四川省甘孜州德格县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州德格县在奋力建设“善地高原生态名城、康巴文化旅游目的地”、打造“康北地区开放发展重要门户”战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对德格县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“1558”总体工作思路的深入分析，提出以“做强核心、培育极点、片区协同、廊带联动”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇数量多、规模小、布局散、资源整合度不高、与“资源经济、园区经济、电商经济”三大经济形态及“一廊两区”旅游布局协同不足等问题，构建与“康巴文化中心”、“中国藏族传统手工艺之乡”文化名片和“生态与文化完美融合”发展定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于县域经济总量提升、特色产业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕。
一、 德格县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
德格县位于四川省甘孜藏族自治州西北部，金沙江东岸，是川、藏、青三省结合部的交通要冲和“康巴文化”的核心发祥地。东与甘孜县毗邻，南与白玉县接壤，西与西藏江达县隔金沙江相望，北与石渠县相连。县城更庆镇距州府康定588公里，距省会成都954公里。国道317线（川藏北线）贯穿全境，是连接四川与西藏的重要通道。全县幅员面积约11439.013平方公里，平均海拔3500米以上。德格县是“格萨尔王”的故乡，拥有世界闻名的德格印经院、南派藏医药发祥地、麦宿民族手工艺集群等顶级文化资源，素有“善地德格”之美誉，承担着传承弘扬康巴文化、筑牢长江上游生态屏障、促进涉藏州县稳定与发展的重要使命。
（二） 经济社会发展现状
德格县是一个以藏族为主的多民族聚居县。2024年末，全县常住人口约5.22万人（按23个乡镇平均估算）。根据《德格县2024年度经济发展情况》，全县实现地区生产总值（GDP）25.0497亿元，按可比价格计算比上年增长6.9%。其中，第一产业增加值7.388亿元，增长2.8%；第二产业增加值1.5178亿元，增长14.3%；第三产业增加值16.1439亿元，增长8.6%。三次产业结构为29.5:6.1:64.4，第三产业（以生态文化旅游和商贸服务业为主导）是绝对支柱，对地区生产总值增长的贡献率达75.5%。民营经济增加值占GDP比重达50.2%。
文化旅游产业
是核心引擎与金字招牌。围绕“文化德格”IP，构建“一廊两区”旅游发展格局。拥有德格印经院、玉隆拉措（新路海）、多瀑沟等3个国家AAAA级景区，以及竹庆寺、阿须草原（格萨尔王诞生地）等8个国家AAA级景区。2024年累计接待国内游客96.58万人次，实现国内旅游收入10.62亿元。成功举办“岭·格萨尔王音乐季”等品牌活动，2025年中秋国庆双节期间接待游客6.8万人次，旅游收入7483.85万元，均同比增长91%。“麦宿手造”区域品牌享誉全国，带动超2000名手艺人稳定就业。
特色生态农牧业
是基础产业。构建“7566”三农工作体系，推动农牧产业融合发展。温拖有机蔬菜现代农业园区产值达1100万元，带动群众增收400万元。牦牛产业集群年产值突破8.71亿元。马尼干戈镇饲草现代农业园区实现“产、供、销”一体化发展。累计认证“三品一标”农产品21个。
绿色工业与清洁能源
潜力加速释放。民族手工艺、南派藏医药产业形成规模，2024年民族手工艺产值1081万元，藏药制剂年产值1.7亿元。清洁能源开发有序推进，高质量完成清洁能源总体发展规划，推动拉绒光伏项目建成投用，并积极争取玉隆片区新增光伏开发指标。
城乡居民收入稳步增长，2025年上半年，农村居民人均可支配收入7201元，增长6.2%，增速快于城镇，城乡居民收入比持续缩小至2.73:1。县委县政府正深入实施“1558”总体工作思路，以建设现代化新德格为目标，全力推动县域经济社会高质量发展。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据2020年乡镇行政区划调整改革结果及最新政府信息，截至2025年，德格县辖
10个镇、13个乡
，共23个乡级行政区。具体为：
10镇
：更庆镇（县人民政府驻地）、马尼干戈镇、竹庆镇、阿须镇、错阿镇、麦宿镇、打滚镇、龚垭镇、温拖镇、中扎科镇。
