四川省甘孜州康定市区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州康定市在履行州府“首位”使命、打造“极核城市”、融入“一极一廊三片”州域发展布局的战略背景下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对康定市地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“一城两副、一轴多点”空间战略的深入分析，提出以“做强核心、培育副心、轴带串联、片区协同”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇规模小、布局散、资源碎片化、发展能级不匹配等问题，构建与“国际生态文化旅游目的地、川西北综合交通枢纽、全州现代服务业和科技创新中心”定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于市域经济能级跃升、城乡融合发展深化、生态价值高效转化和各族群众共同富裕。
一、 康定市基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
康定市位于四川省甘孜藏族自治州东部，地处四川盆地西缘向青藏高原过渡地带，是甘孜州州府所在地，素有“藏卫通衢”、“川藏要冲”之称。东与天全、泸定、石棉县交界，南接九龙县，西邻雅江县，北靠道孚、丹巴、小金县。全市幅员面积约1.16万平方公里。作为全州政治、经济、文化、商贸、信息和交通枢纽，康定市承担着引领全州发展的“首府”使命，是州委“一极一廊三片”发展布局中“东部融合引领片区”的核心和“康泸一体化”增长极的关键组成部分。
（二） 经济社会发展现状
康定市是以藏族为主，汉、回、彝、羌等多民族聚居的城市。2024年，全市地区生产总值（GDP）达到134.46亿元，稳居四川省涉藏县（市）第一，并获评“四川省县域经济高质量发展进步显著市”。全市正围绕“4+1”现代产业体系（文旅融合、绿色工业、特色农牧、现代服务业+数字经济）奋力推进高质量发展。
文旅产业
是核心支柱。拥有跑马山、木格措、新都桥“摄影天堂”、塔公草原等顶级资源，正全力争创国家级旅游名县和省级历史文化名城，推动木格措创建国家5A级景区。2025年力争全年接待游客人数和旅游综合收入均增长7.7%以上。
绿色工业
动能强劲。作为全国首批、全省唯一的农村能源革命试点县，清洁能源产业优势突出。水电总装机容量达686.89万千瓦，2024年统调上网电量261.35亿千瓦时。锂矿资源丰富，甲基卡矿区氧化锂资源储量巨大，正集中力量推动宁德时代项目建成投产，打造绿色锂电产业集群，力争锂产业年产值达到10亿元。同时，积极推进“算电融合”核心区建设。
特色农牧业
基础扎实。以大渡河、立曲河现代农业产业带和牦牛产业集群建设为抓手，推动青稞、水果等产业发展。
城乡发展
格局清晰。市委市政府提出“一城两副、一轴多点”开发格局，强化炉城—榆林—雅拉主城区核心功能，高标准建设新都桥镇、姑咱镇市域副中心。同时，积极探索“康泸一体化”发展路径，与泸定县携手打造城镇功能和旅游发展复合型城镇集中发展区。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据最新资料，截至2025年，康定市辖2个街道（炉城街道、榆林街道）、8个镇（姑咱镇、金汤镇、新都桥镇、塔公镇、沙德镇、甲根坝镇、贡嘎山镇、鱼通镇）、7个乡（雅拉乡、麦崩乡、孔玉乡、捧塔乡、呷巴乡、普沙绒乡、吉居乡），共17个乡级行政区。下设235个村、5个社区、4个居民委员会。
尽管经过2019年以来的乡镇行政区划调整（如撤销朋布西乡、甲根坝乡设立甲根坝镇，撤销贡嘎山乡设立贡嘎山镇等），乡镇数量有所精简，但面对“极核城市”和“一城两副”的发展要求，现行区划仍面临挑战：
核心城区能级有待强化
：“炉城-榆林-雅拉”主城区虽为一体化核心，但炉城、榆林为街道，雅拉为乡，三者在行政层级和资源统筹上存在差异，一体化发展的行政壁垒尚未完全打破，制约了核心城区综合服务功能和辐射带动能力的整体提升。
“两副”中心辐射能力不足
：新都桥镇、姑咱镇被定位为市域副中心，但其现有行政区域范围和经济体量相对有限，对周边乡镇（如新都桥镇周边的呷巴乡、瓦泽乡已并入）的辐射带动机制不够健全，难以有效承担疏解主城功能、带动区域发展的重任。
