四川省甘孜州区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州在深化“一极一廊三片”发展布局、打造国际生态文化旅游目的地和建设“有机之州、能源之州、文旅之州”战略目标下，优化区域行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对甘孜州地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“三项改革”后续工作的深入分析，提出以“强化极核、培育廊带、优化片区、协同发展”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇规模小、布局散、实力弱、资源碎片化等历史遗留问题，构建与“三环一带两廊两湿地”全域旅游格局和“东部融合引领、南部次级突破、北部加快追赶”区域协调战略高度契合的行政区划新体系，最终服务于全州经济总量跨越、生态价值转化、特色产业集聚、公共服务均衡和各族群众共同富裕。
一、 甘孜州基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与生态概况
甘孜藏族自治州位于四川省西部，青藏高原东南缘，是四川盆地西缘山地向青藏高原过渡的地带，属横断山系北段川西高山高原区。州域南北长约663公里，东西宽约490公里，介于北纬27°58″~34°20″、东经97°22″~102°29″之间。东与阿坝州、雅安市接壤，南与凉山州、云南省迪庆州毗连，西沿金沙江与西藏自治区昌都市相望，北接青海省玉树、果洛州。全州幅员面积约15.3万平方公里，占四川省总面积的31.5%，是全省面积最大的地级行政区。境内地形复杂，海拔高差悬殊，是长江上游重要的生态屏障和水源涵养地，生态地位具有全局性、战略性意义。全州拥有稻城亚丁、海螺沟、木格措、甲居藏寨等世界级自然与人文景观，旅游资源富集度、优良级数量位居全省第一。
（二） 经济社会发展现状
甘孜州是新中国建立的第一个专区级少数民族自治州，全国第二大涉藏地区重要组成部分。全州常住人口约110.74万人，有藏、汉、彝等41个民族，其中藏族人口占78.97%。2024年，全州实现地区生产总值（GDP）580.52亿元，按不变价格计算比上年增长5.4%，经济总量居全省第20位，略高于阿坝州。分产业看，第一产业增加值91.04亿元，增长2.6%；第二产业增加值165.91亿元，增长4.8%；第三产业增加值323.57亿元，增长6.6%。三次产业结构为15.7:28.6:55.7，服务业（以旅游业为主导）是绝对支柱，对经济增长贡献率达68.1%。
文旅产业
引擎作用突出。2024年共接待游客4385.09万人次，实现旅游收入481.49亿元，同比分别增长5.9%和6.3%。“十四五”前四年累计接待游客超1.8亿人次，旅游综合收入突破2000亿元。全州A级旅游景区总量位居全省第一。
清洁能源产业
跨越式发展。两河口水电站、柯拉光伏电站等重大项目建成投运，全州清洁能源建成与在建总装机规模均突破“两千万千瓦”大关，成为国家“西电东送”重要基地。2024年发电量达614.62亿度，增长9.5%。
特色生态农牧业
基础夯实。构建“三品一标”农产品达336个，有机产品产值16.9亿元，建成近百万亩现代高原特色农牧业基地，理塘牦牛产业园等成为富民增收支柱。粮食产量连续五年稳定在23万吨以上。
城乡居民收入持续增长，2024年城镇居民人均可支配收入41959元，农村居民18044元，分别增长4.5%和6.7%，城乡收入比由2020年的2.61缩小至2.33。全州所有县（市）经济规模已全部跨越10亿元大关。州委确立了“一二三四五”总体工作格局，正全力做实“三篇大文章”，奋力打造民族地区高质量发展典范。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据2019-2020年全省乡镇行政区划调整改革结果，甘孜州现辖
1个县级市（康定市）、17个县
，共
289个乡级行政区
（含2个街道、110个镇、177个乡），下辖2181个行政村、64个社区。与改革前相比，乡镇（街道）数量大幅减少，平均户籍人口从1.8万人增至2.93万人，平均幅员面积从106平方公里增至156.7平方公里。
“一极”
：康定-泸定一体化核心增长极。
“一廊”
：川藏经济走廊。
“三片”
：东部融合引领片区（康定、泸定、丹巴、九龙等）、南部次级突破片区（理塘、巴塘、稻城、乡城、得荣等）、北部加快追赶片区（甘孜、德格、白玉、石渠、色达、炉霍、道孚、新龙等）。 然而，面对15.3万平方公里的辽阔幅员和“地广人稀”的基本州情（人口密度约7人/平方公里），当前的行政区划格局仍面临严峻挑战：
乡镇规模依然偏小，发展能级不足
：尽管经过“两项改革”，但289个乡镇对于仅110万人口的州域而言，平均每个乡镇服务人口仍不足4000人。部分乡镇，尤其是北部高海拔、偏远牧区乡镇，户籍人口仅两三千人（如道孚县部分乡镇），独立发展能力弱，难以形成规模效应和集聚优势。
空间布局与功能定位匹配度有待提升