13乡
：岳巴乡、八邦乡、白垭乡、汪布顶乡、柯洛洞乡、卡松渡乡、俄南乡、俄支乡、玉隆乡、上然姑乡、年古乡、浪多乡、亚丁乡。 全县下辖162个行政村、3个居民委员会。《德格县国土空间总体规划（2021-2035年）》确立了“1个中心城区（更庆镇）、5个中心镇（马尼干戈、麦宿、阿须、温拖、俄支）、16个一般镇”的城镇体系结构。 尽管2020年的改革取得了一定成效，但面对建设“善地高原生态名城”、打造“康巴文化旅游目的地”和冲刺“十五五”高质量发展的新目标，现行23个乡镇的区划格局仍面临严峻挑战：
县城核心功能与“中心城区”定位不匹配
：更庆镇作为县城和规划中的Ⅲ型小城市，其经济总量、城市功能、产业集聚能力与“县域政治经济文化中心”和“康北地区知名旅游目的地”的定位要求仍有差距。如何进一步整合周边柯洛洞、龚垭等乡镇资源，拓展城市发展空间，强化旅游集散、文化展示、综合服务等功能，是亟待解决的问题。
乡镇数量过多，规模“小散弱”格局极为突出
：全县23个乡镇，平均每个乡镇服务人口仅约2270人。俄南、卡松渡、上然姑、亚丁、浪多等乡人口规模可能更小，部分乡镇政府驻地距县城超过200公里。这种格局导致行政管理成本高昂，公共服务设施分散、效率低下，难以形成规模效应，严重制约了七大“善地”产业园区、重大文旅项目和清洁能源基地的集中布局和效益发挥。
顶级文化资源分散，品牌整合与运营效率有待提升
：核心资源分布在不同乡镇：德格印经院（更庆镇）、麦宿手工艺集群（麦宿镇及周边）、格萨尔王文化遗产（阿须镇、打滚镇、俄支乡等）、南派藏医药（相关乡镇）、玉隆拉措（玉隆乡附近）。这种分散格局导致在统一规划、基础设施建设、品牌营销、服务标准制定、利益分配等方面存在巨大协调难度，制约了“文化德格”整体品牌竞争力的提升和全域旅游的深度发展。
“三大经济”产业布局与行政区划存在协调壁垒
：“资源经济”依赖的文旅、农牧资源分散；“园区经济”中的麦宿产业园、温拖有机农业园等需要跨乡镇要素整合；“电商经济”的“麦宿手造”品牌原料、生产、销售环节也涉及多个乡镇。现行区划导致资源管理分割，跨乡镇的规划协调、基础设施建设、品牌打造、利益分配难度大、成本高。
五大片区内部发展不平衡，中心镇辐射能力有限
：规划中的5个中心镇（马尼干戈、麦宿、阿须、温拖、俄支）自身经济体量有限，对片区内一般乡镇的辐射带动能力不足。北部纯牧区（如亚丁、卡松渡、俄南）与南部河谷农区、中部文旅区发展差距明显，协同机制薄弱。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”谋篇开局，特别是州委省政府赋予“康巴文化中心”建设重任、文旅产业迎来爆发式增长、特色产业亟待集群发展的新起点，对德格县行政区划进行新一轮战略性、系统性优化调整，是巩固改革成果、破解空间资源碎片化约束、全面释放“文化+旅游+特色产业”融合潜能、实现从“文化资源大县”向“文化产业强县”跨越的关键举措。
优化空间载体，强力支撑“善地高原生态名城”和“康巴文化旅游目的地”建设的迫切需要
：打造具有世界影响力的文化目的地，需要高效整合极度分散的顶级资源。通过区划调整，可以实质性构建与“一廊两区”旅游格局和七大产业园区布局相匹配的空间组织形态，使行政区划成为文化资源统一保护、统一规划、统一开发、统一运营的“加速器”和“粘合剂”。
破解“小马拉大车”与“有资源无规模”困境的内在要求
：23个乡镇的建制，导致任何单个乡镇都难以承担重大文旅项目、产业园区建设的重任，丰富的文化资源被切割在狭小的行政单元内，无法形成规模效应和品牌合力。通过相邻整合，减少乡镇数量，做大做强更庆县城，实质性培育马尼干戈、麦宿、阿须、温拖等区域增长极，才能优化生产力布局，形成规模经济。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：地广人稀、交通不便的高原地区，维持23套乡镇党政机构，行政运行成本极高，管理效能稀释。通过科学整合，可以集中编制、财力、物力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化、养老设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与产业集群发展，实现特色产业能级跃升的客观需要