乡镇规模与功能定位不匹配
：部分乡镇规模仍然偏小，如吉居乡、普沙绒乡等，人口稀少，独立发展能力弱。同时，一些资源富集区（如塔公镇及周边区域，集中了草原旅游、光伏基地、锂矿资源）被分割在不同的行政单元内，不利于资源的统一规划、保护和开发。
产业布局与行政区划存在错位
：例如，清洁能源和绿色矿业项目（如塔公集中式光伏、锂产业集中区）往往跨乡镇布局，现行区划可能导致项目协调成本高、利益分配复杂。文旅资源（如木格措、跑马山、新都桥摄影走廊）的管理和营销也面临类似问题。
“康泸一体化”缺乏跨市协调实体
：“康泸一体化”作为州级战略，目前主要依靠两市县协商，缺乏一个强有力的、实体化的跨区域协调管理机构，在规划对接、产业协同、基础设施共建共享等方面推进效率有待提高。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在GDP突破130亿元、肩负“首位贡献”使命的新起点，康定市对内部行政区划进行前瞻性、战略性优化调整，是破解空间约束、释放发展潜能、实现从“州府”到“极核”跃升的关键举措。
优化空间载体，强力支撑“一城两副、一轴多点”格局落地的迫切需要
：“一城两副、一轴多点”是康定市域发展的顶层设计。通过区划调整，可以实质性拓展主城区发展空间，强化“炉城-榆林-雅拉”一体化管理；可以扩大新都桥、姑咱两个副中心的行政管辖范围，赋予其更大的资源调配权和事权，真正培育成为能够带动西部和东部片区发展的增长极。
破解资源碎片化，促进主导产业集聚发展的内在要求
：康定市的文旅、清洁能源、绿色矿业等主导产业都具有强烈的规模经济和集群发展需求。通过相邻整合，有利于将塔公及周边区域打造成“生态旅游+清洁能源+绿色矿业”融合发展示范区；有利于将新都桥及周边区域整体打造为“摄影天堂+文旅服务+物流枢纽”综合体；有利于将姑咱及周边区域建设为“教育科研+特色农业+休闲康养”集聚区，提升产业链整体竞争力。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能“首府”的必然选择
：部分乡镇规模过小，导致公共服务设施重复建设、利用率低，行政运行成本高。通过科学整合，可以集中人力、财力、物力，在中心镇（街道）建设更高标准的教育、医疗、文化等设施，优化机构设置，提升基层治理的精细化和专业化水平，让有限的财政资源发挥最大效益，提升州府城市的综合服务能级。
强化生态整体性保护，筑牢长江上游生态屏障的战略举措
：康定市生态保护红线面积不低于2719.34平方千米。通过区划调整，可以使行政边界更好地匹配自然地理单元和生态保护红线，实现以完整的流域、山系为单元进行系统性保护，更有效地落实“林长制”、“河（湖）长制”，提升生态环境治理效能，为生态产品价值实现奠定基础。
深化“康泸一体化”，探索区域协同发展新模式的客观需要
：在康定-泸定交界区域进行适度的区划调整探索或建立高规格的协同发展平台，可以为“康泸一体化”提供坚实的空间组织和制度保障，破解跨行政区协调难题，在规划统筹、产业布局、交通连接、公共服务共享等方面实现突破，为全州乃至跨市州协同发展提供示范。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合康定市“一城两副、一轴多点”空间战略和“4+1”现代产业体系布局，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“炉榆雅”主城核心区
。推动炉城街道、榆林街道、雅拉乡实现深度一体化，整合行政资源，优化功能布局，强化政治文化、商贸服务、旅游集散、科技创新等核心功能，打造引领全州、辐射周边的现代化高原中心城市。
“两副”
：
西部副中心（新都桥镇）
：扩容提质，整合周边旅游资源和服务区域，打造国际旅游目的地服务枢纽、川藏交通物流节点和摄影文创产业高地。
东部副中心（姑咱镇）
：扩容提质，整合大渡河沿岸特色资源，打造教育科研基地、特色农业示范区、休闲康养小镇和“康泸一体化”桥头堡。
“三带”
：
G318/G248文旅经济发展带
：沿国道318、248线，串联主城区、新都桥、塔公等，是全市旅游经济发展的主轴。
大渡河绿色经济带
：沿大渡河，串联姑咱、金汤、鱼通等，发展清洁能源、绿色矿业、特色农业和河谷旅游。
立曲河生态农牧与物流带
：沿立曲河，支撑新都桥物流园区发展，带动沿线生态农牧业。
“四区”