：“一极一廊三片”是功能经济区划，与现行行政区划并非一一对应。例如，“康泸一体化”涉及跨县级行政区的协同，需要更有效的空间载体和协调机制。各片区内部乡镇之间也存在产业同质、资源分散等问题。
公共服务成本高、效能低
：乡镇数量多、分布散，导致教育、医疗、文化等公共服务设施重复建设与利用率低并存，运行成本高昂。尽管已建立“1+2+N”医联体和校联体，但基层服务网点的覆盖质量和效率仍有提升空间。
资源整合与品牌塑造面临行政壁垒
：顶级旅游资源（如稻城亚丁、海螺沟）及其周边服务乡镇分属不同行政单元，在统一规划、开发、管理、营销上存在协调成本，制约了世界级旅游目的地整体品牌的打造和综合效益的提升。
区域发展不平衡问题依然突出
：东部康泸地区经济总量占全州比重高，而北部、南部多数县仍属欠发达县域，自我发展能力弱。需要通过行政区划优化，培育新的区域增长极，带动后发地区加快发展。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是全州经济总量突破580亿元、实现从“追赶”到“并跑”历史性跨越的新起点，对甘孜州行政区划进行新一轮战略性、精细化优化调整，是破解深层次矛盾、释放新发展动能、实现更高质量区域协调发展的关键举措。
优化空间载体，支撑“一极一廊三片”战略落地的迫切需要
：“一极一廊三片”是州委作出的重大战略部署。然而，战略落地需要与之匹配的空间组织和行政保障。通过区划调整，可以实质性强化“康泸一体化”的城际联合体功能，做实川藏经济走廊的节点城镇，优化三大片区的内部结构，使行政区划从“物理合并”真正产生支撑战略的“化学反应”。
进一步破解“小散弱”格局，培育高质量发展新增长极的内在要求
：尽管经历了上一轮改革，但甘孜州乡镇“多、小、密、弱”的特征尚未根本改变。在北部、南部等区域，通过相邻整合，可以进一步减少乡镇数量，做大做强县城和中心镇，如强化甘孜县作为“川青藏结合部区域中心城市”的极核作用，培育理塘、稻城等南部旅游枢纽，形成一批特色鲜明、辐射带动力强的县域经济中心和重点镇。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：地广人稀的高原地区，维持过多乡镇建制意味着高昂的行政运行成本和稀释的公共资源投入。通过科学整合，可以集中人力、财力、物力，在中心区域建设更高标准的公共服务设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化、专业化水平，让有限资源发挥最大效益，更好地服务各族群众和广大游客。
促进资源高效整合与产业集聚发展，实现“三篇大文章”做深做实的客观需要
：文旅、能源、有机农牧三大主导产业的发展都需要规模化和集群化。现行区划在一定程度上导致旅游资源管理分散、能源项目协调复杂、农牧基地布局零散。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划产业布局，整合旅游资源打造精品线路，统筹能源基础设施布局，建设连片的高原特色农牧业基地，提升全产业链竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生。更均衡、更优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（旅游服务、生态管护、特色加工等），有助于持续缩小城乡差距、区域差距，增强各族群众的获得感、幸福感、安全感，夯实民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“顺向优化、地理相邻、功能互补、规模适度、利于发展、便于治理、尊重民意”的原则，紧密结合甘孜州“一极一廊三片”发展布局和18个县（市）的资源禀赋、发展态势，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强做优康定-泸定一体化核心增长极
。推动康定、泸定在规划、交通、产业、公共服务等方面深度协同，实施康定城市功能向海螺沟、新都桥疏解拓展，打造引领全州高质量发展的强大引擎和现代化城市联合体。
“双心”
：
北部区域中心（甘孜县）
：强化其作为“川青藏结合部区域中心城市”和康北旅游、商贸物流集散中心的地位，辐射带动德格、白玉、石渠、色达、炉霍、道孚、新龙等县。
南部旅游枢纽（理塘县/稻城县）
：依托“天空之城”理塘和“香格里拉之魂”稻城亚丁，打造世界级旅游目的地的核心服务枢纽和集散中心。
“两廊”
：
川藏经济走廊（G318沿线）
：以交通干线为轴，引导产业和要素向康定、雅江、理塘、巴塘等节点城镇集聚，发展通道经济和路衍经济。
康北文旅融合发展廊（G317沿线）
：串联德格印经院、玉龙拉措、格萨尔王城、色达五明佛学院等资源，打造藏文化深度体验走廊。
“三区”
：深化细化三大片区，推动差异化协同发展：
东部融合引领区
：以康泸为核心，丹巴、九龙为两翼，重点发展国际旅游、特色农业、清洁能源和数字经济，主动融入成渝地区双城经济圈。
南部次级突破区
：以稻城亚丁为核心，理塘、乡城、巴塘、得荣联动，聚焦世界级生态旅游目的地建设，发展高端旅游、生态康养和特色农牧业。
北部加快追赶区
