四川省甘孜州丹巴县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州丹巴县在深化“东部融合引领片区”发展、打造“中国最美乡村”全域旅游目的地、建设“美人谷·古碉藏寨”国际旅游品牌战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对丹巴县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“两项改革”后续效应的深入分析，提出以“强化核心、轴带串联、片区协同、特色发展”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇规模小、布局散、资源碎片化、品牌合力不足等问题，构建与“千碉之国”、“东女国故都”文化名片和“全域全季旅游”发展定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于县域经济提质扩容、文旅产业深度融合、生态农业价值提升和各族群众共同富裕。
一、 丹巴县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
丹巴县位于四川省甘孜藏族自治州东部，地处青藏高原东南边缘、邛崃山脉西坡，属川西高山峡谷区。东与阿坝州小金县接壤，南和东南与康定市交界，西与道孚县毗邻，北和东北与阿坝州金川县相连。县城章谷镇距州府康定137公里，距省会成都368公里，素有“甘孜东大门”之称。全县幅员面积约5649平方公里。丹巴县是“中国最美的乡村”之一，拥有“古碉·藏寨·美人谷”三张名片，文化底蕴深厚，红军长征时期曾建立丹巴县苏维埃政府，是川西重要的生态文化旅游目的地和“东部融合引领片区”的重要节点。
（二） 经济社会发展现状
丹巴县是一个以藏族为主，汉、羌等多民族聚居的县。2024年末常住人口约5万人。根据统计公报，2024年全县实现地区生产总值（GDP）27.4542亿元，按可比价格计算比上年增长5.4%。其中，第一产业增加值3.496亿元，增长2.5%；第二产业增加值6.531亿元，增长1%；第三产业增加值17.4272亿元，增长7.7%。三次产业结构为12.7:23.8:63.5，服务业（以旅游业为主导）是绝对支柱，对经济增长贡献率达89.7%。人均地区生产总值53938元，增长4.5%。
文旅产业
是核心引擎。2024年1-9月累计接待游客323.4万人次，实现旅游综合收入35.574亿元。拥有甲居藏寨（4A级）、中路藏寨、梭坡古碉群等顶级资源，正全力推进“春赏花、夏纳凉、秋选美、冬沐阳”全域全季旅游营销模式。全县民宿酒店达637家，涉旅村寨占总村庄数68.6%，人均旅游GDP、人均涉旅纯收入、涉旅就业占比率均居川西高原前列。
特色生态农业
基础扎实。构建“菌果药旅”立体产业链条，建成特色农业产业基地4.34万亩。“美人脆”苹果品牌影响力持续扩大，2024年产量力争突破100万斤。绿色蔬菜、特色林果、中藏药材等产业稳步发展。
绿色工业
稳步发展。培育工业企业27家，其中规模以上企业8家，特色农产品加工企业8家，2024年完成工业增加值7.1亿元。清洁能源、矿产等资源潜力有待进一步挖掘。
城乡居民收入持续增长，民营经济增加值占GDP比重达42.04%。全县正围绕“产业支撑”推动县域经济高质量发展。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据2019年12月四川省人民政府批复的乡镇行政区划调整方案及后续资料，截至2025年2月，丹巴县辖
9个镇、3个乡
，具体为：章谷镇（县人民政府驻地）、巴底镇、革什扎镇、甲居镇、丹东镇、东谷镇、格宗镇、墨尔多山镇、半扇门镇、巴旺乡、梭坡乡、太平桥乡。此次改革撤销了丹东乡、边耳乡合并设立丹东镇；撤销东谷乡、水子乡、东女谷乡、聂呷乡和岳扎乡，设立东谷镇、墨尔多山镇和甲居镇；撤销格宗乡、半扇门乡，设立格宗镇、半扇门镇；并将部分村组调整至章谷镇。
尽管上一轮“两项改革”取得了显著成效，乡镇数量有所精简，资源得到一定整合（如墨尔多山镇整合了原中路乡等区域），但面对全域旅游深化发展和乡村振兴全面推进的新要求，现行区划仍面临挑战：
县城核心辐射能力有待进一步拓展
：章谷镇作为县城和县域政治经济文化中心，其现有空间范围和资源整合能力对于引领全域发展、承载旅游集散综合服务功能而言，仍有提升空间。梭坡乡（拥有梭坡古碉群）与县城近在咫尺却分属不同行政单元，不利于“县城-梭坡”一体化规划和资源高效利用。
顶级旅游资源分散，品牌整合与运营效率有待提升