：印经院文化、格萨尔文化、手工艺文化、藏医药文化等核心资源分散；清洁能源项目跨区域；有机农牧业需要连片。现行区划导致管理分割、品牌合力不足、产业链条短。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划产业布局，整合文化资源打造精品线路和体验集群，建设规模化现代农业产业带，提升“麦宿手造”等区域品牌的整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生，尤其是北部高海拔牧区。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（旅游服务、手工艺制作、生态农业、清洁能源项目等），有助于持续缩小城乡和区域差距，让各族群众在共享文化保护与产业发展红利中增强获得感、幸福感、安全感，夯实民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、文化同源、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合德格县“1558”总体思路、“一廊两区”旅游格局、七大产业园区布局和自然地理格局，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“更庆-柯洛洞-龚垭”县城文化综合服务核心
。推动更庆镇与柯洛洞乡、龚垭镇一体化发展，拓展县城发展空间，强化政治文化、旅游集散、印经院文化展示、教育医疗、宜居生活等核心功能，打造引领全县、辐射康北的“文化德格”核心展示区和综合服务枢纽。
“四极”
：培育四大区域增长极，每个极对应一个主导产业方向：
东部文旅商贸增长极（马尼干戈镇）
：整合玉隆乡、错阿镇及周边资源，依托G317交通枢纽和玉隆拉措景区，打造康北地区重要的旅游节点城镇和商贸物流集散中心。
南部手工艺与藏医药增长极（麦宿镇）
：整合八邦乡、岳巴乡、白垭乡等资源，依托“麦宿手造”品牌和南派藏医药资源，打造全国知名的民族手工艺文化旅游镇和藏医药康养产业基地。
北部格萨尔文化旅游增长极（阿须镇）
：整合打滚镇、浪多乡、俄支乡等资源，依托格萨尔王诞生地及众多遗址遗迹，打造世界级的格萨尔文化体验与研学旅游目的地。
东北部有机农业增长极（温拖镇）
：整合年古乡、上然姑乡、中扎科镇等资源，依托温拖有机蔬菜园区，打造高原生态农业示范镇和冷链物流中心。
“三区”
：依据主体功能，优化形成三大协同发展区：
中部文化核心与综合服务区
：以“更庆核心”为主，聚焦印经院文化保护与利用、县城综合服务。
东部生态旅游与商贸物流区
：以“马尼干戈增长极”为主，聚焦生态观光、商贸服务。
北部特色文化产业与生态农牧区
：涵盖“麦宿”、“阿须”、“温拖”三大增长极辐射区域，聚焦手工艺、格萨尔文化、藏医药、有机农业等特色产业发展。
“两廊”
：
G317文化旅游经济发展廊
：沿国道317线，串联更庆、柯洛洞、马尼干戈、玉隆等，是县域经济发展的主轴和核心文旅走廊。
金沙江生态保护与能源开发廊
：沿金沙江东岸，聚焦生态保护与修复，并统筹布局光伏等清洁能源项目。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重大幅精简数量、做强核心和四大增长极，形成“8-10个乡镇”的集约格局，与国土空间规划的中心镇体系紧密衔接。
打造“德格城区”（暂名）或强化更庆镇核心
：将
柯洛洞乡
、
龚垭镇
整体并入
更庆镇
。三地紧密相邻，柯洛洞是县城东大门，龚垭拥有历史文化遗产。合并有利于统一规划城市建设，极大拓展县城发展腹地，整合雅砻江与金沙江交汇地带资源，强化“文化德格”核心展示功能和综合服务能力。
打造“马尼干戈”东部文旅商贸中心
：将
玉隆乡
、
错阿镇
整体并入
马尼干戈镇
。三地地域相连，同处G317沿线，玉隆拉措是重要景区，错阿有一定产业基础。合并有利于整合东部旅游资源，统一规划玉隆拉措景区及配套服务，打造康北重要的旅游集散地和商贸中心。
打造“麦宿”南部手工艺与藏医药中心
：将
八邦乡
、
岳巴乡
、
白垭乡
整体并入
麦宿镇
。四地相邻，共同构成“麦宿手造”和南派藏医药的核心区域。合并有利于统一规划麦宿民族手工艺传承园、中藏药材产业园区，整合工匠资源，打造世界级的手工艺文化体验目的地和藏医药康养基地。
打造“阿须”北部格萨尔文化中心
：将
打滚镇
、
浪多乡
、
俄支乡
整体并入
阿须镇
。四地同属格萨尔文化遗存富集区。合并有利于统一规划格萨尔王文化遗产保护与旅游开发，打造连贯的格萨尔史诗文化体验带，举办大型格萨尔文化节庆活动。
打造“温拖”东北部有机农业中心
：将
年古乡
、
上然姑乡
、
中扎科镇
整体并入
温拖镇
。四地相邻，同属雅砻江上游河谷农区。合并有利于整合耕地资源，扩大温拖有机蔬菜园区规模，统一品牌和销售渠道，配套完善的冷链物流体系。
优化北部牧区乡镇
：
俄南乡
、
卡松渡乡
、
亚丁乡
