四川省甘孜州白玉县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州白玉县在奋力打造“甘孜州西部协同发展重要节点”、建设“金沙江畔生态文化旅游目的地”和“有机白玉·无瑕之地”战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对白玉县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“一主五同步”总体发展思路的深入分析，提出以“做强核心、培育极点、片区协同、廊带联动”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇数量多、规模小、布局散、资源整合度不高、与“清洁能源、特色农牧、文化旅游、绿色矿产”四大主导产业及“两区一带”园区布局协同不足等问题，构建与“盛德白玉”文化名片和“生态、人文、资源”三大优势高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于县域经济总量提升、特色产业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕。
一、 白玉县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
白玉县位于四川省甘孜藏族自治州西部，金沙江上游东岸，地处青藏高原向云贵高原的过渡地带，属横断山脉北段。东与新龙县接壤，南与巴塘、理塘两县毗邻，西隔金沙江与西藏贡觉、江达县相望，北与甘孜县、德格县交界。县城驻地建设镇，海拔3050米，距州府康定622公里，距省会成都998公里。全县幅员面积10257平方公里，平均海拔3500米。白玉系藏语译音，意为“吉祥盛德的地方”，历史悠久，文化底蕴深厚，是隋代“婢药”部落故地，元初曾置“亦思马儿甘万户府”（萨玛王朝）。作为“甘孜州西部协同发展重要节点”，白玉县承担着筑牢长江上游生态安全屏障、促进民族地区稳定与发展、探索高原特色现代化路径的重要使命。
（二） 经济社会发展现状
白玉县是一个以藏族为主的多民族聚居县，2024年末全县总人口56259人，其中藏族占98.4%。根据《白玉县2024年国民经济和社会发展统计公报》及政府工作报告，2024年全县地区生产总值（GDP）完成23.69亿元，同比增长6.5%。2025年，地区生产总值增长5.9%，第一产业增加值增长4.9%，第三产业增加值增长4.3%，固定资产投资增长37.2%，地方一般公共预算收入增长28%，社会消费品零售总额增长5.1%，城乡居民人均可支配收入分别增长4.1%、6.3%，多项核心经济指标位居甘孜州第一方阵，为“十四五”圆满收官奠定了坚实基础。
清洁能源与绿色矿业
是支柱产业。白玉县正锚定打造“康北水光蓄一体化示范样板”和“甘孜州西部清洁能源基地千万千瓦级核心区”目标。总投资匡算巨大的叶巴滩水电站将于2026年全面投产，年发电量可达51.19亿千瓦时。同时，甘孜白玉达伊柯160万千瓦水光互补光伏项目、波罗水电站等重大工程集中开工，形成“接续发力、多能互补”格局。呷村矿等绿色矿山持续推进改造提升，原矿处理量目标突破60万吨。
特色生态农牧业
是主导产业。围绕“有机白玉”品牌，构建“赠曲河青稞现代农业园区”、“昌台牦牛现代农业园区”等州级园区，发展“五小”庭院经济。2024年计划投入2800万元建设现代化牧场，力争牦牛年出栏量突破2.4万头。高原苗木中藏药材现代林业园区围绕“两区一带”建设，发挥显著联农带农富农作用。
文化旅游产业
是富民产业。聚焦“金沙江畔生态文化旅游目的地”建设，整合昌台自然生态旅游区、拉龙措国家级湿地公园等20余个景点。2024年全县接待游客79.95万人次，实现旅游收入8.8亿元，均同比增长8.2%。河坡民族手工艺文旅体融合园、沙马乡“红泉谷”景区、“萨玛王朝”历史文化微型博物馆等项目持续推进。
商贸消费
活力强劲。2024年社会消费品零售总额完成5.24亿元，增长6.4%，增速居全州第2位，荣获四川省2024年度消费促进工作成效突出单位。2025年一季度社会消费品零售总额同比增长7.3%，增速连续两年位列全州第一。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据白玉县人民政府公开信息，截至2025年，白玉县辖
16个乡镇
，包括4个镇、12个乡。具体为：
4镇
：建设镇（县人民政府驻地）、阿察镇、河坡镇、金沙乡（注：资料显示为“金沙乡”，但列表中为镇，此处以最新表述为准，可能为金沙镇）。
12乡
：绒盖乡、章都乡、麻绒乡、热加乡、登龙乡、赠科乡、麻邛乡、辽西乡、纳塔乡、安孜乡、沙马乡等。 全县下辖130个行政村、2个社区。常住人口5.9万人。 尽管白玉县在“十四五”期间经济社会发展取得了显著成就，但面对“十五五”乘势而上、追赶跨越，特别是肩负打造“西部协同发展重要节点”、建成清洁能源基地核心区、深化文旅融合的新使命，现行16个乡镇的区划格局仍面临严峻挑战：
县城核心功能与“节点”定位有待强化
