四川省阿坝州九寨沟县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省阿坝藏族羌族自治州九寨沟县在建设“世界生态旅游目的地”和“天府旅游名县”战略目标下，优化区域行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对九寨沟县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“全域发展、绿色崛起”总体战略的深入分析，提出以“强化核心、轴带串联、片区协同、特色彰显”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，破解乡镇规模小、布局散、资源碎片化、行政效能不高等问题，构建与“一主两核三带”国土空间格局和“6+2”生态农业产业体系高度契合的行政区划新体系，最终服务于县域经济能级跃升、生态价值高效转化、全域旅游深化发展和民生福祉持续改善。
一、 九寨沟县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与生态概况
九寨沟县位于四川省西北部、阿坝藏族羌族自治州东北部，地处青藏高原东部边缘，四川、甘肃两省交界处。东、北与甘肃省文县、舟曲县、迭部县交界，西接若尔盖县，南同平武县、松潘县接壤。全县总面积5288平方公里，地势西北、西南高，东南低，属高原湿润气候。九寨沟县是长江上游重要生态屏障，拥有世界自然遗产、世界生物圈保护区、国家5A级风景名胜区——九寨沟，以及勿角大熊猫自然保护区、白河金丝猴自然保护区、贡杠岭自然保护区、甘海子国家森林公园和神仙池风景区、甲勿天池等众多顶级生态资源，生态地位极其重要，素有“童话世界”、“人间仙境”之美誉。
（二） 经济社会发展现状
九寨沟县是以藏族、汉族为主的多民族聚居地。根据2024年数据，全县地区生产总值（GDP）达到44.30亿元，按可比价格计算，比上年增长6.6%。其中，第一产业增加值3.95亿元，增长2.4%；第二产业增加值5.10亿元，下降3.9%；第三产业增加值35.25亿元，增长8.8%。三次产业结构为8.92:11.52:79.56，第三产业（以旅游业为主导）占比近80%，是典型的旅游驱动型经济。2024年共接待游客902.10万人次，实现旅游总收入90.48亿元，同比分别增长28.3%和25.4%，其中九寨沟景区接待游客585.94万人次。全县常住人口城镇化率为58.33%。
文旅产业
是绝对支柱和核心引擎。围绕“神奇九寨更迷人”品牌，正全力推进全域旅游示范区建设，加快神仙池5A级景区、爱情海4A级景区、九寨云顶省级旅游度假区等创建，发展乡村旅游、康养度假等新业态。
生态农业
特色鲜明。构建了“6+2”生态农业产业体系，形成了河谷高效果蔬、中山特色农牧、高山生态林牧药三大发展区，拥有“九寨沟李”、“九寨沟人参”等地理标志产品，黑河镇七里村千亩樱桃园区、勿角镇胜南新村蓝莓现代农业产业园等初具规模。
绿色工业
基础薄弱但正在培育。以“飞地”经济（九绵生态旅游产业园、嘉善-庆元-九寨沟“飞地”产业园等）和本地农畜产品精深加工、中藏羌医药研发、矿泉水生产等为主。县委县政府确立了“全域发展、绿色崛起”总体战略和“一主两核三带”绿色发展新布局，正奋力打造“两地一典范、美丽新九寨”。
（三） 现行行政区划格局与片区划分
九寨沟县古称羊峒，历史悠久。最近一次重大乡镇行政区划调整发生在2019年底，撤销了黑河乡和陵江乡设立黑河镇，撤销双河镇和罗依乡设立新的双河镇，撤销勿角乡和马家乡设立勿角镇。此次调整后，全县乡镇数量由15个减少至12个。
5镇
：永乐镇（县人民政府驻地）、漳扎镇、双河镇、黑河镇、勿角镇。
7乡
：永丰乡、永和乡、安乐乡、白河乡、保华乡、郭元乡、草地乡、玉瓦乡、大录乡。 此外，还有九寨沟国营牧场和九寨沟风景名胜管理局两个特殊区域。 在县域内片区划分中，根据《阿坝州九寨沟县县域内片区划分初选方案》，全县划分为5个镇级片区：
南坪城乡融合片区
：以永乐镇（报告中称南坪镇）为中心镇，辐射保华乡。功能定位为县域综合服务中心。
漳扎国际旅游度假片区
：以漳扎镇为中心镇。功能定位为国际旅游度假与服务中心。
双河农旅融合发展片区
：以双河镇为中心镇。功能定位为农旅融合与商贸物流。