等可根据其地理相邻性（如俄南与卡松渡相邻）、生态功能一致性（均属高海拔纯牧区或生态保护区）进行合并，设立1个新的生态保护与牧业发展镇，或根据实际情况并入相邻增长极的辐射范围。
方案二（渐进优化型）：在保持中心镇框架基础上，重点合并规模过小乡镇，形成“12-15个乡镇”的格局。
适度扩大县城范围
：将
柯洛洞乡
并入
更庆镇
。
整合核心资源区乡镇
：将
玉隆乡
并入
马尼干戈镇
；将
八邦乡
、
岳巴乡
并入
麦宿镇
；将
打滚镇
、
浪多乡
并入
阿须镇
；将
年古乡
、
上然姑乡
并入
温拖镇
。
保留并强化其他特色乡镇
：
龚垭镇
（历史文化）、
错阿镇
、
中扎科镇
、
俄支乡
、
白垭乡
等可根据其独立发展价值予以保留或微调。
深化“管委会”或“片区联合党委”机制
：在“四大增长极”区域，设立实体化的“文化旅游发展区管理委员会”或强化片区联合党委职能，统筹片区内乡镇的规划、建设、管理和利益分配。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通相对便捷、生产生活联系紧密。例如，更庆、柯洛洞、龚垭紧密接壤；马尼干戈、玉隆、错阿同处东部G317沿线；麦宿、八邦、岳巴、白垭同属南部手工艺文化区。
尊重历史沿革与文化认同
：德格县历史文化底蕴极其深厚，格萨尔文化、藏传佛教文化、手工艺文化等具有强烈的地域性和民族认同。调整必须充分考虑历史渊源、文化脉络、宗教因素和群众情感，稳妥有序推进，确保文化遗产的真实性、完整性和延续性。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“文化德格”建设目标和“三大经济”发展路径，有利于核心文化资源整合、特色产业集群发展和区域功能优化，特别是要促进“非遗+文旅”、“非遗+文创”的深度融合。
严守生态红线与安全底线
：德格县是长江上游重要生态屏障，拥有金沙江、雅砻江流域及众多自然保护区。调整要有利于生态保护红线的完整性和系统性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险（如温拖镇有12处地灾隐患点），保障人民群众生命财产安全。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族文化、文化遗产保护、旅游管理等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、文化影响评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《德格县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，突出文化保护与发展的主题，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《德格县国土空间总体规划（2021-2035年）》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“四大增长极”的详细规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的文化主题、产业定位、空间布局和约束指标，实现文化遗产保护、生态保护与经济社会发展“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空”政策。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地文化、产业的干部。科学设置新镇的内设机构，可考虑设立专门的文化旅游办公室或非遗保护中心。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理，防止资产流失。
财政与事权
：调整完善县、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、增长极、重点文化功能区的转移支付和项目支持力度。优化乡镇事权配置，特别是在文化遗产保护、旅游市场监管等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的便民服务点和文化站，落实“民事代办”制度。优化旅游服务设施和“县乡村”三级物流体系布局，保障手工艺品外销和农牧产品流通。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、增长极倾斜布局交通、旅游、文化、农业基础设施等项目。