四川省凉山州西昌市区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省凉山彝族自治州西昌市在奋力建设“全市人民共同富裕的社会主义现代化西昌”、锚定“中国康养旅居地、四川攀西中心城、凉山极核引领区”三大战略定位、深入实施“1358”工作总思路、协同打造“一核一园三屏障”生态格局和“六大功能片区”城市空间布局的战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对西昌市地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“十四五”发展成就的深入分析，提出以“做强核心、优化布局、功能聚合、产城融合”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解城乡发展不平衡、部分乡镇规模“小散弱”、资源要素配置效率有待提升、与“钒钛新材料、航空航天、医药食品、数字经济”四大主导产业及“保护邛海、优化主城、向安宁河拓展”的营城理念协同不足等问题，构建与“攀西经济区中心城市”、“安宁河流域高质量发展极核”和“现代化大城市”定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于冲刺“千亿县”经济目标、提升城市综合能级、促进城乡深度融合发展、提高全域人民生活品质和共同富裕水平，为凉山州乃至攀西地区高质量发展提供强劲的核心引擎。
一、 西昌市基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
西昌市位于四川省西南部，安宁河谷平原腹地，是凉山彝族自治州州府所在地，素有“月城”、“航天城”之称。地处成都、重庆、昆明三大城市交叉辐射区域，是内陆辐射西南和东南亚的重要通道，也是“一带一路”南向开放的重要节点和新时代西部大开发的关键支点。全市幅员面积2882.9平方公里，常住人口超100万，城镇化率达70.48%，是全川除成都外唯一的人口净流入城市。北纬27°黄金纬度、1500米宜居海拔、年均气温18℃、年均空气优良率98.6%、森林覆盖率超51%的独特自然条件，使其被誉为“春天栖息的城市”。西昌市是省委省政府《安宁河流域高质量发展规划（2022-2030年）》确定的区域极核和中心城市，肩负着“首位带动，极核引领”的重任，正加速由中等城市向大城市迈进。
（二） 经济社会发展现状
西昌市是凉山州经济发展的“火车头”和“超级引擎”。2025年，全市地区生产总值（GDP）达到845.18亿元，同比增长6.5%，占全州经济总量近三分之一，连续四年上榜全国县域经济百强县并争先进位。2024年GDP首次突破800亿元大关，达到803.43亿元。全市正全力冲刺“千亿县”目标，力争到2027年经济总量突破千亿大关。
工业经济
是核心支柱。深入实施“工业倍增行动”，着力构建以钒钛新材料、航空航天、医药食品和数字经济为主的“3+1”现代工业产业体系。世界最高纯度钛锭下线，西部商业航天港首开区建成投产，魔方卫星制造中心、好医生智慧工厂、雪花啤酒40万千升技改搬迁等重大项目落地，高新技术产业产值占工业产值突破40%。2025年上半年，全市113户规上工业企业完成总产值281.8亿元，同比增长8.4%。
现代农业
基础扎实。围绕“农业提质行动”，争创全国农业全产业链典型县。已形成1个百亿级葡萄产业集群和4个十亿级以上农业产业集群。2025年上半年实现农林牧渔业总产值45.94亿元。西昌葡萄、花卉等省级现代农业园区提档升级，生物育种中心加快建设。
生态文旅
是靓丽名片。围绕“文旅增效行动”，打造“国际阳光度假休闲康养旅游目的地”。2024年接待游客达3013.72万人次。建昌古城、唐园（国家级旅游休闲街区）、建川电影博物馆聚落（国家4A级景区）等成为文旅新地标。2025年春节黄金周接待游客294.43万人次，旅游收入32.75亿元。
城乡面貌
蝶变升级。按照“保护邛海、优化主城、向安宁河拓展”的营城理念，城市建成区面积达55平方公里，全力推进安宁新城、西部新城等六大功能片区建设。成功创建“第七届全国文明城市”，城乡收入比缩小至1.9，成为全国首批、全省唯一共同现代化试点县。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据最新的行政区划调整，截至2024年9月，西昌市辖
