四川省凉山州德昌县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省凉山彝族自治州德昌县在奋力建设“全市人民共同富裕的社会主义现代化新德昌”、锚定“加快建设安宁河谷高质量发展重要增长极”战略目标、深入实施“工业强县、农业强县、文旅强县”三大强县战略、着力打造“钒钛稀土战略资源创新开发基地”和“特色高效农业发展区”的战略背景下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对德昌县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“十四五”发展成就的深入分析，提出以“做强中心、优化片区、功能聚合、产城融合”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步巩固和深化“两项改革”成果，破解乡镇发展不平衡、资源要素配置效率有待提升、与“一城一园四片区”国土空间格局及“风光氢储+精品农业+文旅康养”现代产业体系协同不足等问题，构建与“攀西最美凤凰城”、“安宁河谷明珠”和“凉山州中部重要节点城市”定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于经济总量持续提升、清洁能源与特色农业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕，为凉山州中部及安宁河流域高质量发展提供强劲的增长动力。
一、 德昌县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
德昌县位于四川省西南部，凉山彝族自治州中部，安宁河谷腹地，古称“香城”、“凤凰城”、“燕子城”。南与会理市、米易县毗连，西至雅砻江与盐源县相望，北接西昌市，东以螺髻山山脊与普格县分界，东南隅与宁南县接壤。全县幅员面积2284平方公里，辖12个乡镇（街道）、73个村（社区），有汉、彝、傈僳等28个民族，户籍人口22.25万人，其中少数民族占29.21%。德昌县因元为德州、昌州地，后置德昌路，乃合二州首字而命名。其地处安宁河谷平原与螺髻山山区过渡带，光热资源丰富，气候宜人。作为古代南方丝绸之路的重要驿站和安宁河流域的重要节点，德昌县是省委省政府《安宁河流域高质量发展规划（2022-2030年）》的重要组成，肩负着建设“钒钛稀土战略资源创新开发基地”和“特色高效农业发展区”的历史使命，正全力打造“攀西最美凤凰城”旅游品牌。
（二） 经济社会发展现状
德昌县是凉山州中部经济发展的重要增长极和安宁河流域的璀璨明珠。2024年，全县实现地区生产总值（GDP）108.81亿元，同比增长6.5%，总量位居全州第六，增速高于全州平均水平。其中，第一产业增加值23.69亿元，增长2.8%；第二产业增加值33.49亿元，增长7.8%；第三产业增加值51.63亿元，增长7.7%，三次产业结构优化为21.8︰30.8︰47.4。地方一般公共预算收入6.79亿元，全社会固定资产投资完成32.1亿元，社会消费品零售总额完成46.31亿元。“十四五”期间，全县地区生产总值跨越百亿大关，县域能级跃上新台阶。
工业经济
是强县之基。深入实施“工业强县”战略，清洁能源产业强势崛起。2025年上半年，清洁能源产业链实现规上产值19.4亿元，占全县规上工业总产值的50.73%。腊巴山风电项目是川渝地区“十四五”以来投产的最大风电项目。德昌新材料化工园区成功获批，实现凉山省级化工园区创建“零的突破”。稀土钒钛产业是另一张“王牌”，稀土金属深加工项目一期建成投产。2024年规模以上工业增加值增速达18.1%，居安宁河流域县（市）第一。
农业经济
是富民之本。围绕“农业强县”目标，2024年实现农林牧渔业总产值47.79亿元，增速位居全州第一。全县坚决扛起粮食安全政治责任，粮食年产量稳定在10万吨以上，其中超级杂交稻高产示范片亩产达1251.5公斤，刷新世界纪录。桑葚、草莓、枇杷、蓝莓等精品水果优产优价，“德昌香米”品牌影响力持续扩大。巨星百万头智慧生猪养殖园区建成投产，成为西南片区最大的智慧楼房养殖基地。
文旅产业
是兴县之源。围绕“文旅强县”定位，全力擦亮“攀西最美凤凰城”旅游名片。2024年接待游客突破807万人次，同比增长74.17%，实现旅游收入20.92亿元。成功创建国家3A级旅游景区8个，凤凰城旅游度假区跻身省级旅游度假区行列。海花沟大地公园阳光康养度假区、角半沟皓月原山温泉康养基地等重大项目加快建设。
城乡面貌
持续改善。严格落实国土空间规划，构建“一城一园四片区”发展布局和“南城北产”格局。城市更新行动深入实施，常住人口城镇化率稳步提升至42.8%。德会高速提前1年完工，德昌进入动车时代，交通路网结构不断优化。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据2020年以来实施的乡镇行政区划调整改革及后续优化，截至2025年4月，德昌县辖
