四川省甘孜州炉霍县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州炉霍县在奋力建设“鲜水首城·红色炉霍”、打造“康北中心”和“川藏线重要旅游目的地”战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对炉霍县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“1345”发展战略的深入分析，提出以“做强核心、培育支点、片区协同、廊带联动”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇规模小、布局散、资源整合度不高、与“三三工程”、“七大园区”、“五朵景花”产业布局协同不足等问题，构建与“崩科之城”文化名片和“三产融合”发展定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于县域经济总量提升、特色产业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕。
一、 炉霍县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
炉霍县位于四川省甘孜藏族自治州中北部，地处鲜水河断裂带核心区域，是“康北中心”和川藏交通要冲。东接道孚县，南与新龙县、甘孜县接壤，西连色达县，北靠壤塘县、阿坝县。县城新都镇距州府康定291公里，距省会成都657公里。国道317线（川藏北线）和G4217高速（规划建设中）横贯全境，是连接川藏、通往青海、甘肃的交通枢纽。全县幅员面积约4477.13平方公里，平均海拔3860米。炉霍县是“崩科”藏式民居艺术的核心区，红色文化底蕴深厚（红军长征途经），素有“鲜水首城”之称，是甘孜州“北部生态农牧片区”的重要组成和“川藏北线”文化旅游带的关键节点。
（二） 经济社会发展现状
炉霍县是一个以藏族为主的多民族聚居县。2024年末常住人口约5.22万人（按15个乡镇平均估算）。根据统计公报，2024年全县实现地区生产总值（GDP）18.84亿元，按不变价格计算比上年增长5.1%。其中，第一产业增加值5亿元，增长2.7%；第二产业增加值2.12亿元，增长0.3%；第三产业增加值11.72亿元，增长6.9%。三次产业结构为26.5:11.3:62.2（根据数据推算），第三产业（以旅游业和商贸服务业为主导）是绝对支柱，对经济增长贡献率突出。2024年上半年，全县实现地区生产总值7.69亿元，同比增长5.3%。
特色生态农牧业
是基础产业。构建“三三工程”高原现代农牧产业体系，青稞常年播种面积稳定在5万亩以上，总产量超1万吨，黑青稞获地理标志商标。牦牛存栏约13万头，建成甘孜州牦牛产业集群炉霍产业园。俄色茶（贡嘎海棠）产业蓬勃发展，建成大健康园区，开发系列产品。累计认证“两品一标”农产品60个。
文旅产业
是核心增长极。围绕“五朵景花”（长征运动会遗址公园、两曲河景区、鲜水金谷景区、宗塔七色花海景区、鲜水首城·喜马拉雅植物园）布局，拥有国家级3A级旅游景区6处。2024年累计接待游客85.04万人次，实现旅游收入10.06亿元。成功打造“崩科之城”、“1314爱情专线”等文旅IP，红色歌舞剧《唱支山歌给党听》赴外巡演获赞。
清洁能源与特色工业
潜力显现。优化光伏资源开发布局至235万千瓦，启动克木5万千瓦光储融合保供示范项目。拥有20MW光伏扶贫电站。工业上着力打造“七星拱月”现代化产业集群，包括数字化交易园、鲜水金谷青稞产业园、峨色大健康产业园、木材交易加工园、非物质文化遗产手工产业园、亚克甘孜牦牛产业园、鲜水首城云仓园等七大园区，2025年总产值力争突破3亿元。
城乡居民收入稳步增长，2024年全体居民人均可支配收入15986元，同比增长6.1%。县委县政府正深入实施“1345”发展战略，全力推动县域经济高质量发展。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据2020年乡镇行政区划调整改革结果及最新政府信息，截至2025年1月，炉霍县辖
4个镇、11个乡
，共15个乡级行政区。具体为：
4镇
：新都镇（县人民政府驻地）、虾拉沱镇（由原斯木镇和宜木乡合并）、朱倭镇、上罗科马镇（由原上罗科马乡改设）。
11乡
：仁达乡、雅德乡、旦都乡、充古乡、更知乡、泥巴乡、下罗科马乡、宗塔乡、宗麦乡、卡娘乡、洛秋乡。 全县下辖139个行政村、4个社区。根据产业类型，有6个纯牧业乡镇（宗塔、宗麦、下罗科马、上罗科马、更知、洛秋）、1个半农半牧乡（卡娘）、8个农业乡镇（新都、朱倭、虾拉沱、仁达、雅德、旦都、充古、泥巴）。 2020年的改革将乡镇数量从17个调减至15个，形成了当前格局。尽管改革取得成效，但面对建设“鲜水首城”、打造“康北中心”和冲刺“三产融合”示范的新目标，现行区划仍面临挑战：
县城核心功能与辐射能力有待强化