7个街道、11个镇、7个乡
，共25个乡级行政区。具体为：
7个街道
：北城街道、西城街道、东城街道、长安街道、新村街道、海南街道、马道街道。
11个镇
：礼州镇、安宁镇、川兴镇、黄联关镇、佑君镇、太和镇、安哈镇、阿七镇、樟木箐镇、琅环镇、巴汝镇。
7个乡
：四合乡、开元乡、大兴乡、经久乡、裕隆回族乡、高草回族乡、马鞍山乡。 此次调整整合了部分乡镇，例如撤销巴汝乡、白马乡和银厂乡设立巴汝镇；撤销小庙乡和马道镇设立马道街道；将原昭觉县普诗乡和喜德县东河乡划归川兴镇管辖等。调整后，乡镇平均幅员面积和平均户籍人口有所增长，产业发展的要素进一步聚合。 尽管西昌市在“两项改革”及后续深化调整中取得了显著成效，乡镇布局得到优化，但面对冲刺“千亿县”、建设“四川攀西中心城”和“凉山极核引领区”的宏伟目标，特别是肩负着引领安宁河流域高质量发展、辐射带动全州共同发展的历史使命，现行25个乡镇（街道）的区划格局，在功能协同、资源整合、能级提升方面仍面临深层次挑战：
城市核心区能级与“大城市”定位匹配度有待提升
：7个街道作为城市建成区核心，但内部功能分工、产业集聚、服务能级仍需进一步优化。东城、西城、长安等街道经济密度高（法人单位和从业人员集中），但城市更新、产业升级、空间拓展压力巨大。如何通过内部整合，进一步优化城市空间结构，强化科技创新、高端服务、文旅消费等核心功能，是亟待解决的问题。
近郊乡镇与主城融合发展深度不足
：川兴镇、太和镇、经久乡、四合乡等紧邻主城的乡镇，在承接城市功能疏解、发展配套产业、实现同城化方面仍有较大空间。现行区划在一定程度上制约了基础设施一体化、公共服务均等化和产业布局协同化。
远郊乡镇发展不平衡，“小散弱”问题依然存在
：部分乡镇如阿七镇、樟木箐镇、琅环镇、巴汝镇、马鞍山乡等，人口规模较小、经济总量有限、产业特色不够鲜明。虽然平均规模扩大，但如何实现从“物理合并”到“化学融合”，培育具有竞争力的特色产业，避免同质化竞争，是巩固改革成果的关键。
产业布局与行政区划协同性有待加强
：西昌市规划了“3+1”现代工业体系、六大城市功能片区和“一核、一带、两区”的文旅空间格局。但钒钛、航天等产业园区，以及安宁河谷现代农业带、文旅康养发展带往往跨越多个乡镇（街道）。现行区划导致在土地集约利用、产业链协同、品牌统一打造、重大项目落地协调等方面存在壁垒。
生态保护与城市拓展矛盾需要更高层级统筹
：“保护邛海、优化主城、向安宁河拓展”的营城理念，要求对邛海流域、东西海三河、山际线等生态敏感区进行严格保护。部分乡镇（如海南街道、川兴镇、大兴乡等）兼具生态保护与城市发展双重功能，需要更有效的跨行政区划的生态共治和空间管控机制。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临冲刺“千亿县”、建设现代化大城市、引领安宁河流域高质量发展、打造民族地区共同富裕样板等重大历史机遇，对西昌市行政区划进行前瞻性、战略性、精细化的优化调整，是破解空间资源约束、全面释放“三大定位”潜能、实现从“州府城市”向“区域中心城市”和“现代化大城市”历史性跨越的关键举措。
优化空间格局，强力支撑“四川攀西中心城”建设的迫切需要
：打造具有区域辐射力的中心城市，需要打破内部行政壁垒，在更大空间尺度上整合资源。通过区划调整，可以实质性构建与“保护邛海、优化主城、向安宁河拓展”营城理念和六大功能片区布局高度契合的行政区划组织形态，使行政区划成为城市能级提升、产业集聚、生态保护的“加速器”和“粘合剂”。
破解城乡二元结构，促进全域融合发展的内在要求
：虽然城镇化率已超70%，但城乡之间、主城与近郊远郊之间在基础设施、公共服务、产业发展上仍存在差距。通过科学调整，可以促进近郊乡镇与主城深度融合，培育远郊特色强镇，形成“核心引领、多点支撑、全域协同”的发展格局，优化全域生产力布局，激活乡村发展潜能。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：25个乡镇（街道）的建制，在部分乡镇规模偏小、财政自给能力有限的背景下，行政运行成本有待进一步优化。通过相邻整合，可以集中编制、财力、物力，在中心区域建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与产业集群发展，实现产业能级跃升的客观需要