：建设镇作为县城，是全县政治、经济、文化中心，但其综合服务功能、产业集聚能力和对西部片区的辐射带动力，与“重要节点”的战略要求相比仍有提升空间。如何进一步整合周边绒盖、章都等乡镇资源，拓展城市发展腹地，强化旅游集散、商贸物流、教育医疗等综合功能，是亟待解决的问题。
乡镇数量偏多，规模“小散弱”格局突出
：全县16个乡镇，平均每个乡镇服务人口仅约3687人。部分偏远乡人口更少。这种格局导致行政管理成本相对较高，公共服务设施分散、效率有待提升，难以形成规模效应，严重制约了现代农业园区、重大清洁能源项目、文旅融合体的集中布局和效益发挥。
核心产业资源分散，跨乡镇协调成本高
：清洁能源项目（叶巴滩、波罗、达伊柯光伏）涉及金沙江沿岸多个乡镇；特色农牧业“两区一带”布局（赠曲河园区、昌台园区、林业园区）跨越多乡镇；文化旅游资源（昌台、拉龙措、河坡手工艺、萨玛遗址）分布在不同区域。现行区划导致资源管理分割，在统一规划、基础设施建设、品牌打造、利益分配等方面存在协调难度。
“四大主导产业”协同发展与行政区划存在壁垒
：“清洁能源+绿色矿产”、“特色农牧+文化旅游”的融合发展趋势，要求打破行政边界，实现要素优化配置。现行区划在一定程度上固化了产业分割，不利于“水光蓄一体化”、“农牧文旅融合”等综合性项目的统筹推进。
北部牧区与南部河谷区发展不平衡
：北部乡镇以牧业为主，南部河谷乡镇以农业为主，发展基础和条件差异较大。现行区划不利于跨区域的生态补偿、产业协作和基础设施共建共享，制约了全域协调发展。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临川藏铁路建设等重大历史机遇，清洁能源产业爆发式增长，文旅融合亟待深化突破的新起点，对白玉县行政区划进行新一轮战略性、精细化优化调整，是巩固改革成果、破解空间资源碎片化约束、全面释放“清洁能源+特色农牧+文化旅游”融合潜能、实现从“资源富集”向“产业强县”跨越的关键举措。
优化空间载体，强力支撑“西部协同发展重要节点”建设的迫切需要
：节点的功能非一镇之力可成，需要构建强有力的县域空间支撑体系。通过区划调整，可以实质性做强县城核心，培育多个区域副中心或重点镇，形成“一核引领、多点支撑”的城镇格局，使行政区划成为承接区域功能、集聚要素资源的“平台”和“枢纽”。
破解“小马拉大车”困境，培育高质量发展强劲增长极的内在要求
：16个乡镇的建制，导致资源、资金、项目在一定程度上分散。通过相邻整合，减少乡镇数量，做大做强建设镇，提升阿察、河坡、赠科等潜在区域中心的综合承载力，才能优化生产力布局，形成规模经济，更好地承载投资26亿元的66个重大项目。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：地广人稀的高原地区，维持16套乡镇党政机构，行政运行成本有待优化。通过科学整合，可以集中编制、财力、物力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与产业集群发展，实现特色产业能级跃升的客观需要
：叶巴滩、波罗等水电站和达伊柯光伏项目跨区域；赠曲河、昌台等农业园区需要连片；昌台、河坡等文旅资源需要整合。现行区划导致管理分割、品牌合力不足。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划产业布局，打造“水光蓄一体化”能源走廊和“农牧文旅融合”产业带，提升产业链整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（能源项目建设、旅游服务、生态农业、手工艺制作等），有助于持续缩小城乡和区域差距，让各族群众在共享发展红利中增强获得感、幸福感、安全感，夯实民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合白玉县“一主五同步”发展思路、“四大主导产业”布局和“两区一带”园区规划，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“建设-绒盖-章都”县城综合服务核心
。推动建设镇与绒盖乡、章都乡一体化发展，拓展县城发展空间，强化政治文化、旅游集散、商贸物流、教育医疗、宜居生活等核心功能，打造引领全县、辐射西部的综合服务枢纽和“盛德白玉”形象展示窗口。
“三区”
：依据资源禀赋和主体功能，优化形成三大协同发展区：
东部清洁能源与生态旅游区
：以
赠科乡
、
热加乡
等为基础，依托赠曲河流域农业资源和潜在清洁能源项目，打造农旅融合与清洁能源协同发展区。
南部金沙江峡谷文旅与绿色矿业区
：以
河坡镇
（手工艺）、
沙马乡
（红泉谷、萨玛文化）为核心，整合金沙乡等沿江乡镇，打造以非遗文化、红色旅游、峡谷观光和绿色矿山为特色的文旅矿融合发展带。
北部高原生态牧业与自然保护区
：以
阿察镇
、
纳塔乡
、
安孜乡
等昌台区域为核心，依托昌台牦牛品牌和拉龙措湿地公园，打造高原生态畜牧业示范区和高原湿地生态旅游区。
“两廊”
：
G215/G317连接线文旅经济发展廊
：提升连接县城与主要景区、乡镇的交通干线，将其打造为串联核心资源、促进要素流动的经济发展走廊。
金沙江清洁能源与生态保护廊
