需要
：理县是阿坝州连接成都平原的“东大门”之一，也是“藏羌文化走廊”的重要节点。优化内部区划，做强枢纽型城镇（如杂谷脑、薛城），有助于提升其对周边区域的辐射带动能力，更好地承接成都平原的产业转移和消费外溢。同时，有利于在“成阿”“德阿”等飞地园区合作，以及东西部协作中，形成更统一、高效的对接平台，在更大范围、更宽领域融入“一州两区三家园”战略全局。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、产业协同、文化相融、规模适度、利于发展、便于治理”的原则，紧密结合理县“一廊三区·吉祥理县”发展思路和资源产业分布，本报告提出以下战略性调整布局方案。
（一） 总体思路：构建“一核一副、两轴三区”的县域发展新格局
“一核”
：
做强杂谷脑县域核心引擎
。进一步提升杂谷脑镇作为全县政治、经济、文化、商贸中心的综合功能，拓展发展空间，增强其对全县的辐射带动能力。
“一副”
：
培育薛城县域副中心
。强化薛城镇作为县域东北部中心城镇的地位，依托其历史文化底蕴和交通区位，打造文旅融合示范区和商贸物流节点。
“两轴”
：
打造两大县域发展轴带
。
杂谷脑河城乡融合发展轴
：沿杂谷脑河（国道317线），串联朴头、杂谷脑、甘堡、薛城、通化、桃坪等城镇，重点发展城镇综合服务、绿色工业、商贸物流、文化体验，促进城乡要素高效流动。
生态文旅融合发展轴
：涵盖米亚罗、古尔沟、毕棚沟（朴头部分）及上孟、下孟等区域，依托优良生态和特色文化，重点发展生态旅游、康养度假、户外运动、冰雪经济，打造国际知名的生态文化旅游目的地。
“三区”
：
优化三大主体功能片区
。
中部综合服务与绿色工业集聚区
：以杂谷脑镇为核心，整合甘堡乡及周边区域，重点发展城市经济、绿色载能工业、现代服务业。
北部生态旅游与冰雪温泉度假区
：以米亚罗镇、古尔沟镇、朴头镇北部为核心，整合优势旅游资源，打造一体化的国家级旅游度假区。
南部羌文化体验与特色农业发展区
：以桃坪镇为核心，整合通化乡及蒲溪乡部分区域，突出羌文化传承、生态农业和休闲体验。
（二） 具体调整方案建议
基于上述思路，提出两套可供比选、以相邻整合为基本原则的调整方案。
方案一（功能整合型）：此方案侧重依据主体功能定位，对相邻乡镇进行适度合并，做强中心镇，形成“5镇3乡”或“6镇2乡”格局。
扩容提质“县城核心”
：将现
甘堡乡
整体并入
杂谷脑镇
。两地地域紧密相邻（甘堡乡位于杂谷脑镇西南），文化同源（均为嘉绒藏族文化区），产业互补（杂谷脑为综合中心，甘堡为旅游节点）。合并后可有效拓展县城发展空间，统筹打造“县城-甘堡”文旅融合示范带，强化县域核心的综合服务与辐射功能。
壮大“县域副中心”
：将现
蒲溪乡
整体并入
薛城镇
。薛城镇是理县县域副中心和省级百强中心镇创建单位，蒲溪乡与其相邻。合并有利于整合薛城古镇、木卡羌寨、蒲溪河坝等资源，做大做强薛城副中心，增强其对理县东北部区域的带动能力。
打造“北部旅游黄金三角”
：维持
米亚罗镇
、
古尔沟镇
、
朴头镇
的建制不变，但建立强有力的“米亚罗-古尔沟-朴头旅游一体化发展联席会议”机制，实行统一规划、统一营销、统一管理，打造品牌共塑、利益共享的旅游共同体。可考虑远期在条件成熟时，探索三镇合并设立“米亚罗旅游经济区”。
构建“南部羌文化核心区”
：将现
通化乡
整体并入
桃坪镇
，设立新的
桃坪镇
。桃坪镇（桃坪羌寨）是理县东大门和羌文化核心区，通化乡与其紧密相邻，文化同属羌族聚居区。合并有利于整合羌文化资源，整体规划开发，打造世界级的羌文化生态保护与体验旅游目的地。
优化东部生态农业单元
：将现
上孟乡
和
下孟乡
合并，设立新的
孟屯乡
或
孟屯镇
。两乡地域相邻、生态相似、产业相近（均以生态农业和乡村旅游为主）。合并后可整合资源，集中力量发展高山生态蔬菜、特色养殖和乡村旅游，打造理县东部重要的生态农产品供给基地和休闲度假区。