：千亿级航空航天产业集群、百亿级葡萄产业集群等都需要跨乡镇（街道）统筹。现行区划导致资源管理分割、产业同质竞争、品牌合力不足。通过调整，有利于在市级层面更高效地统一规划产业布局，整合资源打造“中国航天城”、“阳光康养地”等核心品牌，提升区域产业的整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，提升城市宜居宜业品质的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道，有助于持续缩小城乡差距，让全体市民在共享现代化成果中增强获得感、幸福感、安全感，进一步夯实城市发展的社会根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、功能相近、产业协同、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合西昌市“十四五”规划及“十五五”目标确定的“三大定位”、“1358”工作思路、“3+1”现代工业体系、“一核一带两区”文旅格局以及六大城市功能片区规划，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“主城综合服务与创新经济核心”
。整合优化现有7个街道及紧邻的川兴镇、太和镇部分区域，强化政治文化、科技创新、金融服务、商贸物流、文旅消费、教育医疗等核心功能，打造现代化大城市的核心承载区。
“两翼”
：
“安宁新城-礼州”西翼增长极
：以
安宁镇
、
礼州镇
为核心，整合
樟木箐镇
、
琅环镇
、
兴胜（已并入礼州）
、
月华（已并入礼州）
等区域，依托成昆铁路复线西昌西站、安宁河谷平原腹地优势，重点发展现代物流、先进制造、现代农业、科教文化，打造城市向西拓展的主阵地和产城融合示范区。
“经久-佑君”南翼增长极
：以
经久乡
、
佑君镇
为核心，整合
黄联关镇
、
中坝（已并入佑君）
、
磨盘（已并入佑君）
等区域，依托钒钛产业园、成昆铁路经久站、西昌青山机场等交通枢纽和产业基础，重点发展钒钛新材料、仓储物流、临空经济，打造城市向南拓展的产业高地。
“三带”
：
安宁河谷城乡融合发展带
：沿安宁河两岸，串联主城核心、安宁新城、礼州、樟木箐、琅环等，聚焦现代农业、乡村旅游、生态宜居，打造“天府粮仓”凉山片区的核心展示带和城乡融合示范带。
环邛海-泸山生态文旅康养带
：以
海南街道
、
川兴镇
、
大兴乡
、
四合乡
等环邛海区域为核心，严格生态保护，高品质发展生态旅游、康养度假、文化创意产业，打造国际知名的生态文旅康养目的地。
西部高山生态农业与特色旅游带
：以
巴汝镇
、
白马（已并入巴汝）
、
银厂（已并入巴汝）
、
马鞍山乡
、
安哈镇
、
阿七镇
等西部山区乡镇为主，聚焦生态保护、特色种植养殖、高山旅游、民族风情体验，打造绿水青山就是金山银山的实践基地。
“四区”
：依据主导功能，形成四大特色功能区：
中心城区综合服务区
：政治、经济、文化、科创中心。
安宁河西岸产城融合区
：现代工业、物流枢纽、城市拓展区。
邛海周边生态文旅区
：生态保护、旅游度假、康养居住核心区。
西部山区生态涵养区
：生态屏障、特色农业、乡村旅游区。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则与功能整合）
方案一（结构优化型）：此方案侧重培育强镇、整合资源，形成“10-12个街道/镇”的集约格局。
打造“中心城区”
：将
川兴镇
（部分）、
太和镇
（部分）与现有
7个街道
进行功能重组与边界优化，可考虑设立新的功能片区（如科创区、商务区、文旅区等），而非简单合并，以强化城市核心功能。
打造“安宁新城”
：将
樟木箐镇
、
琅环镇
整体并入
礼州镇
，并将
安宁镇
部分区域整合。礼州镇作为历史文化名镇和西昌西站所在地，合并后可整合安宁河谷西岸资源，打造集交通枢纽、现代物流、文化旅游、现代农业于一体的综合性新城。
打造“钒钛新城”或“南部产业新区”
：将
黄联关镇
整体并入
佑君镇
，并与
经久乡
进行深度整合（可考虑撤乡设街道）。该区域是钒钛产业园、青山机场所在地，整合有利于统一规划产业布局、基础设施和配套服务，打造强大的南部产业增长极。
打造“邛海生态文旅新区”
：将
四合乡
整体并入
海南街道
，并强化
大兴乡
的生态保护与文旅配套功能。整合环邛海区域，实现生态保护、旅游开发、社区管理的统一。
优化其他区域