例如，在“更庆核心”布局印经院数字化保护、文化广场项目；在“马尼干戈增长极”布局赛马场、旅游服务综合体项目；在“麦宿增长极”布局手工艺产业园提升、藏医药研发中心项目；在“阿须增长极”布局格萨尔文化博物馆、遗址保护项目；在“温拖增长极”布局有机农业冷链物流中心项目。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“党建+非遗传承”、“党建+文旅融合”模式。借助片区整合，探索建立跨乡镇的文化遗产保护基金、旅游收益共享、生态补偿机制。同时，主动融入“大香格里拉”旅游圈和“康巴文化”旅游带，深化与西藏江达、青海玉树等周边地区的文化合作与旅游联动，利用G317通道优势打造跨省区的黄金旅游线路。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于整合文化资源、做强特色产业、促进群众增收、实现文化永续传承的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取各族群众、基层干部、人大代表、政协委员、非遗传承人、宗教界人士的意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，尤其要关注文化敏感问题和群众切身利益，确保调整工作平稳有序，得到广泛支持。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为德格县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核引领、四极驱动”的高效空间组织形态，彻底改变资源碎片化局面。更庆核心区文化综合服务功能极大增强，马尼干戈、麦宿、阿须、温拖四大增长极真正成为带动全域特色产业发展的强劲引擎。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本大幅降低，政策执行效率和公共服务供给能力显著提升。“两项改革”的“后半篇”文章在文化传承地区做出特色、做出实效。
文化产业竞争力全面增强，品牌价值凸显
：德格印经院文化、格萨尔文化、麦宿手工艺文化、南派藏医药文化等实现统一规划、保护与利用，“文化德格”IP内涵更加丰富，品牌合力与市场影响力极大提升。文旅融合深度推进，游客体验度和消费水平持续增长。
特色产业集群发展取得实质性突破
：手工艺、藏医药、有机农业等产业在整合后的空间内实现规模化、标准化、品牌化发展，产业链条得到延伸，附加值显著提高。“三大经济”形态相互促进，县域经济内生动力和抗风险能力显著增强。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定（文化传承、旅游服务、手工艺制作、生态农业等），城乡居民和农牧民收入持续增长。各族群众在参与文化保护与产业发展中实现物质与精神双丰收，获得感、幸福感、安全感显著增强，中华民族共同体意识更加牢固。
生态屏障与文化根脉同步筑牢
：以完整地理和生态单元为基础的行政区划，更有利于实施系统性生态保护。以文化认同为纽带整合的行政单元，更有利于文化遗产的整体性、活态性保护与传承，实现生态与文化永续发展。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是肩负着守护与弘扬康巴文化根脉、探索高原民族地区特色发展道路的历史重任，德格县在巩固已有改革成果基础上，以高度的文化自觉和战略远见推进新一轮区域行政区划战略性、系统性调整，是顺应高质量发展规律、破解文化资源空间分割约束、全面释放“文化+旅游+特色产业”融合潜能、实现从“文化遗产宝库”向“文化产业高地”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、四极驱动、三区协同、两廊联动”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合、文化认同为核心的深度优化，使行政区划更好地适配“善地德格”的战略定位和“生态与文化完美融合”的发展路径。这不仅是乡镇建制数量的精简，更是对如何在现代化进程中，通过空间治理创新，将无比珍贵的文化遗产转化为可持续的发展优势、民生福祉和精神动力，走出一条具有德格特色的中国式现代化道路的深刻探索。建议德格县在州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划编制和重大文化项目建设的战略契机，凝聚全县智慧，坚守文化根脉，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“团结富裕和谐美丽的社会主义现代化新德格”的强大动能，为谱写中华民族现代文明甘孜新篇章贡献不可替代的德格力量。