：以甘孜县为核心，德格、白玉、石渠、色达、炉霍、道孚、新龙协同，重点发展生态文化旅游、清洁能源、高原特色农牧业和中藏医药，筑牢生态屏障，加快追赶步伐。
“多极支撑”
：在每个片区内，培育若干个具有特色产业和较强辐射能力的重点镇（如新都桥、磨西、香格里拉镇、马尼干戈镇等），形成多层次、网络化的城镇发展体系。
（二） 具体调整方案建议（分片区、县层面）
基于上述思路，提出以县域内部乡镇整合为主、跨县协同机制创新为辅的调整方案。
所有调整均严格遵循相邻原则
。
1. 东部融合引领区（重点：强化极核、优化内部）
康定市
：可考虑将相邻且功能联系紧密的乡镇进行整合。例如，将
姑咱镇
与周边
麦崩乡
、
时济乡
等根据地理联系和发展导向进行适度合并，强化姑咱作为康定东部重镇和交通节点的功能。将
新都桥镇
周边旅游资源丰富的乡镇进行整合，做大做强摄影天堂和旅游集散中心。
泸定县
：随着
磨西镇
（海螺沟）旅游业的复苏和发展，可考虑将其与相邻的
燕子沟镇
进行整合，统一规划和管理海螺沟旅游资源，打造国际旅游度假区。
丹巴县、九龙县
：在县域内部，对人口规模过小、地理位置偏远的乡进行撤并，向中心镇（如章谷镇、呷尔镇）集聚，优化资源配置。
2. 南部次级突破区（重点：培育枢纽、串联发展）
理塘县
：作为G318和G227交汇的“十字路口”，可强化县城
高城镇
的集聚功能，将周边
村戈乡
、
奔戈乡
等根据发展需要和群众意愿进行整合，壮大县城规模，提升综合服务能力。
稻城县
：以
香格里拉镇
（日瓦乡）为核心，整合亚丁景区周边服务乡镇，实现旅游服务设施的统一规划和高效管理。
乡城县、巴塘县、得荣县
：根据“串珠成链”的思路，在各自县域内推动乡镇向交通干线节点和资源富集区适度集中，形成特色旅游小镇。
3. 北部加快追赶区（重点：壮大中心、联动周边）
甘孜县
：作为州委明确的北部区域中心，应大力做强县城
甘孜镇
。可考虑将地理相邻、联系紧密的
拖坝乡
、
斯俄乡
等并入甘孜镇，拓展城市发展空间，增强人口和产业承载力，切实发挥对康北八县的辐射带动作用。
德格县、白玉县、石渠县
：这些县面积广阔、人口稀少。调整应聚焦于扩大县城或重点镇规模。例如，德格县可强化
更庆镇
（县城）与周边乡镇的整合；石渠县可重点建设
尼呷镇
（县城）作为高原生态城镇。
色达县、炉霍县、道孚县、新龙县
：此区域乡镇数量较多且规模小（四县共71个乡镇）。调整应重点合并人口规模小、发展条件差的相邻乡，向县城（如色达县
色柯镇
、炉霍县
新都镇
、道孚县
鲜水镇
、新龙县
如龙镇
）和重点镇集聚，优化生产力布局。例如，道孚县
八美镇
（拥有墨石公园）可考虑与周边旅游相关乡进行整合。
（三） 跨区域协同与体制机制创新建议
对于“康泸一体化”等跨行政区划的功能区，行政区划调整并非唯一路径，更需体制机制创新：
设立“康泸一体化发展示范区管委会”
：作为州委州政府派出机构，统筹协调康定、泸定两地在规划、产业、交通、公共服务等领域的一体化发展，探索经济区与行政区适度分离改革。
建立“大香格里拉旅游环线协同发展联盟”
：推动稻城、理塘、乡城、得荣以及云南迪庆、西藏昌都部分区域，在旅游线路设计、品牌共塑、市场共拓、信息共享等方面深度合作。
深化“1+2+N”医联体、校联体建设
：以州人民医院和康南（理塘）、康北（甘孜）区域医疗中心为枢纽，进一步优化医疗资源布局。推广“飞地校园”等模式，破解高海拔地区办学难题。
（四） 调整必须遵循的原则
坚持顺向调整与相邻整合
：所有调整必须顺应人口、经济流向，基于地理相邻、交通相连、人文相通，确保调整后的区域在地理上连成一片，方便群众生活和办事。
尊重历史沿革与民族意愿
：甘孜州是多民族聚居区，调整必须充分考虑历史渊源、民族分布、文化认同，稳妥有序推进，做好政策宣传和解释，维护民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“一极一廊三片”布局和各县发展定位，有利于培育增长极、优化产业布局、促进区域协调发展。
严守生态红线与安全底线
：调整要有利于国家重点生态功能区的完整性保护，确保生态保护红线不被割裂，同时保障地质灾害防治、交通安全等需求。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在省委省政府领导下，成立由州委州政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族事务、公共管理等领域专家组成顾问团，分片区、分县深入开展实地调研、风险评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定全州总体指导意见和各县具体实施方案，依法依规履行报批程序。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《甘孜州国土空间总体规划（2021-2035年）》及各县国土空间规划、国民经济和社会发展“十五五”规划紧密衔接。