：
安哈镇
、
阿七镇
可根据其彝族文化和高山生态旅游特色，保持建制或探索联合发展。
巴汝镇
（已合并白马、银厂）作为西部区域中心，可保持建制，强化其生态屏障和特色农牧业功能。
马鞍山乡
可根据其地理位置和人口规模，考虑并入相邻的
裕隆回族乡
或
高草回族乡
，或作为特色乡保留。
开元乡
可根据其与主城的联系，考虑并入相邻街道或镇。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇（街道）数量基本稳定的前提下，重点推进“功能区”实体化整合和街道优化。
设立“中心城区发展委员会”
：统筹现有7个街道及川兴、太和近郊区域的城市规划、建设、管理、产业发展，推动同城化、一体化发展。
设立“安宁河西岸产城融合示范区管理委员会”
：覆盖礼州镇、安宁镇、樟木箐镇、琅环镇，统筹西昌西站枢纽经济、现代物流园区、现代农业园区建设。
设立“南部钒钛产业新区管理委员会”
：覆盖佑君镇、经久乡、黄联关镇，统筹钒钛新材料产业园、临空经济区、物流园区发展。
设立“环邛海生态文旅示范区管理委员会”
：覆盖海南街道、川兴镇（部分）、大兴乡、四合乡，统筹邛海流域生态保护、旅游开发、乡村振兴。
深化街道层级整合与功能优化
：对现有7个街道进行内部功能梳理和边界微调，明确各街道主导产业和功能定位，避免同质化竞争。例如，东城街道可聚焦商务金融，长安街道可聚焦科教创新，新村街道可聚焦文旅消费等。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、联系紧密。例如，礼州、樟木箐、琅环同处安宁河西岸；佑君、经久、黄联关同处南部产业走廊；海南、四合、大兴同属环邛海区域。
尊重历史沿革与文化认同
：西昌市历史悠久，多民族聚居，各乡镇（街道）有独特的文化传统。调整必须充分考虑历史渊源、文化脉络、民族关系和群众情感，稳妥有序推进。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“三大定位”和“1358”工作思路，有利于核心资源整合、主导产业集群发展和城市功能优化，特别是要促进“产城人文旅”深度融合。
严守生态红线与安全底线
：西昌市拥有邛海、泸山等核心生态资源。调整要有利于生态保护红线的完整性和系统性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险，保障城市安全和可持续发展。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由市委市政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请城市规划、区域经济、社会治理、民族文化等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、社会稳定风险评估、民族宗教影响评估和多方案比选论证。制定详尽的《西昌市行政区划调整战略研究报告》及分步实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《西昌市国土空间总体规划》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“四大功能区”的详细规划和城市设计，确保调整后的每个乡镇（街道）都有明确的功能定位、产业导向、空间布局和约束指标。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实相关政策，确保编制、财政转移支付、基础设施建设、公共服务水平不降低。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地情况的干部。科学设置新镇（街道）的内设机构，可考虑设立专门的产业发展、城市建设、生态保护办公室。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善市、乡（镇、街道）财政管理体制，加大对调整后重点功能区、生态保护区、乡村振兴区的转移支付和项目支持力度。优化事权配置，特别是在城市规划、土地管理、重大项目协调等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的区域性公共服务设施和便民服务点。