四川省甘孜州稻城县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州稻城县在奋力建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新稻城”、锚定“世界级生态文化旅游目的地”和“天府旅游名县”战略定位、深入实施“文旅强县、能源兴县、农牧稳县”发展战略、协同打造“心灵亚丁·梦幻稻城”核心品牌和“一核引领、三区协同”全域发展格局的战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对稻城县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“十四五”发展成就的深入分析，提出以“做强核心、培育极点、片区协同、廊带联动”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇数量偏多、规模“小散弱”、资源整合度不高、与“生态文旅、清洁能源、特色农牧”三大主导产业及“稻坝、贡岭、东义”三大片区功能协同不足等问题，构建与“蓝色星球最后一片净土”、“皮洛遗址”、“天文科技”文化名片和“生态优先、绿色发展”定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于县域经济总量提升、特色产业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕。
一、 稻城县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
稻城县位于四川省甘孜藏族自治州南部，横断山脉东侧，青藏高原东南缘，地处川、滇两省三州五县交界之地，素有“香格里拉之魂”美誉。东接九龙县，西邻乡城县，北连理塘县，南与木里藏族自治县接壤，西南与云南省迪庆藏族自治州相邻。县城驻地金珠镇，海拔3750米，为四川省第四高海拔县。全县总面积7323平方公里，南北长191公里，东西宽63公里，地势西北高、东南低，最高海拔6032米，最低海拔1900米，相对高差达4132米，形成北部丘状高原区、中部山原区、南部高山峡谷区三大地貌单元。稻城县是“大香格里拉”生态旅游区的核心腹地，拥有亚丁国家级自然保护区、海子山国家级自然保护区（全国唯一低纬度古冰帽遗迹）、皮洛遗址等世界级资源，承担着筑牢长江上游生态安全屏障、建设世界级旅游目的地、保护传承优秀历史文化、探索高原地区高质量发展路径的重要使命。
（二） 经济社会发展现状
稻城县是一个以藏族为主的多民族聚居县，常住人口约3.4万人。根据《稻城“十四五”交卷：高原小县奔跑出发展“加速度”》及相关政府工作报告，2025年全县地区生产总值（GDP）预计达到18.89亿元，年均增长4.9%；地方一般公共预算收入稳步增长至1.3亿元；社会消费品零售总额年均增长6.8%，2025年达到5.43亿元；城乡居民收入比从2020年的2.70显著缩小至2.31，城乡共富图景逐步显现。
生态文化旅游产业
是立县之本和核心引擎。围绕“心灵亚丁·梦幻稻城”核心品牌，构建“1+N”品牌体系，成功创建“天府旅游名县”。2025年亚丁景区日均游客量达4000人，全县接待游客110.32万人次，实现旅游收入12.13亿元。皮洛遗址保护、天人合一馆等11个重点项目投入5.05亿元，文旅融合深度推进。
清洁能源产业
是新兴增长极和战略支撑。作为甘孜州清洁能源基地的重要组成部分，规划了乐拉、绒舍等8个光伏场址，拟装机规模达700万千瓦。已建成投产的乐拉光伏一期项目贡献税收约4600万元，填补了全县无规上工业的空白。里浪25万千瓦、噶通20万千瓦光伏项目顺利完成法人优选，105万千瓦规划风电项目和140万千瓦抽水蓄能电站蓝图正在绘就。
特色生态农牧业
是富民之基和稳定器。坚决扛牢粮食安全责任，建成黑青稞全程机械化基地，打造高产示范田2000亩。壮大藏香猪、牦牛特色产业，成立全省首家藏香猪研究所，2025年出栏藏香猪1.61万头、牦牛1.72万头。研发核桃油、牦牛酸奶、蜂蜜、虫草酒等30余种特色产品，农业规模化、组织化水平显著提升。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据稻城县人民政府公开信息，截至2025年，稻城县辖
5个镇、8个乡
，共13个乡级行政区。具体为：
5镇
：金珠镇（县人民政府驻地）、香格里拉镇、桑堆镇、吉呷镇、噶通镇（2019年由原色拉乡、傍河乡合并设立）。
8乡
：省母乡、巨龙乡、邓坡乡、赤土乡、木拉乡、蒙自乡、各卡乡、俄牙同乡。 全县下辖89个行政村、3个社区。在长期行政管理中，稻城县习惯上划分为