：甲居藏寨（甲居镇）、中路藏寨（墨尔多山镇）、梭坡古碉群（梭坡乡）等核心旅游资源分属不同乡镇，在统一规划、基础设施建设、品牌营销、服务标准制定等方面存在协调成本，制约了“中国最美乡村”整体品牌价值的最大化。
乡镇规模依然偏小，发展能级不足
：改革后全县仍有12个乡级政区，平均每个乡镇服务人口仅约4167人。巴旺乡、梭坡乡、太平桥乡等人口规模可能更小，独立发展能力弱，难以形成规模效应和集聚优势，公共服务供给成本较高。
产业布局与行政区划存在优化空间
：“美人脆”苹果等特色农业需要规模化、标准化发展，但可能受限于乡镇边界。清洁能源、矿产等资源的勘探开发也可能涉及跨乡镇协调。以片区为单元编制乡村国土空间规划虽已起步，但行政壁垒依然存在。
“东部融合引领”需要更强的内部协同载体
：作为甘孜州“东部融合引领片区”的一部分，丹巴需要内部形成更有力的增长极和协同板块，才能更好地对接康定、泸定一体化发展，融入大渡河流域经济带和川藏旅游环线。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“两项改革”成果巩固深化、“十四五”规划收官、“十五五”谋划起步的关键节点，对丹巴县行政区划进行新一轮战略性、精细化优化调整，是破解深层次矛盾、释放全域旅游潜能、实现乡村全面振兴和县域经济高质量发展的关键举措。
优化空间载体，支撑“全域旅游”与“乡村振兴”战略落地的迫切需要
：丹巴的发展核心在文旅，潜力在乡村。通过区划调整，可以实质性构建以县城为核心、主要景区为支点、交通廊道为纽带的旅游空间格局，打破景区分割管理的现状，实现旅游资源统一规划、统一开发、统一营销、统一管理，提升整体竞争力。同时，有利于以更大片区为单位统筹乡村振兴资源，实现“抱团发展”。
进一步破解“小散弱”格局，培育高质量发展新增长极的内在要求
：部分乡镇规模过小，导致产业布局分散、基础设施重复建设、公共服务效能不高。通过相邻整合，可以进一步减少乡镇数量，做大做强县城和中心镇（如章谷、甲居、丹东等），形成一批特色鲜明、辐射带动力强的县域副中心和重点镇，优化县域经济地理版图。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：地广人稀的高山峡谷地区，维持过多乡镇建制意味着高昂的行政运行成本和稀释的公共资源投入。通过科学整合，可以集中人力、财力、物力，在中心区域建设更高标准的公共服务设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平。
促进资源高效整合与产业集聚发展，实现“农文旅”深度融合的客观需要
：文旅、特色农业等主导产业的发展都需要规模化和集群化。现行区划在一定程度上导致旅游资源管理分散、农业品牌整合难度大。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划产业布局，整合旅游资源打造精品线路，建设连片的特色农业产业带，提升“美人脆”苹果等品牌价值和市场竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生。更均衡、更优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（旅游服务、生态农业、文创产业等），有助于持续缩小城乡差距，增强各族群众的获得感、幸福感、安全感，夯实民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合丹巴县“全域旅游”发展战略和“四水归一河”（大渡河、革什扎河、大金川、小金川、东谷河）的自然地理格局，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“章谷-梭坡”县城综合服务核心
。推动章谷镇与梭坡乡一体化发展，拓展县城空间，强化旅游集散、文化展示、商贸服务、宜居生活等综合功能，打造引领全域发展的强大引擎和“最美乡村”会客厅。
“两带”
：
大渡河河谷生态经济与文旅融合带
：沿大渡河主干流，串联章谷（梭坡）、格宗、巴底、巴旺、甲居等乡镇，是县域人口、经济、文旅资源的核心集聚带，重点发展生态旅游、特色农业、休闲康养。
S303/G350文旅发展与交通联动带
：沿省道303线（连接丹东、边耳）和国道350线（连接东谷、革什扎），是通往党岭、莫斯卡等秘境景区和连接康定、道孚的重要通道，重点发展生态观光、户外探险、自驾旅游。
“三区”
：依据资源禀赋和主体功能，优化形成三大协同发展区：
中部综合服务与文旅核心区
：以“章谷-梭坡”为核心，涵盖墨尔多山镇（中路藏寨）、甲居镇（甲居藏寨）、巴旺乡等，聚焦县城综合服务、古碉藏寨文化体验、近郊休闲农业。
北部生态旅游与特色农牧区
：以丹东镇为核心，涵盖巴底镇、革什扎镇部分区域，聚焦高原生态旅游、特色畜牧养殖、中藏药材种植。