2个街道、8个镇、2个乡
，共12个乡级行政区。具体包括：
2个街道
：德州街道（由原德州镇和小高镇安宁村合并设立）、昌州街道（由原王所镇和六所镇合并设立）。
8个镇
：麻栗镇（合并原阿月镇）、永郎镇（合并原锦川镇、老碾镇）、乐跃镇、巴洞镇（合并原宽裕镇）、茨达镇（合并原大陆槽乡）、热河镇、铁炉镇、黑龙潭镇（由原马安乡、大湾乡合并设立）。
2个乡
：金沙傈僳族乡、南山傈僳族乡。 同时，全县完成了村级建制调整改革，建制村从247个减少至145个，减幅41.3%。根据《德昌县国土空间总体规划（2021-2035年）》及乡村国土空间规划编制，全县科学划分为
4个乡镇级片区
：环城城乡融合片区、麻栗现代农旅片区、茨达特色农业片区、永郎绿色产业片区，构建了以县城为主干、麻栗镇、永郎镇、茨达镇3个中心镇为支撑的“一干三支”县域经济新版图。 尽管德昌县在“两项改革”及后续深化调整中取得了显著成效，乡镇布局得到优化，但面对冲刺“安宁河谷高质量发展重要增长极”、打造“钒钛稀土战略资源创新开发基地”和“特色高效农业发展区”的宏伟目标，特别是肩负着深度融入安宁河流域高质量发展和攀西战略资源创新开发试验区建设的历史使命，现行12个乡镇（街道）的区划格局，在功能协同、资源整合、能级提升方面仍面临深层次挑战：
“一干”辐射带动力与“区域重要节点”定位匹配度有待提升
：德州街道和昌州街道作为县城核心，但城市综合服务功能、产业集聚能力、对周边乡镇的辐射带动作用仍需加强。如何通过空间整合进一步拓展城市发展腹地，强化其政治文化、商贸物流、旅游集散、教育医疗等核心功能，是亟待解决的问题。
四大片区内部协同不足，行政区划与功能分区存在错位
：虽然规划了4个乡镇级片区，但现行乡镇建制与片区边界并非完全重合，导致片区内部在规划统筹、产业布局、基础设施共建、生态共治等方面面临协调成本。例如，环城片区涉及多个街道和乡镇，但城乡融合发展的体制机制仍需进一步理顺。
产业布局与行政区划协同性有待加强
：德昌县规划了“风光氢储”清洁能源产业带、精品农业产业带和文旅康养产业带。但风电、光伏等项目，以及桑葚、草莓、枇杷等特色农业，往往跨越多个乡镇。现行区划导致在土地集约利用、产业链协同、品牌统一打造、重大项目落地协调等方面存在壁垒，不利于“三大强县”战略的深入实施。
部分乡镇规模仍偏小，发展不平衡问题依然存在
：虽然经过调整，乡镇平均规模有所扩大，但部分乡镇如热河镇、铁炉镇、黑龙潭镇等，人口规模较小、经济总量有限、产业特色不够鲜明。如何实现从“物理合并”到“化学融合”，培育具有竞争力的特色产业，是巩固改革成果、促进全域协调发展的关键。
生态保护与绿色发展协同机制有待完善
：德昌县拥有螺髻山等重要生态屏障。部分乡镇兼具生态保护与资源开发、农业发展双重功能，需要更有效的跨行政区划的生态补偿和协同治理机制。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临加快建设安宁河谷高质量发展重要增长极、打造钒钛稀土战略资源创新开发基地、深度融入国家“双碳”战略和新时代西部大开发的历史新起点，对德昌县行政区划进行前瞻性、战略性、精细化的优化调整，是破解空间资源约束、全面释放“三大强县”战略潜能、实现从“传统农业县”向“现代化工业强县”和“文旅名县”历史性跨越的关键举措。
优化空间格局，强力支撑“安宁河谷重要增长极”建设的迫切需要
：打造具有区域竞争力的增长极，需要打破内部行政壁垒，在更大空间尺度上整合资源。通过区划调整，可以实质性构建与“一城一园四片区”国土空间格局和“钒钛稀土战略资源创新开发基地”战略定位高度契合的行政区划组织形态，使行政区划成为城市能级提升、产业集聚、开放合作的“加速器”和“粘合剂”。
破解产业分散困境，培育产业集群发展的内在要求
：清洁能源、稀土钒钛、精品农业、文旅康养等主导产业布局相对分散。通过科学调整，可以促进产业相近、地域相邻的乡镇整合，形成“一片区一主业”或“一镇一品”的集群发展格局，优化全域生产力布局，提升产业链整体竞争力，更好地承载重大产业项目。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：12个乡镇（街道）的建制，在部分乡镇规模偏小、财政自给能力有限的背景下，行政运行成本有待进一步优化。通过相邻整合，可以集中编制、财力、物力，在中心区域建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与品牌价值提升，实现产业能级跃升的客观需要