稻坝、贡岭、东义
三个片区工作委员会，这反映了其历史沿革、地理格局和功能差异。 尽管稻城县在“十四五”期间经济社会发展取得了全方位、开创性成就，成功跻身“天府旅游名县”行列，但面对“十五五”高质量发展、全面建设“世界级生态文化旅游目的地”、特别是肩负国家公园建设、天文考古公园建设等重大历史机遇，现行13个乡镇的区划格局仍面临严峻挑战：
县城核心功能与“世界级旅游目的地”门户枢纽定位有待强化
：金珠镇作为县城和政治文化中心，但其城市能级、旅游集散功能、综合服务能力和区域辐射带动力，与建设“世界级旅游目的地”门户和“天文考古科技中心”的战略要求相比仍有差距。如何进一步整合周边资源，拓展城市发展空间，强化旅游服务、商贸物流、文化展示、科技交流等核心功能，是亟待解决的问题。
乡镇规模“小散弱”格局依然存在，资源整合难度大
：全县13个乡镇，平均每个乡镇服务人口仅约2600人。部分乡如俄牙同乡、各卡乡等人口更少，且地域辽阔，管理半径极大。这种格局导致行政管理成本相对较高，公共服务设施分散、效率有待提升，难以形成规模效应，严重制约了亚丁景区一体化管理、清洁能源基地连片开发和特色农牧业品牌化建设。
顶级文旅资源与核心产业资源分散，跨乡镇协调成本高
：亚丁景区核心区涉及香格里拉镇、赤土乡、木拉乡等多乡镇；海子山自然保护区、皮洛遗址等资源分布在不同区域；清洁能源项目（如噶通光伏）与农牧产业带（如黑青稞基地）也跨乡镇布局。现行区划导致资源管理分割，在统一规划、基础设施建设、品牌打造、市场开拓、利益分配等方面存在巨大协调难度，制约了“心灵亚丁·梦幻稻城”整体品牌竞争力的提升和全域旅游的深度发展。
“文旅+能源+农牧”协同发展与行政区划存在壁垒
：“文旅+天文考古”、“清洁能源+生态保护”、“特色农牧+旅游体验”的融合发展趋势，要求打破行政边界，实现要素优化配置。现行区划在一定程度上固化了产业分割，不利于“亚丁景区一体化运营”、“光伏+牧业”、“农旅融合”等综合性项目的统筹推进。
三个片区内部发展不平衡，中心镇辐射能力有限
：稻坝、贡岭、东义三大片区资源禀赋、产业基础、发展定位差异显著。稻坝片区（金珠、桑堆、省母、巨龙、邓坡等）是政治中心和未来科技中心；贡岭片区（香格里拉、赤土、木拉、蒙自等）是旅游核心区；东义片区（吉呷、各卡、俄牙同）是特色农业区。现有的片区工作机制虽有一定协调作用，但缺乏实体化的行政整合，导致片区内部资源整合和协同发展力度不足，难以高效支撑“一核引领、三区协同”的宏观布局。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临建州70周年新起点、世界级旅游目的地建设、国家公园体制试点、清洁能源大规模开发等重大历史机遇，对稻城县行政区划进行新一轮战略性、系统性优化调整，是巩固“两项改革”成果、破解空间资源碎片化约束、全面释放“蓝色星球最后一片净土”品牌潜能、实现从“旅游过境地”向“旅游目的地”和“国际旅游城市”历史性跨越的关键举措。
优化空间载体，强力支撑“世界级生态文化旅游目的地”建设的迫切需要
：打造具有全球影响力的“天府旅游名县”和“世界级生态文化旅游目的地”，需要高效整合极度分散的顶级生态、文化和产业资源。通过区划调整，可以实质性构建与“文旅强县、能源兴县、农牧稳县”战略和“稻坝、贡岭、东义”三大片区功能定位相匹配的空间组织形态，使行政区划成为生态保护、文化传承、产业发展的“加速器”和“粘合剂”。
破解“小马拉大车”困境，培育高质量发展强劲增长极的内在要求
：13个乡镇的建制，在人口总量仅3.4万人、地域广阔、地形复杂的地区，导致资源、资金、项目在一定程度上分散。通过相邻整合，减少乡镇数量，做大做强金珠镇，提升香格里拉、噶通、吉呷等潜在区域中心的综合承载力，才能优化生产力布局，形成规模经济，更好地承载总投资52.6亿元的503个政府投资项目和清洁能源、文旅重大项目。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：高海拔、地广人稀、交通线长的地区，维持13套乡镇党政机构，行政运行成本有待优化。通过科学整合，可以集中编制、财力、物力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化、旅游服务设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与产业集群发展，实现特色产业能级跃升的客观需要