南部生态保护与能源资源区
：以东谷镇、格宗镇为核心，涵盖太平桥乡、半扇门镇等，聚焦生态保育、清洁能源潜力开发、高山特色农业，并作为连接康定、对接“康泸一体化”的南部门户。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重做大做强核心增长极和文旅核心区，形成“7-8镇”的集约格局。
打造“丹巴城区”（暂名）或强化章谷镇核心地位
：将
梭坡乡
整体并入
章谷镇
。梭坡乡与章谷镇隔河相望，距离仅5公里，拥有世界级的梭坡古碉群。合并后，可将古碉群资源与县城服务功能深度整合，统一规划建设“县城-梭坡”文旅融合示范区，极大拓展县城发展空间和文旅内涵，强化其作为全域旅游集散中心和综合服务核心的功能。
组建“甲居藏寨文化旅游区”（暂名）
：将
巴旺乡
整体并入
甲居镇
。巴旺乡与甲居镇地域相邻、文化同源，合并有利于将甲居藏寨景区及周边资源进行统一规划、开发和管理，打造世界级的藏寨文化体验目的地，避免同质化竞争，提升运营效率和品牌价值。
优化西北部片区
：
太平桥乡
与
半扇门镇
地域相邻，可考虑进行整合，设立新的
半扇门镇
（或沿用其他名称），优化西北部片区治理结构，集中资源发展特色农牧业和生态旅游。
强化东部门户与生态旅游区
：
丹东镇
（已由原丹东乡、边耳乡合并）可作为北部生态旅游区的中心，维持现状或根据发展需要，评估与更偏远村落的管理优化方案。
优化南部片区
：
东谷镇
与
格宗镇
均位于县域南部，是连接康定市的重要通道。可根据两镇产业联系、交通条件和资源禀赋，评估进一步整合的可行性，或建立紧密的协同发展机制，共同打造南部生态经济和交通门户板块。
保留特色文化镇
：
墨尔多山镇
（整合了原中路乡等区域，拥有中路藏寨和罕额依遗址等重要资源）、
巴底镇
、
革什扎镇
可根据其独特的文化、旅游资源和发展定位，保留建制，作为特色文旅小镇重点打造。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇建制基本稳定的前提下，通过设立“功能区管委会”或深化“片区规划”强化协同。
设立“丹巴县全域旅游发展委员会”
：由县级主要领导牵头，统筹协调涉及甲居、中路、梭坡等核心景区的乡镇，在规划、建设、营销、管理等方面实行“一盘棋”运作。
深化“片区乡村国土空间规划”实施
：全面落实已划分的“环县城片区、丹东片区、巴底片区、半扇门片区、东谷片区”五大片区规划，赋予片区联合党委或协调机构更多实质性职能，推动基础设施共建、产业共兴、服务共享。
建立“大渡河河谷乡村振兴示范带建设指挥部”
：统筹章谷、梭坡、格宗、巴旺、甲居等沿岸乡镇的农业产业、乡村旅游、风貌整治等工作，推动跨乡镇的产业集群和美丽乡村建设。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、人文相通。例如，章谷与梭坡隔河相望，有桥梁连接；巴旺与甲居地域毗连，同属大渡河沿岸藏寨文化区。
尊重历史沿革与群众意愿
：丹巴县历史悠久，有“两雍、三土、二十四屯”的治理传统。调整必须充分考虑历史渊源、民族分布、文化认同，稳妥有序推进，做好政策宣传和解释，维护民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“国际生态文化旅游目的地”和“最美乡村”建设目标，有利于核心景区打造、特色产业集聚和区域协调发展。
严守生态红线与安全底线
：丹巴县生态地位重要，地质灾害多发。调整要有利于生态保护红线的完整性，确保以流域为单元进行系统性保护，同时要科学评估和规避地质灾害风险。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族事务、文化旅游等领域专家组成顾问团，深入开展实地调研、风险评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《丹巴县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《丹巴县国土空间总体规划（2021-2035年）》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化以片区为单元的乡村国土空间规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的发展定位、空间布局和约束指标，实现“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“五个不”政策（编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空）。