：“德昌香米”、“德昌草莓”、“攀西最美凤凰城”等品牌资源需要跨乡镇统筹。现行区划导致资源管理分割、品牌营销分散、文旅线路整合难。通过调整，有利于在县级层面更高效地统一规划产业布局，整合资源打造核心品牌，提升区域产业的整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，提升全域宜居宜业品质的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生，尤其是偏远乡村。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（清洁能源项目、特色农业、旅游服务等），有助于持续缩小城乡差距，让全体居民在共享现代化成果中增强获得感、幸福感、安全感，进一步夯实县域发展的社会根基。2023年全县脱贫人口年人均纯收入达14130元，同比增长13.6%。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、生态同域、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合德昌县“十四五”规划及“十五五”目标确定的“三大强县”战略、“一城一园四片区”发展布局以及“风光氢储+精品农业+文旅康养”现代产业体系，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“县城综合服务与创新经济核心”
。以德州街道、昌州街道为核心，进一步优化县城空间布局，强化政治文化、商贸服务、文旅集散、教育医疗、科技创新等综合功能，打造县域经济发展的核心引擎和“攀西最美凤凰城”形象展示区。
“两轴”
：
南北向安宁河谷城镇产业发展轴
：沿安宁河谷和G5京昆高速、成昆铁路复线，串联麻栗镇、德州街道、昌州街道、乐跃镇、永郎镇等，作为县域城镇发展、产业集聚和交通物流的主轴线。
东西向生态文旅融合发展轴
：沿螺髻山山麓和东西向交通通道，串联巴洞镇、茨达镇及部分山区乡镇，聚焦生态保护、乡村旅游、特色农业发展，打造生态文旅融合发展带。
“四区”
：依据《国土空间总体规划》和主导功能，深化四大特色发展片区：
环城城乡融合片区
：以
德州街道
、
昌州街道
为核心，聚焦新型城镇化建设，促进城乡产业、基础设施、公共服务深度融合，打造县域政治经济文化中心。
麻栗现代农旅片区
：以
麻栗镇
为核心，依托坝区优势和平原资源，重点发展现代精品农业（香米、供港蔬菜）、农旅融合产业，打造全县现代农业发展的核心引擎。
茨达特色农业片区
：以
茨达镇
为核心，发展特色种植养殖、农产品加工及新产业新业态，助力产业链延伸。
永郎绿色产业片区
：以
永郎镇
为核心，依托交通枢纽和桑葚等产业基础，发展绿色加工、物流仓储、文旅康养产业。
“多点支撑”
：
乐跃镇
、
巴洞镇
、
热河镇
、
铁炉镇
、
黑龙潭镇
、
金沙傈僳族乡
、
南山傈僳族乡
等作为特色功能节点，依据自身资源禀赋发展特色产业。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则与功能整合）
方案一（结构优化型）：此方案侧重进一步培育强镇、整合资源，在现有12个乡镇（街道）基础上，形成“8-10个乡镇（街道）”的更加集约格局。
打造“大德昌城市功能区”
：将
昌州街道
整体并入
德州街道
，或进行深度整合，设立新的“凤凰城街道”或“安宁街道”。两地紧密相邻，同处县城核心区域，合并有利于极大拓展城市发展空间，统一规划城市建设、产业布局和公共服务，真正形成具有区域辐射力的县域中心城市核心区，破解目前两个街道可能存在的管理交叉和资源分散问题。
打造“麻栗现代农旅融合发展示范区”
：维持
麻栗镇
现有范围（已合并原阿月镇），并进一步强化其作为全县现代农业和农旅融合发展的龙头地位。可考虑将与其农业联系紧密的周边区域进行功能整合，打造全县的“菜篮子”、“米袋子”和乡村旅游目的地。
打造“永郎绿色产业与交通物流枢纽镇”
：维持
永郎镇
现有范围（已合并原锦川镇、老碾镇），依托其作为德昌南大门和交通枢纽的地位（德会高速出口、成昆铁路站点），进一步整合物流、加工、文旅资源，打造县域南部的经济增长极。
打造“茨达特色农业与生态保育镇”
：维持
茨达镇
现有范围（已合并原大陆槽乡），强化其特色农业发展和生态保育功能。可探索与相邻的
巴洞镇
（已合并原宽裕镇）在特色种植、农产品加工方面加强协同。
优化其他区域
：
乐跃镇
可依托其旅游资源（如海花沟）和产业基础，作为独立的文旅康养特色镇予以重点支持。
巴洞镇
可重点发展宽裕河谷特色农业和乡村旅游。
热河镇
、
铁炉镇
、
黑龙潭镇
等可根据其资源禀赋（如地热、矿产、林业）和人口规模，考虑进行适度合并（例如将热河镇与铁炉镇合并），或作为生态保护型、特色资源型乡镇保留。
金沙傈僳族乡
、
南山傈僳族乡
作为少数民族乡，应保留其建制，重点保护和发展傈僳族特色文化，打造民族风情旅游目的地。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇（街道）数量基本稳定的前提下，重点推进“四大片区”的实体化整合和协同治理，强化“一干三支”格局。