：沿金沙江流域，统筹布局水电站、光伏电站等清洁能源项目，同步加强生态保护与修复，实现能源开发与环境保护协同推进。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重资源整合与核心增长极培育，形成“8-10个乡镇”的集约格局。
打造“白玉城区”（暂名）或强化建设镇核心
：将
绒盖乡
、
章都乡
整体并入
建设镇
。三地紧密相邻，同处县城周边。合并有利于统一规划城市建设，极大拓展县城发展腹地，整合资源，强化综合服务功能和产业集聚能力，真正形成县域发展核心。
打造“河坡”南部文旅手工艺中心
：将
金沙乡
、
沙马乡
整体并入
河坡镇
。三地地域相连，同处金沙江沿岸，河坡是手工艺重镇，沙马有历史文化资源。合并有利于整合南部文旅资源，统一规划金沙江峡谷旅游带和“非遗”小镇建设，打造文旅融合龙头。
打造“赠科”东部农旅与清洁能源中心
：将
热加乡
、
麻绒乡
整体并入
赠科乡
，设立新的
赠科镇
。三地相邻，同属赠曲河流域，农业基础好，有清洁能源开发潜力。合并有利于整合东部农业资源，扩大赠曲河现代农业产业带规模，并统筹相关能源项目。
打造“阿察”北部生态牧旅中心
：将
纳塔乡
、
安孜乡
整体并入
阿察镇
。三地同属昌台区域，是“昌台牦牛”核心区和拉龙措湿地公园所在地。合并有利于统一规划昌台生态旅游区，强化品牌建设，促进生态保护与牧业旅游融合发展。
优化其他乡镇
：
登龙乡
、
麻邛乡
、
辽西乡
等可根据其地理相邻性、产业特色（如登龙乡的消防安全治理示范）以及与核心区的联系，进行适当合并或保留为特色乡。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇框架相对稳定的前提下，重点合并规模过小乡镇，并强化“功能区”统筹。
适度扩大县城范围
：将
绒盖乡
并入
建设镇
。
整合核心资源区乡镇
：将
章都乡
与
麻绒乡
合并；将
金沙乡
并入
河坡镇
；将
纳塔乡
与
安孜乡
合并。
保留并强化重点乡镇
：
赠科乡
（农业园区）、
热加乡
、
沙马乡
（文旅）、
阿察镇
（牧业）、
登龙乡
等保留建制。
设立跨乡镇的“产业发展功能区管理委员会”
： 设立“白玉县东部赠曲河现代农业与清洁能源发展区管委会”，统筹赠科、热加等乡镇。 设立“白玉县南部金沙江文旅融合与绿色矿业发展区管委会”，统筹河坡、沙马等乡镇。 设立“白玉县北部昌台高原生态畜牧业与湿地保护发展区管委会”，统筹阿察、纳塔（合并后）等乡镇。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通相对便捷、生产生活联系紧密。例如，建设、绒盖、章都紧密接壤；河坡、金沙、沙马同处金沙江沿岸；赠科、热加、麻绒同属赠曲河流域。
尊重历史沿革与民族意愿
：白玉县历史文化悠久，萨玛王朝等历史记忆深刻。调整必须充分考虑历史渊源、民族分布、文化认同和群众生产生活习惯，稳妥有序推进，做好深入细致的政策宣传和思想工作，确保民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“西部协同发展重要节点”战略目标和“四大主导产业”发展路径，有利于核心资源整合、产业集群发展和区域功能优化，特别是要促进“清洁能源+”和“文旅+”的深度融合。
严守生态红线与安全底线
：白玉县是长江上游重要生态屏障，拥有国家级湿地公园和自然保护区。调整要有利于生态保护红线的完整性和系统性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险，保障重大工程建设和人民群众生命财产安全。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族事务、能源工程、旅游管理等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、文化生态影响评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《白玉县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《白玉县国土空间总体规划》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“三区”的详细规划和村庄规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的产业主题、功能定位、空间布局和约束指标，实现能源开发、生态保护、文化旅游、农业发展“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空”政策。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地产业、文化的干部。科学设置新镇的内设机构，可考虑设立专门的能源发展办公室或文化旅游服务中心。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理，防止资产流失。
财政与事权