：顶级文旅资源分散导致线路整合难、品牌营销难；清洁能源项目需要跨区域统筹；特色农牧资源分散导致标准化、品牌化建设难。现行区划导致管理分割、品牌合力不足、产业链条短。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划产业布局，整合资源打造“亚丁”核心品牌，建设规模化清洁能源产业带和特色农牧业基地，提升“稻城藏香猪”、“黑青稞”等区域品牌的整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生，尤其是偏远乡村。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（旅游服务、生态管护、清洁能源项目参工参建、特色种养、电商物流等），有助于持续缩小城乡和片区差距，让各族群众在共享生态保护与产业发展红利中增强获得感、幸福感、安全感，进一步夯实民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、生态同域、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合稻城县“十四五”规划确定的各乡镇产业发展方向、“十五五”发展目标、三大片区（稻坝、贡岭、东义）的历史地理划分和功能定位，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“金珠-省母-巨龙”县城综合服务与科技文旅核心
。推动金珠镇与省母乡、巨龙乡一体化发展，拓展县城发展空间，强化政治文化、旅游集散、商贸物流、教育医疗、天文考古科技展示等核心功能，打造引领全县、辐射周边的综合服务枢纽和“世界高城”形象展示窗口。
“三区”
：依据资源禀赋、产业基础和三大片区传统，优化形成三大协同发展区：
南部贡岭世界级生态旅游核心区
：以
香格里拉镇
为中心，整合
赤土乡
、
木拉乡
、
蒙自乡
等资源，聚焦亚丁国家级自然保护区、三怙主雪山等世界级生态旅游资源保护与开发，打造国际顶级生态旅游目的地和“香格里拉之魂”体验区。
中部噶通清洁能源与高原农牧融合发展区
：以
噶通镇
为中心，整合
桑堆镇
（部分功能）、
邓坡乡
等资源，依托乐拉、噶通等光伏项目及黑青稞、藏香猪等特色农牧资源，打造清洁能源示范基地和高原特色农牧业融合发展区。
东部东义特色农业与河谷文化旅游区
：以
吉呷镇
为中心，整合
各卡乡
、
俄牙同乡
等资源，依托东义河河谷温暖气候、特色水果（东义药橘）、两熟农业及独特的藏纳西交融文化，打造高原特色农业基地和河谷文化旅游体验区。
“两廊”
：
S217/理亚路生态旅游与文化遗产廊
：沿省道217线（理亚路）串联金珠、噶通、香格里拉等重要节点，是县域经济发展的主轴和核心文旅走廊，也是连接亚丁景区与外部世界的主要通道。
东义河特色农业与生态景观廊
：沿东义河流域，统筹特色农业发展、生态保护与河谷文化旅游，打造“药橘+梯田+村落”生态景观长廊，实现生态效益与经济效益双赢。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重大幅精简数量、做强核心和三大片区中心，形成“6-8个乡镇”的集约格局。
打造“稻城城区”（暂名）或强化金珠镇核心
：将
省母乡
、
巨龙乡
整体并入
金珠镇
。三地紧密相邻，同处县城周边及稻坝片区核心区域。合并有利于统一规划城市建设，极大拓展县城发展腹地，整合天文考古公园、皮洛遗址等资源，强化综合服务功能和产业集聚能力，真正形成县域发展核心和旅游集散中心。
打造“香格里拉”南部世界级旅游核心
：将
赤土乡
、
木拉乡
整体并入
香格里拉镇
。三地相邻，共同构成亚丁景区主体及周边服务区。合并有利于统一规划、保护、开发亚丁世界级生态旅游资源，打造国际旅游目的地，避免管理分割和同质竞争，提升旅游服务品质和综合效益。
打造“噶通”中部能源与农牧中心
：将
邓坡乡
整体并入
噶通镇
，并考虑将
桑堆镇
的农牧功能区域进行整合。两地相邻，同属中部区域，是清洁能源项目（噶通光伏）和特色农牧业（黑青稞、藏香猪）的重要区域。合并有利于整合中部清洁能源和农业资源，统一规划“光伏+农业+旅游”产业，打造县域经济重要增长极。
打造“吉呷”东部特色农业与文化旅游中心
：将
各卡乡
、
俄牙同乡
整体并入
吉呷镇
。三地同属东义片区，地理相连，文化相近，是特色水果、两熟农业和独特文化的富集区。合并有利于整合东部农业和文化资源，统一规划特色农业产业带和河谷文化旅游线路，打造县域东部发展支点。
优化其他区域
：
蒙自乡
可根据其与香格里拉镇的关联性（同属贡岭片区，旅游关联度高）考虑并入香格里拉镇或作为特色旅游乡保留。
桑堆镇
的北部区域（靠近海子山）可根据其生态保护功能进行定位。
方案二（功能协同型）：在保持三大片区框架相对稳定的前提下，重点合并规模过小乡镇，形成“8-10个乡镇”的格局。
适度扩大县城范围
：将
省母乡
并入