：依据主体功能，优化形成四大协同发展区：
中部综合服务与文旅核心区
：以“炉榆雅”核心区为主体，聚焦城市综合服务、情歌文化旅游、近郊休闲。
西部国际旅游与物流枢纽区
：以新都桥副中心为核心，整合甲根坝镇等，聚焦摄影旅游、文旅服务、商贸物流。
北部生态能源与特色旅游区
：以塔公镇为核心，整合沙德镇、贡嘎山镇等，聚焦草原生态旅游、集中式光伏、锂矿资源绿色开发。
东部农旅融合与协同发展区
：以姑咱副中心为核心，整合金汤镇、鱼通镇、麦崩乡等，聚焦特色农业、教育科研、康养旅游，主动对接泸定。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重做大做强核心增长极和副中心，形成“3街道、6-7镇、3-4乡”的格局。
打造“炉榆雅”主城核心区
：将
雅拉乡
整体并入
榆林街道
，或设立新的
雅拉街道
，与炉城街道、榆林街道共同构成主城核心区，实现规划、建设、管理、服务一体化。
做强“新都桥”西部副中心
：将
呷巴乡
（已部分整合）及周边与旅游服务密切相关的区域进一步整合至
新都桥镇
，扩大其行政范围，统一规划建设旅游服务设施、物流园区和特色集镇。
做大“姑咱”东部副中心
：将
时济乡
（已部分并入姑咱）及
麦崩乡
等大渡河沿岸相邻乡镇，根据地理联系和发展导向，适度整合进入
姑咱镇
，拓展其发展腹地，强化教育、康养、农业功能。
整合“塔公”生态能源旅游区
：将
沙德镇
、
贡嘎山镇
（原贡嘎山乡）与
塔公镇
进行整合，设立新的
塔公镇
（或塔公片区）。该区域拥有塔公草原、贡嘎山观景平台、集中式光伏基地、锂矿资源，整合有利于统一保护与开发，打造“生态+能源+旅游”融合发展示范区。
优化其他乡镇布局
：
金汤镇
与
鱼通镇
地域相邻，可考虑整合，集中发展大渡河峡谷旅游、特色农业和绿色矿山产业。
甲根坝镇
（已由朋布西乡、甲根坝乡合并）可维持现状，作为新都桥旅游辐射区的重要节点。
孔玉乡
、
捧塔乡
、
普沙绒乡
、
吉居乡
等根据其地理位置、人口规模和发展条件，可考虑与相邻镇整合或保留建制，重点发挥生态保育和特色农牧功能。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇建制基本稳定的前提下，通过设立“功能区管委会”强化协同。
设立“炉榆雅主城一体化发展管委会”
：由市级主要领导牵头，统筹炉城街道、榆林街道、雅拉乡的规划、建设、管理，推动基础设施互联互通、公共服务共建共享、产业发展协同互补。
设立“新都桥国际旅游度假区管委会”
：赋予新都桥镇及周边呷巴等区域在旅游规划、项目审批、品牌营销等方面的县级管理权限，统一管理核心旅游资源。
设立“塔公生态能源经济区管委会”
：统筹塔公镇、沙德镇、贡嘎山镇范围内的生态保护、能源项目开发、旅游产业发展，建立利益共享机制。
设立“康泸一体化协同发展示范区管委会”
：由州级层面推动，康定、泸定共同参与，在姑咱-烹坝-冷碛等交界区域划定协同示范区，探索规划共编、产业共兴、设施共建、利益共享的新机制。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、人文相通，确保调整后的行政区域在地理上连成一片，便于管理和服务群众。
尊重历史沿革与群众意愿
：充分考虑历史渊源、民族分布、文化认同，稳妥有序推进，做好政策宣传和解释工作，维护民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“一城两副、一轴多点”空间战略和“4+1”现代产业体系，有利于核心功能强化和区域协调发展。
严守生态红线与安全底线
：调整要有利于生态保护红线的完整性保护，确保国家重点生态功能区的系统性管理，同时保障地质灾害防治、交通安全等需求。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由市委市政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族事务等领域专家组成顾问团，深入开展实地调研、风险评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《康定市行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《康定市国土空间总体规划（2021-2035年）》及“十五五”规划紧密衔接。