以片区为单元编制乡村国土空间规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的发展定位、空间布局和约束指标，实现“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“五个不”政策（编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空）。制定周密的人员安置方案，确保干部队伍稳定、工作连续。科学设置新镇的内设机构和事业单位。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善州、县、乡财政管理体制，加大对调整后中心镇、重点镇的转移支付和项目支持力度。用好州级“政策工具箱”，对欠发达县域予以托底性帮扶。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地设立便民服务代办点，落实“代办制”，确保“学照上、病照看、事照办”。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。重点向新的增长极、中心镇倾斜布局交通、水利、能源、旅游基础设施等项目。例如，围绕“康泸一体化”布局城际快速通道、旅游环线项目；围绕甘孜区域中心布局商贸物流园区、医疗教育提升项目；围绕稻城亚丁布局智慧旅游、高端度假项目。以项目落地固化调整成果，带动产业发展和人口集聚。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的乡镇，深化党建引领基层治理，推广“微网实格”模式。借助片区整合，探索建立跨乡镇的生态补偿、旅游收益分享、基础设施共建共享机制。同时，主动融入川藏经济走廊建设，加强与青海、云南、西藏毗邻地区的合作，共同推进交通互联、旅游联动、生态共保、边界和谐。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、促进共同富裕、提升甘孜整体竞争力的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取人大代表、政协委员、基层干部、各族群众和利益相关方的意见建议。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，重点关注并化解可能因利益调整、民族宗教、历史遗留问题引发的矛盾纠纷，确保调整过程和谐稳定、顺利推进。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为甘孜州带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核双心、两廊三区”的高效空间组织形态，资源要素配置效率显著提升。康泸核心增长极的辐射力、甘孜北部区域中心和理塘（稻城）南部旅游枢纽的带动力全面增强，三大片区内部协同性和整体竞争力大幅提高。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇数量进一步精简，管理幅度更加合理，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力提升。“两项改革”的“后半篇”文章做深做实，基层治理体系和治理能力现代化水平迈上新台阶。
产业集聚效应凸显，“三篇大文章”做优做强
：旅游资源实现更有效的整合运营，有利于打造世界级旅游产品和品牌。清洁能源基地布局更加集中高效。高原特色农牧业形成更大规模的产业集群。文旅、能源、有机三大主导产业的附加值和竞争力全面提升。
生态保护整体性强化，绿色本底更加牢固
：使行政边界更好地服务于国家生态安全屏障建设，提升以流域、山系为单元的系统性保护效能，为生态产品价值实现和碳汇经济发展奠定更坚实基础。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定，城乡居民收入持续增长，城乡、区域差距进一步缩小。各族群众获得感、幸福感、安全感显著增强，中华民族共同体意识更加牢固。
区域协调发展格局形成，开放合作水平提升
：内部整合增强了甘孜在川藏经济走廊、大香格里拉生态旅游区等区域合作中的整体实力和话语权，有利于其更好地发挥枢纽作用，融入全省、全国发展大局。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，甘孜州在已有“两项改革”成果基础上，审时度势推进新一轮区域行政区划战略性、精细化调整，是顺应高质量发展要求、破解空间结构矛盾、激活全域发展潜能的必然选择。本报告提出的“一核双心、两廊三区、多极支撑”布局及分片区调整方案，旨在通过以相邻整合为核心的优化，使行政区划更好地适配“一极一廊三片”州域发展战略，支撑“三篇大文章”的纵深推进。这不仅是乡镇建制的进一步优化，更是对高原民族地区如何通过空间治理现代化促进区域协调发展、实现共同富裕的深刻探索。建议甘孜州在省委省政府的坚强领导下，把握历史机遇，凝聚全州共识，坚持稳中求进、因地制宜，科学制定并稳妥实施调整方案，将行政区划调整的制度优势切实转化为推动甘孜长治久安和高质量发展的强大动能，为奋力谱写中国式现代化四川新篇章的甘孜实践提供坚实的空间保障和制度支撑。