金珠镇
。
整合各片区内部乡镇
：
贡岭片区（香格里拉中心）
：将
赤土乡
、
木拉乡
合并；
蒙自乡
保留或与香格里拉整合。
稻坝片区（金珠中心）
：将
巨龙乡
、
邓坡乡
合并（或邓坡并入噶通）。
东义片区（吉呷中心）
：将
各卡乡
、
俄牙同乡
合并。
保留并强化重点乡镇
：
噶通镇
（能源农业）、
桑堆镇
（空港物流、旅游观光）保留建制并作为功能节点。
深化“片区发展管理委员会”机制
：在三大发展区，设立实体化的“片区发展管理委员会”，统筹片区内乡镇的规划、建设、管理和利益分配，强化对跨乡镇的旅游景区、清洁能源项目、农业产业带的统一管理。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通相对便捷、生产生活联系紧密。例如，金珠、省母、巨龙紧密接壤；香格里拉、赤土、木拉同属亚丁景区周边；噶通、邓坡相邻；吉呷、各卡、俄牙同同处东义河谷。
尊重历史沿革与文化认同
：稻城县历史文化悠久，藏传佛教文化、纳西文化、土司文化交融，三大片区的划分有深厚的历史地理和行政管理基础。调整必须充分考虑历史渊源、文化脉络、民族关系和群众情感，稳妥有序推进，确保文化遗产的真实性、完整性和延续性，维护民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“世界级生态文化旅游目的地”建设目标和“文旅强县、能源兴县、农牧稳县”发展路径，有利于核心资源整合、特色产业集群发展和区域功能优化，特别是要促进“生态+文化+旅游+能源+农业”的深度融合，做强“亚丁”核心品牌。
严守生态红线与安全底线
：稻城县拥有亚丁、海子山等世界级生态资源，是长江上游重要生态屏障。调整要有利于生态保护红线的完整性和系统性保护，以山系、流域为单元进行系统性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险，保障重大工程建设和人民群众生命财产安全。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族文化、生态保护、旅游管理、能源工程等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、生态文化影响评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《稻城县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，突出生态保护、文化传承与高质量发展的主题，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《稻城县国土空间总体规划》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“三大发展区”的详细规划和村庄规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的生态功能、文化主题、产业定位、空间布局和约束指标，实现生态保护、文化传承、产业发展、城乡建设“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空”政策。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地生态、文化、产业的干部。科学设置新镇的内设机构，可考虑设立专门的文旅发展办公室、清洁能源管理办公室或现代农业服务中心。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产（特别是旅游资源、草场、林地）的划转、交接与管理，防止资产流失。
财政与事权
：调整完善县、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、重点生态功能区、旅游发展区、能源开发区的转移支付和项目支持力度。优化乡镇事权配置，特别是在旅游市场监管、生态补偿、重大项目协调等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的便民服务点、医疗点和文化站，落实“民事代办”制度。优化“县乡村”三级物流体系和电商服务体系布局，保障农特产品外销、旅游商品流通和生产生活物资供应。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、增长极倾斜布局交通、水利、能源、旅游、农牧基础设施等项目。