：新都镇作为县城，是全县政治、经济、文化中心，但其经济体量、城市功能对全县的辐射带动能力，相对于“康北中心”的定位仍有提升空间。如何进一步整合周边农业乡镇资源，拓展城市发展腹地，强化旅游集散、商贸物流、文化展示等综合功能，是需要思考的问题。
乡镇规模“小散弱”格局依然突出
：改革后全县仍有15个乡级政区，平均每个乡镇服务人口仅约3480人。宗塔、宗麦、卡娘、洛秋、更知等乡人口规模可能更小，独立发展能力弱，难以形成规模效应和集聚优势，公共服务供给成本较高，制约了“七大园区”和“五朵景花”的规模化、集约化发展。
“三产”布局与行政区划存在协调壁垒
：“七大园区”中的青稞产业园、牦牛产业园、俄色茶产业园等，其原料基地、加工园区、销售平台可能跨乡镇布局。“五朵景花”涉及多个乡镇，如宗塔七色花海（宗塔乡）、鲜水金谷景区（可能涉及虾拉沱等）、两曲河景区（涉及区域待查）等，分属不同行政单元，在统一规划、基础设施建设、品牌营销、利益分配等方面存在协调成本。
牧区与农区发展不平衡，协同机制有待加强
：6个纯牧业乡镇集中于北部高海拔地区，8个农业乡镇集中于南部河谷地带。现行区划在一定程度上固化了牧区与农区的分割，不利于“牧繁农育”、“种养结合”等循环农业模式的跨区域推广和全产业链构建。
清洁能源项目布局需要更高效的空间统筹
：光伏等清洁能源项目（如贡塘岗、联合光伏电站）多布局于北部高原牧区（如更知、宗塔等地）。项目开发涉及土地、生态、牧民生计等多重问题，跨乡镇协调难度大，需要更高效的空间治理单元来统筹。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”收官、“十五五”开局，特别是文旅产业快速发展、特色农业品牌初显、清洁能源加速布局的新起点，对炉霍县行政区划进行新一轮战略性、精细化优化调整，是巩固改革成果、破解资源碎片化约束、释放“文旅+特色农牧+清洁能源”融合潜能、实现县域经济能级跨越的关键举措。
优化空间载体，强力支撑“1345”发展战略和“三产融合”落地的迫切需要
：建设“鲜水首城”、打造“康北中心”，以及实现“三三工程”、“七大园区”、“五朵景花”的产业布局，都需要与之匹配的高效空间组织。通过区划调整，可以实质性做强县城核心，培育区域副中心或重点镇，依据资源禀赋和产业基础优化乡镇设置，使行政区划成为战略实施的“硬支撑”和资源集聚的“强磁场”。
破解“小马拉大车”困境，培育高质量发展强劲增长极的内在要求
：部分乡镇，尤其是北部牧区乡，规模过小，难以承载重大项目和提供优质公共服务。通过相邻整合，可以进一步减少乡镇数量，做大做强新都县城，提升虾拉沱、朱倭等中心镇的集聚辐射能力，形成“核心引领、多点支撑、特色鲜明”的县域城镇体系，优化生产力布局。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：地广人稀的高原地区，维持15个乡镇建制意味着较高的行政运行成本。通过科学整合，可以集中编制、财力、物力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置，提升基层治理的专业化和精细化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与产业集群发展，实现特色产业能级跃升的客观需要
：青稞、牦牛、俄色茶等特色农产品基地分散，文旅资源分布零散，清洁能源项目布局跨区域。现行区划导致资源管理分散、品牌合力不足、项目协调成本高。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划产业布局，整合旅游资源打造精品线路，建设连片的特色农业产业带，提升产业链整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（旅游服务、特色农业、清洁能源项目等），有助于持续缩小城乡差距和牧区农区差距，增强各族群众的获得感、幸福感、安全感，夯实民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合炉霍县“1345”发展战略、“三三工程”、“七大园区”、“五朵景花”产业布局和自然地理格局，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“新都-仁达”县城综合服务核心
。推动新都镇与仁达乡一体化发展，拓展县城发展空间，强化政治文化、旅游集散、商贸物流、宜居生活等核心功能，打造引领全县、辐射康北的“崩科之城”核心展示区和综合服务枢纽。
“两翼”
：
东部文旅农旅融合翼（虾拉沱镇）
：扩容提质，整合周边雅德乡等资源，打造以鲜水河谷现代农业、湿地生态旅游、崩科民居体验为核心的东部文旅农旅融合发展示范区。
北部生态牧旅与清洁能源翼（上罗科马镇）
：扩容提质，整合下罗科马乡、更知乡、洛秋乡等资源，打造以高原牧业、宗塔七色花海生态旅游、光伏清洁能源为核心的北部生态经济示范区。