勿角生态文化旅游片区
：以勿角镇为中心镇。功能定位为生态文化与乡村旅游。
玉瓦大录生态农牧片区
：以玉瓦乡为中心镇（副中心），辐射大录乡、草地乡等。功能定位为生态农牧与水源涵养。 这一片区划分框架为新一轮行政区划的战略性调整提供了重要依据和基础。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在后疫情时代旅游市场强劲复苏、全域旅游纵深推进的新起点，九寨沟县对现有行政区划进行优化调整，是破解发展瓶颈、重塑竞争优势、实现高质量发展的关键举措。
优化空间布局，支撑“世界生态旅游目的地”建设的迫切需要
：九寨沟县的核心竞争力在于世界级的自然遗产和生态旅游资源。然而，当前旅游资源管理分散，漳扎镇作为景区门户，与周边白河乡（金丝猴保护区）、勿角镇（大熊猫园、甲勿海）等在行政上分割，不利于一体化规划、管理和营销。通过区划调整，可以整合核心旅游资源，打造规模更大、功能更全、管理更高效的国际旅游度假区，提升整体竞争力。
破解“小散弱”格局，培育高质量发展增长极的内在要求
：尽管经过2019年调整，乡镇数量减少，但12个乡镇对于一个人口约6.7万、GDP44亿元的县域而言，仍显分散。部分乡镇人口规模小（如草地乡、玉瓦乡等），经济总量有限，独立发展能力弱。通过相邻整合，可以进一步集聚资源要素，做大做强永乐（县城）、漳扎（旅游门户）两个核心，培育双河、勿角等区域中心镇，形成“双核驱动、多点支撑”的城镇体系。
提升治理效能与公共服务水平，建设“美丽新九寨”的必然选择
：地广人稀、乡镇规模小导致公共服务设施重复建设、利用率低，行政运行成本高。通过合并人口规模过小、地域相邻的乡镇，可以集中财力、物力、人力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化、旅游服务设施，推动基本公共服务均等化，降低行政成本，提升基层治理的精细化和现代化水平，更好地满足本地居民和游客的需求。
强化生态整体性保护，筑牢长江黄河上游生态屏障的战略举措
：九寨沟县是国家级重点生态功能区。现行区划与自然保护区、森林公园等生态保护地的管理边界存在交叉。通过调整，可以使行政边界更好地匹配自然地理单元和生态保护红线，实现以完整的流域或山系为单元进行系统性保护，更有效地落实“七大保护”行动和“河（湖）长制”，提升生态环境治理效能。
促进产业集聚与融合，实现“全域全时立体多元”发展的客观需要
：九寨沟县的“6+2”生态农业布局和全域旅游发展需要规模化和集群化。目前，特色农业点状分布，乡村旅游资源分散。通过区划调整，有利于在更大地理单元内统筹产业规划，例如整合黑河、勿角等地的特色农业和乡村旅游资源，打造农旅融合示范区；整合玉瓦、大录等地的生态农牧业，打造高山生态产品基地，延伸产业链，提升附加值。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、产业协同、文化相融、规模适度、利于发展、便于治理”的原则，紧密结合九寨沟县“一主两核三带”国土空间格局和五个镇级片区功能定位，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“双核”
：
永乐县域综合服务核
：作为县城和政治、经济、文化中心，重点强化行政办公、商贸居住、旅游集散（东线）、教育医疗等综合服务功能。
漳扎国际旅游度假核
：作为九寨沟景区门户和世界级旅游目的地核心区，重点强化旅游接待、高端度假、文化体验、国际交流功能。
“三带”
：
九环线文旅经济发展带
：沿九环线（G247、S301等）串联永乐、漳扎、勿角等，是全县旅游经济主动脉。
白水江生态农业与乡村文旅带
：沿白水江流域，串联双河、郭元、永丰等乡镇，发展特色果蔬、休闲农业和乡村旅游。
黑河-陵江生态保护与特色农牧带
：涵盖黑河、陵江流域及玉瓦、大录等区域，聚焦生态保育、高山畜牧和林下药材。
“五区”
：优化提升既有的五个镇级片区，使其行政边界与功能定位更匹配，管理更高效：
永乐城乡融合示范区
（扩容）：整合永乐镇及保华乡等周边区域。
漳扎国际旅游度假核心区
（扩容）：整合漳扎镇及白河乡等旅游资源富集区。
双河农旅融合与商贸物流集聚区
：以双河镇为核心，整合永和、安乐等部分区域。
勿角生态文化与乡村旅游体验区
：以勿角镇为核心，整合郭元乡及周边。