调整后行政区划
：由原来的6镇5乡（11个）优化为
5镇3乡
（8个）或
6镇2乡
（8个），即：新杂谷脑镇（含原甘堡乡）、新薛城镇（含原蒲溪乡）、米亚罗镇、古尔沟镇、朴头镇、新桃坪镇（含原通化乡）、新孟屯乡/镇（由上孟乡、下孟乡合并）。若保留朴头镇独立建制，则为6镇2乡。
方案二（渐进优化型）：此方案在现有乡镇框架内进行微调，侧重机制协同与功能强化，改革震动相对较小。
强化中心镇联动
：不进行乡镇合并，但建立
杂谷脑-甘堡城乡融合发展示范区
，实行统一规划、基础设施共建、公共服务共享。建立
薛城-蒲溪文旅融合发展示范区
，整合资源打造藏羌文化走廊精品线路。
深化片区协同机制
：正式确立并强化三大片区的统筹协调职能。在
北部生态旅游片区
（米亚罗、古尔沟、朴头）内，成立旅游发展联盟，实行门票联动、交通接驳、营销一体。在
南部羌文化片区
（桃坪、通化）内，建立羌文化保护与开发协同平台。
培育特色增长极
：支持
薛城镇
创建省级百强中心镇，支持
桃坪镇
依托桃坪羌寨打造国际旅游目的地，支持
米亚罗镇
建设红叶温泉冰雪旅游集散中心。
探索“飞地经济”与联合体
：鼓励各乡镇在县内其他区域或通过“飞地园区”模式合作发展产业。支持上孟、下孟两乡建立“孟屯河谷生态旅游联合体”，统一品牌、共享收益。
调整后行政区划
：保持6镇5乡建制不变，但通过建立强有力的片区协调机制、示范区管理体制和利益分享机制，实现“形散神聚”的发展效果。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、人文相通、往来便捷，确保调整后的行政区域在地理上连成一片，便于管理和服务群众。
尊重历史沿革与群众意愿
：充分考虑历史渊源、民族分布、文化认同和群众生产生活习惯，稳妥有序推进，做好政策宣传和解释工作，维护藏羌汉各族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕全县“一廊三区·吉祥理县”战略目标和各片区功能定位，有利于重大项目和产业布局落地，形成差异化、特色化发展格局。
严守生态红线与安全底线
：调整要有利于大熊猫国家公园等生态功能区的完整性保护，确保生态保护红线不被割裂，同时要保障地质灾害防治、应急管理等公共安全需求。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在阿坝州委州政府领导下，成立由党政主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族事务、公共管理等领域专家组成顾问团，深入开展实地调研、风险评估、社会稳定性评估和多方论证，制定详尽的《理县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《理县国土空间总体规划（2021—2035年）》及正在编制的各镇级片区国土空间规划紧密衔接、动态调整。确保调整后的每个镇都有明确的发展定位、空间布局和约束指标，实现“一本规划、一张蓝图”。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：制定周密的人员安置方案，确保干部队伍稳定、工作连续。科学设置调整后新镇的内设机构和事业单位，优化职能配置。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善县乡财政管理体制和转移支付政策，确保事权、财权相匹配，保障合并后乡镇的正常运转和公共服务投入。
民生服务