“三区”
：依据地理和产业特征，优化形成三大协同发展区：
中部综合服务与河谷农业区
：以“新都-仁达”为核心，涵盖旦都、充古等乡镇，聚焦县城综合服务、青稞蔬菜种植、农产品加工、非遗手工。
东部文旅农旅融合区
：以虾拉沱镇为核心，整合雅德等，聚焦现代农业园区、湿地旅游、崩科文化。
北部高原生态牧旅与能源区
：以上罗科马镇为核心，整合下罗科马、更知、洛秋、宗塔、宗麦等，聚焦生态畜牧业、高原旅游、光伏产业。
“四廊”
：
G317文旅经济发展廊
：沿国道317线，串联新都、仁达、虾拉沱、朱倭等，是县域经济发展和旅游服务的主轴。
鲜水河谷特色农业与文旅廊
：沿鲜水河河谷，串联虾拉沱、新都、仁达等，是青稞、蔬菜等特色农业和田园综合体的主要分布带。
北部高原生态牧旅廊
：以宗塔草原、卡萨湖为核心，连接上罗科马、下罗科马、宗塔、宗麦等，发展生态观光和牧旅体验。
俄色茶产业与健康养生廊
：以俄色茶产区为核心，连接相关乡镇，发展茶旅融合与大健康产业。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重做大做强核心和两翼，依据三大片区整合小乡，形成“8-10个乡镇”的集约格局。
打造“炉霍城区”（暂名）或强化新都镇核心
：将
仁达乡
整体并入
新都镇
。两地紧密相邻，仁达乡拥有白云贡等旅游资源，合并有利于统一规划县城发展，拓展城市空间，整合文旅资源，强化综合服务功能和产业集聚能力。
打造“虾拉沱”东部文旅农旅融合增长极
：将
雅德乡
整体并入
虾拉沱镇
。两地地域相邻，同处鲜水河谷，农业基础好，文旅资源丰富（虾拉沱湿地、崩科民居）。合并有利于整合鲜水河谷农业资源，统一规划湿地生态旅游和崩科文化体验，打造东部增长极。
打造“上罗科马”北部生态牧旅与能源中心
：将
下罗科马乡
、
更知乡
、
洛秋乡
整体并入
上罗科马镇
。四地同属北部纯牧业区，地域相连，拥有广阔的草原和光伏资源潜力。合并有利于统一规划生态保护、畜牧业发展和光伏产业布局，做大做强北部中心镇，提高公共服务覆盖效率。
优化中部河谷农业区
：将
旦都乡
、
充古乡
整体并入
新都镇
（或评估其独立发展价值）。两地与新都镇相邻，是重要的农业区，合并有利于县城周边农业资源的统筹和青稞等产业的规模化发展。
整合宗塔草原生态旅游区
：将
宗塔乡
、
宗麦乡
整体合并，设立新的
宗塔镇
（或并入上罗科马镇）。两乡相邻，共同拥有宗塔草原（七色花海）核心生态旅游资源。合并有利于统一规划开发草原生态旅游，打造特色旅游品牌。
保留特色产业镇乡
：
朱倭镇
（交通节点、有一定产业基础）、
泥巴乡
、
卡娘乡
（半农半牧）可根据其资源禀赋和发展条件，保留建制或考虑与相邻乡镇整合。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇建制基本稳定的前提下，通过设立“功能区管委会”和深化片区协同强化统筹。
设立“炉霍县鲜水河谷现代农业与文旅融合发展示范区管理委员会”
：由县级领导牵头，统筹协调新都、仁达、虾拉沱、雅德等鲜水河谷乡镇，在青稞产业园、牦牛产业园、俄色茶产业园以及“五朵景花”相关景区建设上实行统一规划、品牌、营销。
设立“炉霍县北部高原生态保护与清洁能源开发区管理委员会”
：统筹上罗科马、下罗科马、更知、洛秋、宗塔、宗麦等北部牧区乡镇，在草原生态保护、畜牧业转型升级、光伏项目开发、利益分配等方面建立协同机制。
实体化运行“农区、牧区、半农半牧区”三大片区联合党委
：赋予各片区联合党委在国土空间规划实施、基础设施共建、产业布局、生态保护等方面的实质性协调职能。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、人文相通。例如，仁达与新都隔河相望；雅德与虾拉沱同处河谷；上罗科马、下罗科马、更知、洛秋同属北部区域。
尊重历史沿革与民族意愿
：炉霍县历史悠久，民族文化多元。调整必须充分考虑历史渊源、民族分布（牧区与农区差异）、文化认同，稳妥有序推进，维护民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“鲜水首城·红色炉霍”和“三产融合”建设目标，有利于核心景区打造、特色产业集聚和区域协调发展，特别是要促进牧区与农区的协同发展。
严守生态红线与安全底线