玉瓦大录生态农牧与水源涵养区
：以玉瓦乡、大录乡为核心，整合草地乡等。
（二） 具体调整方案建议
基于上述思路，提出两套可供比选、以相邻整合为基本原则的调整方案。
方案一（功能整合型）：此方案侧重依据五大片区功能定位，进行适度合并，形成“6镇3乡”或“7镇2乡”格局，进一步精简行政单元。
做强“永乐县域综合服务核”
：将
保华乡
整体并入
永乐镇
。两地紧密相邻，保华乡部分区域已纳入南坪城乡融合片区。合并有利于拓展县城发展空间，统筹城乡规划与建设，强化县城综合服务功能和旅游东线集散能力。
打造“漳扎国际旅游度假核心区”
：将
白河乡
整体并入
漳扎镇
。白河乡拥有白河金丝猴自然保护区，与漳扎镇地域相连，同属九寨沟旅游核心区域。合并可实现九寨沟景区、金丝猴保护区及漳扎旅游服务区的一体化规划、保护与管理，打造世界级生态旅游目的地。
优化“双河农旅融合与商贸物流集聚区”
：将
永和乡
、
安乐乡
整体并入
双河镇
，设立新的
双河镇
。双河镇是全县的交通枢纽和商贸中心，永和、安乐与其相邻，农业资源丰富。合并可整合罗依坝村智慧农业温室等资源，做大做强农旅融合和物流产业，巩固其作为县域副中心的地位。
构建“勿角生态文化与乡村旅游体验区”
：将
郭元乡
整体并入
勿角镇
。勿角镇拥有甲勿海、大熊猫研究保护园和白马民俗文化，郭元乡与其相邻。合并有利于整合白马藏族文化和生态旅游资源，打造统一的生态文化旅游名镇。
巩固“玉瓦大录生态农牧与水源涵养区”
：将
草地乡
整体并入
玉瓦乡
，设立新的
玉瓦乡
（或玉瓦镇）。两地同处县境西北部，生态功能重要，以生态农牧业为主。合并可集中力量进行生态保护和特色农牧业开发。
保留特色乡镇
：
黑河镇
（特色农业镇）、
永丰乡
可根据其产业特色和地理位置保留独立建制，或根据发展需要并入相邻片区。
调整后行政区划
：由原来的5镇7乡（12个）优化为
6镇3乡
（9个）左右。例如：新永乐镇（含保华乡）、新漳扎镇（含白河乡）、新双河镇（含永和乡、安乐乡）、新勿角镇（含郭元乡）、新玉瓦乡（含草地乡），以及保留的黑河镇、永丰乡、大录乡。
方案二（渐进协同型）：此方案在保持现有乡镇建制基本稳定的前提下，通过强化片区协调机制和建立功能性联合体，实现协同发展。
强化“五大片区”统筹职能
：正式赋予五个镇级片区发展指挥部实质性的规划统筹、项目布局、资源调配权，建立跨乡镇的联席会议制度和利益分享机制。
建立“漳扎-白河旅游一体化管理委员会”
：在不改变行政隶属的前提下，对九寨沟景区、漳扎镇、白河乡实行统一规划、统一管理、统一营销。
培育跨乡镇产业联盟
：例如，组建“九寨沟特色水果产业联盟”，联动双河、永和、安乐等产区；组建“白马藏族文化生态旅游联盟”，联动勿角、郭元、草地等乡镇。
探索“经济区”与“行政区”适度分离
：在漳扎国际旅游度假区、勿角生态文化区等，探索设立“旅游经济功能区”，实行特殊的管理和开发政策。
调整后行政区划
：保持12个乡镇建制不变，但通过体制机制创新，构建“行政区划稳定、经济功能协同”的新格局。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、人文相通，确保调整后的行政区域在地理上连成一片，便于管理和服务群众。
尊重历史沿革与群众意愿
：充分考虑历史渊源、民族分布（藏、汉、回等）、文化认同，稳妥有序推进，做好政策宣传和解释工作，维护民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕建设“世界生态旅游目的地”和“天府旅游名县”的战略目标，有利于“一主两核三带”空间布局和五大片区功能的实现。
严守生态红线与安全底线
：调整要有利于世界自然遗产地、自然保护区等生态功能区的完整性保护，确保生态保护红线不被割裂，同时保障地质灾害防治、旅游安全等公共安全需求。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在阿坝州委州政府领导下，成立由党政主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、旅游管理、民族事务等领域专家组成顾问团，深入开展实地调研、风险评估、社会稳定性评估和多方论证，制定详尽的《九寨沟县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《九寨沟县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划紧密衔接、动态调整。