以片区为单元编制乡村国土空间规划，确保调整后的每个乡镇（街道）都有明确的发展定位、空间布局和约束指标。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：制定周密的人员安置方案，确保干部队伍稳定、工作连续。科学设置调整后新镇（街道）的内设机构和事业单位。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善市、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、副中心的转移支付和项目支持力度。明确新设功能区管委会的权责清单。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留便民服务点，落实“代办制”。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、副中心、功能区倾斜布局交通、能源、旅游、新基建等项目。例如，在主城核心区布局城市更新、智慧城市项目；在新都桥副中心布局旅游集散中心、物流园区扩建项目；在塔公片区布局“光伏+旅游”融合项目、绿色矿山产业园；在姑咱片区布局产学研基地、康养小镇项目。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领基层治理。借助“康泸一体化示范区”等平台，探索跨行政区规划协调、产业协作、成本共担、利益共享机制。同时，利用川藏铁路、高速公路建设机遇，深化与泸定、丹巴、道孚等周边县的合作。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、提升城市能级、促进共同富裕的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，确保调整过程和谐稳定。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为康定市带来以下显著成效：
空间格局优化，极核能级跃升
：“炉榆雅”主城核心区实现一体化发展，综合服务功能和辐射带动力极大增强。新都桥、姑咱两个副中心实力壮大，真正成为带动东西两翼发展的强劲引擎。“一城两副”的城镇体系更加健全。
产业集聚发展，经济质效提高
：旅游资源、清洁能源项目、绿色矿业资源得到更有效的整合和集约开发，产业链更加完整，集群效应凸显。“4+1”现代产业体系根基更加牢固，经济内生动力持续增强。
行政效能提升，治理成本降低
：乡镇（街道）设置更加合理，管理效能提高，行政运行成本降低。公共服务资源布局更加均衡优质，城乡居民获得感、幸福感、安全感显著提升。
生态保护强化，绿色本底筑牢
：以完整生态单元为基础的行政区划，更有利于实施系统性生态保护，推动生态产品价值实现，巩固长江上游生态屏障。
区域协同深化，开放格局扩大
：“康泸一体化”取得实质性进展，形成可复制可推广的区域协同发展经验。康定作为川西北交通枢纽和开放门户的地位更加巩固，在融入成渝地区双城经济圈和川藏经济走廊建设中发挥更大作用。
“首府”担当彰显，引领作用增强
：通过内部空间重构和能级提升，康定市能够更好地履行州府“首位贡献”使命，在经济发展、城市建设、社会治理、民族团结等各方面“走在前列、作出表率、当好标杆”，为谱写中国式现代化甘孜新篇章提供强大核心支撑。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”开局起步的关键时期，康定市推进区域行政区划战略性调整，是顺应高质量发展规律、破解空间资源约束、全面增强“极核城市”辐射带动能力的必然选择。本报告提出的“一核引领、两副支撑、三带联动、四区协同”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合为核心的优化，使行政区划更好地适配“一城两副、一轴多点”空间战略和“4+1”现代产业体系。这不仅是乡镇建制的优化，更是对高原地区州府城市如何通过空间治理现代化引领区域发展的深刻探索。建议康定市在州委州政府的坚强领导下，把握“强县扩权赋能改革”等机遇，凝聚共识，科学决策，稳妥推进，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“团结富裕文明和谐美丽社会主义现代化新康定”的强大动能。