制定周密的人员安置方案，确保干部队伍稳定、工作连续。科学设置新镇的内设机构和事业单位。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善县、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、重点文旅镇的转移支付和项目支持力度。优化乡镇事权配置。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留便民服务点，落实“民事代办”制度。优化旅游服务设施布局。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、重点功能区倾斜布局交通、旅游、农业、新基建等项目。例如，在“章谷-梭坡”核心区布局旅游集散中心、文化街区改造项目；在“甲居-巴旺”片区布局藏寨保护提升、高端民宿集群项目；在丹东片区布局生态旅游基础设施项目。以项目落地固化调整成果，带动产业发展和人口集聚。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领基层治理，推广“微网实格”模式。借助片区整合，探索建立跨乡镇的旅游收益分享、生态补偿、基础设施共建共享机制。同时，主动融入“东部融合引领片区”，加强与康定、小金、金川等周边县市的旅游线路共建和市场共拓。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、做强文旅品牌、促进共同富裕的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取人大代表、政协委员、基层干部、各族群众和利益相关方的意见建议。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，确保调整过程和谐稳定。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为丹巴县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核两带三区”的高效空间组织形态，资源要素配置效率显著提升。“章谷-梭坡”核心区的综合服务功能和旅游集散能力极大增强，三大片区特色更加鲜明、协同更加有力。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力提升。“两项改革”的“后半篇”文章进一步做深做实。
文旅产业竞争力全面增强
：核心旅游资源实现统一规划管理，“古碉·藏寨·美人谷”品牌合力凸显，旅游产品体系更加丰富，服务质量标准化水平提升，旅游综合收入和游客满意度有望持续增长。
特色农业品牌价值提升
：有利于“美人脆”苹果等特色农产品在更大范围内统一标准、统一品牌、统一营销，形成规模效应，提高市场竞争力和农民收入。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定（旅游服务、生态管护、文创开发等），城乡居民收入持续增长。各族群众在文旅发展和生态保护中获得更多实惠，获得感、幸福感、安全感显著增强。
“最美乡村”品牌更加响亮
：通过内部空间重构和资源整合，丹巴“中国最美乡村”的形象将更加鲜明、更具吸引力，在川西旅游环线和大渡河流域文旅经济带中的地位更加突出。
结论
面对“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是全域旅游纵深发展和乡村振兴全面推进的关键时期，丹巴县在巩固“两项改革”成果基础上，审时度势推进新一轮区域行政区划战略性、精细化调整，是顺应高质量发展规律、破解资源碎片化约束、释放“最美乡村”品牌潜能、实现县域能级跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、两带驱动、三区协同”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合为核心的优化，使行政区划更好地适配“全域旅游”发展战略和“四水归一河”自然地理格局。这不仅是乡镇建制的进一步优化，更是对民族地区生态文化旅游名县如何通过空间治理现代化，实现“绿水青山”向“金山银山”高效转化的深刻探索。建议丹巴县在州委州政府的坚强领导下，把握机遇，凝聚共识，科学决策，稳妥推进，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“文化厚重、生态优美、产业兴旺、人民幸福”社会主义现代化新丹巴的强大动能，为谱写中国式现代化甘孜新篇章贡献独特的丹巴力量。