确保调整后的每个镇都有明确的发展定位、空间布局和约束指标，实现“一本规划、一张蓝图”。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：制定周密的人员安置方案，确保干部队伍稳定、工作连续。科学设置调整后新镇的内设机构和事业单位，优化职能配置。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善县乡财政管理体制和转移支付政策，确保事权、财权相匹配，保障合并后乡镇的正常运转和公共服务投入。
民生服务
：设立过渡期服务窗口，确保教育、医疗、社保、户籍、旅游服务等公共服务无缝衔接、不断档、不降质，增强群众和游客的获得感。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的中心镇和重点片区倾斜布局基础设施、产业发展、生态环保、民生改善等项目。例如，在漳扎核心区布局智慧旅游、高端度假酒店群项目；在双河片区布局农产品加工物流园、商贸中心项目；在勿角片区布局白马文化生态体验区项目，以项目落地固化调整成果。
创新治理模式与区域协作
：在调整后的乡镇，深化“微网实格”治理模式，提升精细化治理水平。借助片区整合，探索建立跨区域的生态保护补偿、旅游收益分享、基础设施共建共享机制。同时，利用九寨沟世界级品牌优势，深化与松潘、若尔盖及甘肃文县等周边地区的合作，共同打造大九寨旅游环线。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、促进共同富裕、提升九寨沟整体竞争力和建设世界旅游目的地的长远意义，充分听取人大代表、政协委员、基层干部、旅游从业者和各族群众的意见建议。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，重点关注并化解可能因利益调整引发的矛盾纠纷，确保调整过程和谐稳定、顺利推进。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为九寨沟县带来以下显著成效：
空间格局优化，发展能级跃升
：形成“双核引领、三带联动、五区协同”的高效空间格局，资源要素配置效率显著提升。永乐、漳扎双核功能互补、联动增强，对全县的辐射带动作用更加凸显。
文旅产业集聚，品牌效应放大
：核心旅游资源实现一体化管理运营，有利于打造世界级旅游产品，提升“神奇九寨”品牌国际影响力，优化游客体验，延长产业链，增加旅游综合收入。
行政效能提高，治理成本降低
：乡镇数量适度减少，管理幅度更加合理，将降低行政运行成本，提高政策执行效率和公共服务供给能力。中心镇的综合服务功能将更加完善。
生态保护强化，绿色本底更牢
：使行政边界更好地服务于世界自然遗产地等生态功能区的完整性保护，提升生态环境治理效能，为生态旅游、碳汇交易等价值实现奠定更坚实基础。
产业融合深化，群众增收提速
：农旅、文旅、体旅等产业融合在更大空间尺度上成为可能，有利于培育新业态、新产品。产业集聚将创造更多高质量就业岗位，带动群众多元增收，切实提升城乡居民人均可支配收入。
区域协作深化，开放水平提升
：内部整合增强了九寨沟在区域旅游合作中的整体实力和话语权，有利于其更好地发挥龙头作用，引领大九寨区域协同发展。
结论
面对旅游业全面复苏和高质量发展的新要求，九寨沟县推进区域行政区划战略性调整，是顺应发展规律、破解空间约束、重塑发展优势的必然选择。本报告提出的“双核引领、三带联动、五区协同”布局及两套调整方案，旨在通过相邻区域的优化整合，使行政区划更好地适配“世界生态旅游目的地”建设目标，支撑“全域发展、绿色崛起”总体战略。这不仅是简单的乡镇撤并，更是对县域生产力布局的优化，对治理体系和治理能力现代化的深化。建议九寨沟县在省委、州委的坚强领导下，立足县情，凝聚共识，选择适合的方案，稳妥有序地推进实施，将行政区划调整的制度优势转化为治理效能和发展动能，为加快建设“产业兴、生态美、百姓富、治理优”的“美丽新九寨”，奋力谱写中国式现代化九寨沟新篇章提供坚实的空间保障和制度支撑。