例如，在“稻城城区”布局城市功能提升、天文考古公园配套、旅游集散中心项目；在“香格里拉中心”布局亚丁景区一体化提升、生态旅游基础设施项目；在“噶通中心”布局光伏运维基地、黑青稞精深加工园项目；在“吉呷中心”布局特色水果产业园、河谷文化旅游体验区项目。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“党建+文旅”、“党建+生态”模式。借助片区整合，探索建立跨乡镇的旅游收益共享、生态补偿、品牌共建机制。同时，主动融入大香格里拉旅游经济圈，深化与云南香格里拉、丽江等周边地区的旅游联动与合作，利用“世界级资源”优势，共同打造国际旅游目的地。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于整合资源、保护生态、传承文化、做强产业、促进增收、实现永续发展的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取各族群众、基层干部、人大代表、政协委员、旅游从业者、农牧民、非遗传承人的意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，尤其要关注景区利益分配、草场林地权属、民族宗教等敏感问题，确保调整工作平稳有序，得到广泛支持。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为稻城县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核引领、三区协同”的高效空间组织形态，彻底改变资源碎片化局面。县城核心区综合服务功能和辐射带动力极大增强，香格里拉、噶通、吉呷三大区域中心真正成为带动全域特色产业和生态文化保护发展的强劲引擎，有力支撑“世界级生态文化旅游目的地”建设。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力显著提升。“两项改革”的“后半篇”文章在世界级旅游名县做出示范，基层治理体系更加现代化。
主导产业竞争力全面增强，品牌价值凸显
：顶级文旅资源实现统一规划、保护、开发与营销，“心灵亚丁·梦幻稻城”品牌合力极大提升；清洁能源基地实现集中高效管理，形成“水光风储”互补体系；黑青稞、藏香猪等特色农牧品牌产业带更加集中，市场竞争力增强。
生态保护与绿色发展协同推进
：以完整生态单元为基础的行政区划，更有利于实施亚丁、海子山等自然保护区的整体性保护，统筹推进生态旅游、清洁能源开发与生态修复，筑牢长江上游生态安全屏障，探索绿水青山转化为金山银山的稻城路径。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定（旅游服务、生态管护、清洁能源项目参工参建、特色种养、电商物流等），农牧民收入持续增长。各族群众在参与世界级旅游资源保护和特色产业发展中共享现代化成果，获得感、幸福感、安全感显著增强，中华民族共同体意识更加牢固。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是站在建州70周年的历史新起点，肩负着筑牢长江上游生态安全屏障、建设世界级生态文化旅游目的地、打造国家级天文考古公园、推动民族地区共同富裕的历史重任，稻城县在巩固已有改革成果基础上，以高度的生态自觉、文化自觉和战略远见推进新一轮区域行政区划战略性、系统性调整，是顺应高质量发展规律、破解空间资源与顶级产业布局碎片化约束、全面释放“蓝色星球最后一片净土”品牌潜能、实现从“旅游过境地”向“世界级旅游目的地”和“国际旅游城市”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、三区协同、两廊驱动”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合、生态同域、文化同源、功能协同为核心的深度优化，使行政区划更好地适配“世界级生态文化旅游目的地”的战略定位和“文旅强县、能源兴县、农牧稳县”的发展路径。这不仅是乡镇建制数量的优化，更是对如何在顶级生态资源约束和多元文化背景下，通过空间治理现代化创新，将世界级的自然景观、深厚的文化底蕴和优越的区位资源转化为可持续的发展优势、民生福祉和安全保障，走出一条具有稻城特色的中国式现代化道路的深刻探索。建议稻城县在州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划编制和国家重大战略实施的历史契机，凝聚全县智慧，坚守生态底线，尊重文化传承，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新稻城”的强大动能，为谱写中国式现代化甘孜新篇章贡献璀璨的稻城力量。
