四川省甘孜州新龙县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州新龙县在奋力建设“雅砻江中上游重要生态屏障”、打造以“雅砻秘境”为特色的生态文化旅游高原山水城市战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对新龙县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“一心两廊三核多节点”全域旅游发展格局的深入分析，提出以“做强核心、培育支点、片区协同、廊带联动”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇规模小、布局散、资源整合度不高、与“生态农牧、生态旅游、清洁能源”三大主导产业协同不足等问题，构建与“康巴红·新龙十三”文化名片和“三产融合”发展定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于县域经济总量提升、特色产业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕。
一、 新龙县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
新龙县位于四川省甘孜藏族自治州中部，雅砻江纵贯全境，是连接川藏北线（G317）与南线（G318）的重要纽带，素有“康巴腹心”之称。东邻道孚县、雅江县，南接理塘县，西连白玉县，北靠甘孜县、炉霍县。县城如龙镇距州府康定480公里，距省会成都830公里。全县幅员面积约8570平方公里（另有资料显示为9259.4平方公里），平均海拔3500米以上。新龙县是康巴文化中独特的“梁茹文化”核心区，苯教文化保存完好，拥有国家级非物质文化遗产新龙锅庄、国家级文物保护单位石板藏寨和波日桥等文化瑰宝，生态地位极其重要，是长江上游重要生态屏障和“中华水塔”的组成部分。
（二） 经济社会发展现状
新龙县是一个以藏族为主的多民族聚居县。2024年末，全县常住人口约4.57万人。根据《新龙县2024年国民经济和社会发展统计公报》，全县实现地区生产总值（GDP）17.82亿元，按可比价格计算比上年增长5.1%。其中，第一产业增加值3.91亿元，增长2.7%；第二产业增加值1.12亿元，增长3%；第三产业增加值12.79亿元，增长6.1%。三次产业结构为22:6:72，第三产业（以生态文化旅游和商贸服务业为主导）是绝对支柱，对经济增长贡献率达85%。人均GDP达到31552元。
生态文化旅游产业
是核心增长极。围绕“红山、红军、红发辫”三红文化，构建“一心两廊三核多节点”全域旅游发展格局。拥有国家AAAA级景区银多红山丹霞、国家AAA级景区拉日马石板藏寨、措卡湖、波日桥红色文化景区、博美仁乃特色村寨等核心资源。2024年成功创建红山景区国家AAAA级景区，文旅产业提档升级。措卡湖生态示范区风貌整治提升持续推进。
特色生态农牧业
是基础产业。积极融入甘孜州“有机之州”建设，构建“一心三带两基地”产业布局。2024年完成粮食播种面积5.097万亩，经济作物播种面积1.68万亩。牦牛存栏13.4万头，出栏2.08万头。建成银多乡、拉日马镇、友谊乡3个高原山地牧场，以及大盖、雄龙西、博美3个科技示范园。数字化农业建设项目形成“6区1中心”多元业态。
清洁能源产业
潜力加速释放。2024年引进新龙县磐腾新能源科技有限公司，实现规上工业企业“零”的突破，产值达2100余万元。总投资匡算53.7亿元的新龙如龙抽水蓄能电站（装机800MW）已进入勘察设计招标阶段。位于拉日马镇色戈村的20万千瓦光伏储能项目（色戈一期）已通过水土保持技术审查，标志着清洁能源开发进入实质性阶段。
城乡居民收入稳步增长，2024年城镇居民人均可支配收入39637元，农村居民人均可支配收入17147元，分别增长5.3%和6.9%。在宜宾市对口帮扶支持下，产业帮扶、消费帮扶成效显著，为县域发展注入强劲动力。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据2020年乡镇行政区划调整改革结果及最新政府信息，截至2025年，新龙县辖
6个镇、10个乡
，共16个乡级行政区。具体为：
6镇
：如龙镇（县人民政府驻地，2020年由原如龙镇与甲拉西乡合并）、拉日马镇、大盖镇、通宵镇、色威镇、尤拉西镇。
10乡
：沙堆乡、绕鲁乡、博美乡、子拖西乡、和平乡、洛古乡、雄龙西乡、麻日乡、友谊乡、银多乡。 全县下辖若干行政村和社区。 尽管2020年的改革合并了甲拉西乡与如龙镇，优化了县城核心区，但面对建设“雅砻秘境”旅游目的地、冲刺清洁能源开发和特色农牧业升级的新目标，现行16个乡镇的区划格局仍面临严峻挑战：
县城核心功能与辐射带动力有待加强
：如龙镇作为县城，是全县政治、经济、文化中心，但其经济体量、城市功能对全县的辐射带动能力，相对于“一心”（中心城区发展核）的定位仍有提升空间。如何进一步整合周边资源，拓展城市发展腹地，强化旅游集散、商贸服务、文化展示等综合功能，是需要思考的问题。