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的增长极和功能区倾斜布局交通、水利、能源、产业园区、文旅设施等项目。例如，在“安宁新城”布局西昌西站综合交通枢纽、现代物流园；在“南部产业新区”布局钒钛深加工产业园、临空产业园；在“环邛海新区”布局高端康养酒店集群、生态文旅项目。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“党建+产业”、“党建+治理”模式。借助功能区整合，探索建立跨乡镇（街道）的GDP核算、税收分享、生态补偿机制。同时，主动融入成渝地区双城经济圈，深化与攀枝花、昭通等周边地区的协作，强化“攀西中心城”的辐射功能。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、提升城市能级、改善民生福祉、实现共同富裕的长远意义。依法公开征求意见，充分听取人大代表、政协委员、基层干部、专家学者和广大市民的意见。建立完善的社会稳定风险评估和应急处置机制，确保调整工作平稳有序。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为西昌市带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，城市能级系统性跃升
：形成“一核两翼、三带四区”的高效空间组织形态，彻底改变资源分散和功能重叠局面。中心城区核心功能更加突出，安宁新城、南部产业新区两大增长极迅速崛起，环邛海生态区得到更好保护，有力支撑“四川攀西中心城”和“现代化大城市”建设。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇（街道）设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力显著提升。“两项改革”的“后半篇”文章在县域层面做出示范。
主导产业竞争力全面增强，品牌价值凸显
：钒钛新材料、航空航天等产业集群实现跨区域统筹，产业链更加完整；“中国航天城”、“阳光康养地”等文旅品牌实现一体化打造；安宁河谷现代农业实现统一品牌营销，区域产业整体竞争力极大提升。
城乡融合更加协调，共同富裕扎实推进
：通过培育多级增长中心和特色功能区，有效带动近郊和远郊乡镇发展，持续缩小城乡差距。公共服务更加均衡优质，就业渠道更加多元，城乡居民收入持续增长，获得感、幸福感、安全感显著增强。
生态保护与绿色发展协同推进
：以完整生态单元为基础的行政区划或功能区划，更有利于实施邛海流域、东西海三河的系统性生态保护和修复，统筹推进生态产业化和产业生态化，筑牢城市生态安全屏障，绘就“绿水青山安澜秀美、诗与远方可感可及”的美丽画卷。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是站在冲刺“千亿县”、建设现代化大城市、引领安宁河流域高质量发展的历史新起点，肩负着打造“中国康养旅居地、四川攀西中心城、凉山极核引领区”的历史重任，西昌市在巩固深化“两项改革”成果基础上，以高度的历史自觉、战略远见和为民情怀，推进新一轮区域行政区划战略性、精细化优化调整，是顺应超大城市发展规律、破解空间资源约束、全面释放“三大定位”潜能、实现从“州府城市”向“区域中心城市”和“现代化大城市”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核两翼、三带四区”布局及调整构想，旨在通过以相邻整合、功能协同、生态同域为核心的深度优化，使行政区划更好地适配西昌市独特的资源禀赋、发展阶段和战略使命。这不仅是行政建制数量的优化，更是对如何在民族地区、生态敏感区和快速城市化地区，通过空间治理现代化创新，将政策优势、区位优势、资源优势转化为可持续的发展优势、民生福祉和安全保障，走出一条具有西昌特色的中国式现代化城市发展道路的深刻探索。建议西昌市在省委省政府、州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划实施和冲刺千亿目标的历史契机，凝聚全市智慧，坚守生态底线，尊重文化传承，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“全市人民共同富裕的社会主义现代化西昌”的强大动能，为谱写中国式现代化凉山新篇章贡献核心的引领力量。