：调整完善县、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、重点功能区、生态保护区的转移支付和项目支持力度。优化乡镇事权配置，特别是在重大项目协调、旅游市场监管等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的便民服务点和公共服务设施，落实“民事代办”制度。优化旅游服务设施和“县乡村”三级物流体系布局，保障能源建设物资和农牧产品流通。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、增长极倾斜布局交通、能源、旅游、农业基础设施等项目。例如，在“白玉城区”布局城市功能提升、旅游集散中心项目；在“河坡中心”布局手工艺产业园提升、非遗体验基地项目；在“赠科中心”布局高标准农田建设、清洁能源配套项目；在“阿察中心”布局现代化牧场、湿地生态保护项目。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“党建+产业”、“党建+治理”模式。借助片区整合，探索建立跨乡镇的能源收益分享、生态补偿、基础设施共建共享机制。同时，主动融入“大香格里拉”旅游圈和金沙江上游经济带，深化与西藏江达、贡觉等周边地区的能源合作与旅游联动。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于整合资源、做强产业、促进增收、实现永续发展的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取各族群众、基层干部、人大代表、政协委员、企业代表、宗教界人士的意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，尤其要关注重大工程建设区的群众利益和生态敏感问题，确保调整工作平稳有序。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为白玉县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核引领、三区协同”的高效空间组织形态，资源要素配置效率显著提升。县城核心区综合服务功能和辐射带动力极大增强，河坡、赠科、阿察等区域中心真正成为带动片区发展的增长极。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力提升。“两项改革”的“后半篇”文章在能源基地和生态地区做出特色、做出实效。
主导产业竞争力全面增强
：清洁能源项目实现更高效的统筹协调与开发；“有机白玉”农牧品牌在整合后的产区实现标准化、规模化发展；“金沙江畔生态文化旅游目的地”品牌合力凸显，文旅融合深度推进。
重大项目承载与协同能力大幅提升
：调整后的行政区划更有利于叶巴滩、波罗、达伊柯等投资巨大的能源项目，以及现代农业园区、文旅融合体的规划、建设和运营管理，形成“多能互补、多业共赢”格局。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定（能源建设、旅游服务、生态农业、手工艺等），城乡居民和农牧民收入持续增长。各族群众在参与国家重大工程建设和特色产业发展中共享现代化成果，获得感、幸福感、安全感显著增强。
生态屏障与能源基地同步筑牢
：以完整地理和流域单元为基础的行政区划，更有利于实施系统性生态保护，确保在开发中保护、在保护中发展，实现能源强县与生态明珠的有机统一。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是肩负着建设国家清洁能源基地核心区、探索高原民族地区绿色低碳高质量发展道路的历史重任，白玉县在巩固已有改革成果基础上，以高度的战略自觉和机遇意识推进新一轮区域行政区划战略性、系统性调整，是顺应高质量发展规律、破解空间资源与产业布局碎片化约束、全面释放“清洁能源+特色农牧+文化旅游”融合潜能、实现从“资源富地”向“经济高地”和“幸福善地”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、三区协同、两廊驱动”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合、功能协同为核心的深度优化，使行政区划更好地适配“西部协同发展重要节点”的战略定位和“一主五同步”的发展路径。这不仅是乡镇建制数量的优化，更是对如何在国家重大战略实施与生态环境保护双重背景下，通过空间治理现代化创新，将得天独厚的资源禀赋转化为可持续的发展优势、民生福祉和安全保障，走出一条具有白玉特色的中国式现代化道路的深刻探索。建议白玉县在州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划编制和重大项目建设的历史契机，凝聚全县智慧，坚守生态底线，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新白玉”的强大动能，为谱写中国式现代化甘孜新篇章贡献关键的白玉力量。