乡镇数量偏多，规模“小散弱”格局依然突出
：全县16个乡镇，平均每个乡镇服务人口仅约2856人。沙堆、绕鲁、子拖西、和平、洛古、友谊等乡人口规模可能更小，独立发展能力弱，难以形成规模效应和集聚优势，公共服务供给成本较高，制约了现代农业园区、重大文旅项目和清洁能源基地的规模化、集约化布局。
核心旅游资源分散，品牌整合与运营效率有待提升
：顶级旅游资源分散在不同乡镇：银多红山丹霞（银多乡）、拉日马草原及石板藏寨（拉日马镇）、措卡湖（麻日乡）、波日桥（博美乡附近）等。这种分散格局导致在统一规划、基础设施建设、品牌营销、服务标准制定、利益分配等方面存在协调难度，制约了“雅砻秘境”整体品牌竞争力的提升和全域旅游的深度发展。
“三大主导产业”布局与行政区划存在协调壁垒
：清洁能源项目（如抽水蓄能电站、色戈光伏）涉及如龙、拉日马等多个乡镇；特色农牧业“一心三带两基地”布局跨越多乡镇；文旅“三核多节点”更是遍布全域。现行区划导致资源管理分散，跨乡镇的规划协调、基础设施建设、品牌打造、利益分配难度大、成本高。
北部牧区与南部农区发展不平衡，协同机制薄弱
：北部乡镇（如银多、友谊、通宵等）以牧业为主，南部河谷乡镇（如如龙、博美、和平等）以农业为主。现行区划在一定程度上固化了产业分割，不利于“牧繁农育”、“种养结合”等循环农业模式的跨区域推广和全产业链构建。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”收官、“十五五”开局，特别是文旅产业迎来发展机遇、清洁能源项目加速落地、特色农牧业提质增效的新起点，对新龙县行政区划进行新一轮战略性、精细化优化调整，是巩固改革成果、破解资源碎片化约束、全面释放“生态旅游+特色农牧+清洁能源”融合潜能、实现从“资源富集”向“产业强县”跨越的关键举措。
优化空间载体，强力支撑“雅砻秘境”生态文化旅游城市建设的迫切需要
：打造具有竞争力的旅游目的地，需要高效整合分散的顶级资源。通过区划调整，可以实质性构建与“一心两廊三核多节点”旅游格局相匹配的空间组织形态，使行政区划成为旅游资源统一规划、统一开发、统一运营的“加速器”。
破解“小马拉大车”困境，培育高质量发展强劲增长极的内在要求
：部分乡镇规模过小，难以承载重大项目和提供优质公共服务。通过相邻整合，减少乡镇数量，做大做强如龙县城，提升拉日马、通宵、银多等区域中心镇的集聚辐射能力，形成“核心引领、多点支撑、特色鲜明”的县域城镇体系，优化生产力布局。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：地广人稀的高原地区，维持16套乡镇党政机构，行政运行成本高昂。通过科学整合，可以集中编制、财力、物力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平。
促进资源高效整合与产业集群发展，实现特色产业能级跃升的客观需要
：红山、拉日马、措卡湖等核心旅游资源分散；抽水蓄能、光伏等项目跨区域；青稞、牦牛产业需要连片。现行区划导致管理分割、品牌合力不足。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划产业布局，整合旅游资源打造精品环线，建设规模化现代农业产业带，提升产业链整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（旅游服务、生态农业、清洁能源项目等），有助于持续缩小城乡和区域差距，增强各族群众的获得感、幸福感、安全感，夯实民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合新龙县“一心两廊三核多节点”全域旅游格局、“一心三带两基地”农业布局和清洁能源项目分布，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“如龙-沙堆-绕鲁”县城综合服务核心
。推动如龙镇与沙堆乡、绕鲁乡一体化发展，拓展县城发展空间，强化政治文化、旅游集散、商贸物流、教育医疗、宜居生活等核心功能，打造引领全县的“雅砻秘境”门户枢纽和综合服务核心。
“三区”
：依据资源禀赋和产业基础，优化形成三大协同发展区：
东部高原生态牧旅与清洁能源区
：以
拉日马镇
为中心，整合色威镇及周边相关区域，打造以拉日马草原、石板藏寨生态旅游和色戈光伏等清洁能源为特色的东部增长极。
南部雅砻江峡谷生态文旅与特色农业区
：以
麻日乡（措卡湖）
和
博美乡（波日桥、仁乃村）
为核心，整合和平、洛古、子拖西等乡镇资源，打造以措卡湖、波日桥、雅砻江大峡谷为核心景观，融合特色农业的南部生态文旅融合发展示范区。
北部丹霞观光与生态农牧区
：以
银多乡（红山丹霞）
为中心，整合友谊乡、通宵镇北部等资源，打造以红山丹霞观光旅游和高原生态畜牧业为特色的北部生态经济区。
“两廊”
：
G227文旅经济发展廊
：沿国道227线，串联如龙、博美、和平、麻日、拉日马等，是县域经济发展的主轴和核心文旅走廊。
雅砻江生态保护与清洁能源廊