：设立过渡期服务窗口，确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、不断档、不降质，增强群众获得感。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的中心镇和重点片区倾斜布局基础设施、产业发展、生态环保、民生改善等项目。例如，在杂谷脑核心区布局绿色工业园区升级、物流园区项目；在薛城副中心布局古镇保护开发、文旅融合项目；在北部旅游区布局滑雪场、温泉度假综合体项目；在南部羌文化区布局羌寨保护提升、非遗传承基地项目，以项目落地固化调整成果。
创新治理模式与区域协作
：在调整后的乡镇，深化“微网实格”治理模式，提升精细化治理水平。借助片区整合，探索建立跨区域的生态保护补偿、产业利益分享、基础设施共建共享机制。同时，利用理县作为阿坝州“东大门”的区位优势，深化与汶川、茂县等周边县及成都平原区县的合作，在旅游环线打造、产业协作等方面取得突破。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、促进共同富裕、提升理县整体竞争力的长远意义，充分听取人大代表、政协委员、基层干部和各族群众的意见建议。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，重点关注并化解可能因利益调整引发的矛盾纠纷，确保调整过程和谐稳定、顺利推进。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为理县带来以下显著成效：
空间格局优化，发展能级提升
：形成“核心突出、副中心有力、片区协同”的县域发展新格局，资源要素配置效率显著提升。杂谷脑核心引擎作用更强，薛城副中心支撑作用更显，米亚罗-古尔沟-朴头旅游黄金三角和桃坪羌文化核心区的品牌竞争力将大幅增强。
产业集群发展，经济提质增效
：有利于打破行政壁垒，在更大范围内统筹产业布局，促进生态旅游集群化、绿色工业集约化、特色农业规模化。例如，北部一体化旅游区将避免同质化竞争，南部羌文化区将实现整体开发，产业链韧性和附加值将得到提升。
行政效能提高，治理成本降低
：乡镇数量适度减少或协同机制强化，将降低行政运行成本，提高政策执行效率和公共服务供给能力。中心镇的综合服务功能将更加完善，对周边区域的辐射带动作用显著增强。
生态保护强化，绿色本底更牢
：使行政边界更好地服务于生态保护整体格局，有利于杂谷脑河流域等生态系统的系统性、完整性保护，提升生态环境治理效能，为生态产品价值实现（如碳汇、生态旅游）奠定更坚实基础。
民生福祉改善，共同富裕提速
：公共服务资源更加集中均衡配置，教育、医疗、文化等设施水平将整体提升。产业集聚和链条延伸将创造更多高质量就业岗位，特别是通过文旅融合、特色农业、绿色工业等带动群众多元增收，切实提升城乡居民人均可支配收入。
文化传承深化，民族团结巩固
：通过羌族、藏族聚居区的适度整合，有利于集中力量保护和传承桃坪羌寨、甘堡藏寨等优秀传统文化，促进各民族交往交流交融，铸牢中华民族共同体意识，实现民族团结与区域发展互促共进。
结论
面对“十五五”时期高质量发展的新要求，理县推进区域行政区划战略性调整，是顺应发展规律、破解空间约束、激活内生动能的必然选择。本报告提出的“一核一副、两轴三区”布局及两套调整方案，旨在通过相邻区域的优化整合，使行政区划更好地适配“一廊三区·吉祥理县”战略目标，支撑“全域旅游、绿色工业、特色农业”三大主导产业的高效发展。这不仅是简单的乡镇撤并，更是对县域生产力布局的优化，对治理体系和治理能力现代化的深化。建议理县在省委、州委的坚强领导下，立足县情，凝聚共识，选择适合的方案，稳妥有序地推进实施，将行政区划调整的制度优势转化为治理效能和发展动能，为加快建设“产业兴、生态美、百姓富、治理优、文化润”的“吉祥理县”提供坚实的空间保障和制度支撑。