：炉霍县生态地位重要，地处鲜水河断裂带。调整要有利于生态保护红线的完整性，确保以流域、草原为单元进行系统性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族事务、产业经济等领域专家组成顾问团，深入开展实地调研、风险评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《炉霍县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《炉霍县国土空间总体规划》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“三大片区”的乡村国土空间规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的发展定位、空间布局和约束指标，实现“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空”政策。制定周密的人员安置方案。科学设置新镇的内设机构和事业单位。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善县、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、增长极、重点功能区的转移支付和项目支持力度。优化乡镇事权配置，确保赋权到位。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留便民服务点，落实“民事代办”制度。优化“交邮商”融合设施和旅游服务设施布局。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、增长极、功能区倾斜布局交通、旅游、农业、清洁能源等项目。例如，在“新都核心区”布局城市更新、非遗手工产业园项目；在“虾拉沱增长极”布局鲜水金谷景区提升、现代农业园区项目；在“上罗科马中心”布局光伏基地、生态旅游基础设施项目。以项目落地固化调整成果。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“飞地经济”、“土地托管”等成功模式。借助片区整合，探索建立跨乡镇的产业收益分享、生态补偿、基础设施共建共享机制。同时，主动融入“康北”经济区，深化与甘孜、色达、道孚等周边县市的合作，利用G317交通优势打造物流节点。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、做强特色产业、促进共同富裕的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取各族群众、基层干部、人大代表、政协委员的意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为炉霍县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核两翼三区”的高效空间组织形态，资源要素配置效率显著提升。新都核心区综合服务功能极大增强，虾拉沱、上罗科马两翼真正成为区域增长极，三大片区特色发展、协同联动。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力提升。“两项改革”的“后半篇”文章进一步做深做实。
特色产业竞争力全面增强
：青稞、牦牛、俄色茶等特色农业实现更优区域布局和品牌整合。“五朵景花”文旅资源实现统一规划管理，“崩科之城”、“红色炉霍”品牌合力凸显。清洁能源项目协调更加顺畅。七大园区集聚效应更加明显。
“三产融合”发展取得实质性突破
：通过空间载体的优化，农业“接二连三”、文旅赋能农业、清洁能源反哺农牧业的路径更加清晰，产业链、价值链得到有效延伸，县域经济内生动力显著增强。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定（旅游服务、特色农业、清洁能源、园区就业等），城乡居民和牧农民收入持续增长。各族群众在产业发展中获得更多实惠，获得感、幸福感、安全感显著增强。
生态屏障更加牢固
：以完整生态单元为基础的行政区划，更有利于实施系统性生态保护和修复，筑牢长江上游生态安全屏障。
结论
面对“十四五”收官和“十五五”开局的关键时期，炉霍县在巩固“两项改革”成果基础上，审时度势推进新一轮区域行政区划战略性、精细化调整，是顺应高质量发展规律、破解资源碎片化约束、全面释放“文旅+特色农牧+清洁能源”融合潜能、实现从“康北中心”向“区域强县”跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、两翼驱动、三区协同、四廊联动”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合为核心的优化，使行政区划更好地适配“鲜水首城·红色炉霍”的战略定位和“三产融合”的发展路径。这不仅是乡镇建制的进一步优化，更是对高原欠发达县域如何通过空间治理现代化，将特色资源禀赋转化为持续发展动能、走出一条“县域上升”特色道路的深刻探索。建议炉霍县在州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划编制契机，凝聚共识，科学决策，稳妥推进，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新炉霍”的强大动能，为谱写中国式现代化甘孜新篇章贡献坚实的炉霍力量。