：沿雅砻江流域，聚焦生态保护与修复，统筹布局如龙抽水蓄能电站等清洁能源项目，发展生态旅游。
“多点”
：
大盖镇
（现代农业示范）、
尤拉西镇
、
雄龙西乡
（湿地自然保护区）等作为特色功能节点支撑。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重资源整合与核心增长极培育，形成“8-10个乡镇”的集约格局。
打造“新龙城区”（暂名）或强化如龙镇核心
：将
沙堆乡
、
绕鲁乡
整体并入
如龙镇
。三地紧密相邻，同处县城周边。合并有利于统一规划城市建设，极大拓展县城发展腹地，整合雅砻江沿岸资源，强化综合服务功能和产业集聚能力，真正形成县域发展核心。
打造“拉日马”东部生态牧旅与能源中心
：将
色威镇
整体并入
拉日马镇
。两地地域相邻，拉日马镇拥有草原、石板藏寨核心旅游资源，色威镇拥有虫草、松茸等资源及一定人口规模。合并有利于整合东部旅游资源，统一规划拉日马草原旅游开发，并统筹色戈光伏等清洁能源项目，打造东部增长极。
打造“措卡湖”南部生态文旅中心
：将
麻日乡
、
和平乡
、
洛古乡
整体合并，设立新的
措卡湖镇
（或沿用麻日镇名）。三地相邻，共同拥有措卡湖核心景区及周边森林、峡谷资源。合并有利于统一规划开发措卡湖生态旅游示范区，打造南部旅游龙头。
打造“红山”北部丹霞旅游与生态农牧中心
：将
银多乡
、
友谊乡
整体合并，设立新的
红山镇
（或银多镇）。两乡相邻，共同拥有红山丹霞核心景区。合并有利于统一规划红山4A级景区开发运营，并整合北部牧业资源，打造北部旅游门户和生态畜牧基地。
优化其他乡镇
： 将
子拖西乡
根据其与南部文旅区或县城核心区的联系，评估并入措卡湖区域或保留。
博美乡
拥有波日桥、仁乃村等资源，可考虑与
尤拉西镇
合并，打造雅砻江峡谷文化旅游带的重要节点。
大盖镇
（现代农业园区）、
雄龙西乡
（湿地保护区）、
通宵镇
南部可根据其产业特色和地理联系，进行适当整合或保留为特色镇。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇框架相对稳定的前提下，重点合并规模过小乡镇，并强化“管委会”统筹。
适度扩大县城范围
：将
沙堆乡
并入
如龙镇
。
整合核心景区所在乡镇
：将
麻日乡
与
和平乡
合并，强化措卡湖景区管理。
整合北部旅游资源乡镇
：将
银多乡
与
友谊乡
合并，统一红山丹霞开发。
保留并强化重点镇
：
拉日马镇
、
博美乡
、
大盖镇
、
通宵镇
、
尤拉西镇
、
雄龙西乡
等保留建制。
设立跨乡镇的“功能区管理委员会”
： 设立“新龙县东部生态旅游与清洁能源开发区管理委员会”，统筹拉日马、色威等乡镇的旅游和能源开发。 设立“新龙县南部雅砻江生态文化旅游区管理委员会”，统筹麻日（合并后）、博美、洛古等乡镇的文旅发展。 设立“新龙县北部红山丹霞生态旅游区管理委员会”，统筹银多（合并后）、通宵北部等区域的旅游与牧业。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通相对便捷、生产生活联系紧密。例如，沙堆、绕鲁与如龙镇紧密接壤；麻日、和平、洛古同处雅砻江西岸南部区域；银多与友谊同属北部丹霞地貌区。
尊重历史沿革与民族意愿
：新龙县历史文化悠久，梁茹文化、苯教文化特色鲜明。调整必须充分考虑历史渊源、民族分布、文化认同和群众生产生活习惯，稳妥有序推进，做好深入细致的政策宣传和思想工作，确保民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“雅砻秘境”生态文化旅游城市定位和三大产业发展目标，有利于核心景区打造、特色产业集聚和区域协调发展，特别是要促进文旅资源的整合与品牌提升。
严守生态红线与安全底线
：新龙县生态地位极其重要，拥有多个自然保护区和湿地。调整要有利于生态保护红线的完整性和系统性保护，确保以流域、山系为单元进行系统性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族事务、文化旅游、生态保护等领域专家组成顾问团，深入开展实地调研、风险评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《新龙县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《新龙县国土空间总体规划（2021-2035）》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“三区”的乡村国土空间规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的发展定位、空间布局和约束指标，实现“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空”政策。制定周密的人员安置方案，确保干部队伍稳定。科学设置新镇的内设机构和事业单位。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理，防止资产流失。
财政与事权
：调整完善县、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、重点文旅区、清洁能源区的转移支付和项目支持力度。优化乡镇事权配置，确保赋权到位，权责一致。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的便民服务点，落实“民事代办”制度。优化旅游服务设施和“县乡村”三级物流体系布局。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、重点功能区倾斜布局交通、旅游、农业、清洁能源等项目。例如，在“新龙城区”布局城市更新、旅游集散中心项目；在“拉日马中心”布局草原旅游基础设施、光伏配套项目；在“措卡湖中心”布局生态旅游环线、民宿集群项目；在“红山中心”布局丹霞景区提升、牧旅融合项目。以项目落地固化调整成果，带动产业发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“党建+文旅”、“党建+产业”模式。借助片区整合，探索建立跨乡镇的旅游收益分享、生态补偿、基础设施共建共享机制。同时，主动融入“大香格里拉”旅游圈和“康北”经济区，深化与理塘、雅江、甘孜等周边县市的合作，利用川藏中线节点优势打造旅游环线。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、做强文旅品牌、促进共同富裕、改善民生福祉的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取各族群众、基层干部、人大代表、政协委员、宗教界人士的意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，确保调整工作平稳有序。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为新龙县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核引领、三区协同”的高效空间组织形态，资源要素配置效率显著提升。县城核心区综合服务功能和辐射带动力极大增强，拉日马、措卡湖、红山等区域中心真正成为带动片区发展的增长极。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力提升。“两项改革”的“后半篇”文章进一步做深做实，基层治理体系和治理能力现代化水平得到提高。
文旅产业竞争力全面增强
：红山、拉日马、措卡湖等核心旅游资源实现统一规划、统一开发、统一营销，“雅砻秘境”品牌合力凸显，旅游产品体系更加丰富，服务质量标准化水平提升，旅游综合收入和游客满意度有望持续增长。
特色产业融合取得实质性突破
：通过空间载体的优化，生态农牧业与文旅业深度融合，“牧旅”、“农旅”模式更加成熟。清洁能源开发与生态保护、地方发展的协调更加顺畅。“三产融合”深度推进，县域经济内生动力显著增强。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定（旅游服务、生态农业、清洁能源、项目建设等），城乡居民和农牧民收入持续增长。各族群众在共享生态旅游和产业发展红利中获得更多实惠，获得感、幸福感、安全感显著增强。
生态屏障更加牢固
：以完整地理和生态单元为基础的行政区划，更有利于实施山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，筑牢长江上游生态安全屏障，践行“绿水青山就是金山银山”理念。
结论
面对“十四五”圆满收官和“十五五”宏伟蓝图，特别是文旅产业迎来黄金发展期、清洁能源开发步入快车道的新机遇，新龙县在巩固已有改革成果基础上，顺势而为推进新一轮区域行政区划战略性、精细化调整，是顺应高质量发展规律、破解空间资源碎片化约束、全面释放“生态旅游+特色农牧+清洁能源”融合潜能、实现从“雅砻秘境”向“旅游强县”和“生态经济高地”跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、三区协同、两廊驱动、多点支撑”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合为核心的优化，使行政区划更好地适配“雅砻秘境”的战略定位和“三产融合”的发展路径。这不仅是乡镇建制数量的精简，更是对生态资源富集、文化底蕴深厚但发展基础相对薄弱的高原县域，如何通过空间治理现代化，将独一无二的生态文化资源转化为可持续的发展优势和民生福祉的深刻探索。建议新龙县在州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划编制和重大项目建设的历史契机，凝聚全县智慧，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新新龙”的强大动能，为谱写中国式现代化甘孜新篇章贡献独特的新龙力量。