设立“环城城乡融合片区管理委员会”
：覆盖德州街道、昌州街道及紧邻区域，由县级领导兼任主任，统筹县城规划建设管理、产业布局、基础设施互联互通、公共服务均等化，推动以县城为重要载体的新型城镇化。
设立“麻栗现代农旅片区管理委员会”
：覆盖麻栗镇及周边相关区域，统筹高标准农田建设、“德昌香米”、供港蔬菜等特色产业发展、农旅融合项目建设。
设立“茨达特色农业片区管理委员会”
：覆盖茨达镇、巴洞镇等，统筹特色种植养殖、农产品加工基地布局、新产业新业态培育。
设立“永郎绿色产业片区管理委员会”
：覆盖永郎镇及南部相关区域，统筹绿色加工、物流园区建设、桑葚等特色产业发展。
深化街道和中心镇功能优化
：强化德州街道、昌州街道的城市管理服务职能；明确麻栗镇、茨达镇、永郎镇三个中心镇在各自片区内的综合服务枢纽和产业集聚中心地位。乐跃镇、热河镇等作为特色功能节点纳入相应片区管理。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、生产生活联系紧密。例如，德州与昌州同处县城核心区；麻栗与周边农业乡镇联系紧密；热河与铁炉同处山区。
尊重历史沿革与文化认同
：德昌县历史悠久，多民族聚居，有独特的凤凰文化、傈僳文化、农耕文化。调整必须充分考虑历史渊源、文化脉络、民族关系和群众情感，稳妥有序推进，确保民族团结和社会稳定。在之前的调整中已保留了两个傈僳族乡。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“三大强县”战略和“一城一园四片区”布局，有利于核心资源整合、主导产业集群发展和区域功能优化，特别是要促进“清洁能源、精品农业、文旅康养”三大产业的深度融合。
严守生态红线与安全底线
：德昌县是长江上游重要生态屏障的组成部分。调整要有利于生态保护红线的完整性和系统性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险，保障重大工程建设和人民群众生命财产安全。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族文化、生态保护、产业经济等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、社会稳定风险评估、民族宗教影响评估和多方案比选论证。制定详尽的《德昌县行政区划调整深化实施方案》及分步推进计划，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《德昌县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“四大片区”的详细规划和专项规划，确保调整后的每个乡镇（街道）都有明确的生态功能、文化主题、产业定位、空间布局和约束指标。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实相关政策，确保编制、财政转移支付、基础设施建设、公共服务水平不降低。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地情况的干部。科学设置新镇（街道）或片区管理机构的内设机构，可考虑设立专门的产业发展、城镇建设、生态保护、文旅发展办公室。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产（特别是土地、矿产、旅游资源）的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善县、乡（镇、街道）财政管理体制，加大对调整后重点功能区、生态保护区、乡村振兴区的转移支付和项目支持力度。优化事权配置，特别是在片区规划、产业园区管理、重大项目协调、跨区域生态补偿等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的区域性公共服务设施和便民服务点。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的增长极和功能区倾斜布局交通、水利、能源、产业园区、文旅设施等项目。例如，在“大德昌城市功能区”布局城市综合体、商贸物流中心；在“麻栗片区”布局供港蔬菜产业园、现代农业科技园；在“永郎片区”布局绿色加工园区、物流枢纽；在“乐跃镇”布局海花沟大地公园等重大文旅项目。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域或片区，深化党建引领，推广“党建+产业”、“党建+治理”模式。借助功能区整合，探索建立跨乡镇（街道）的GDP核算、税收分享、生态补偿机制。同时，主动融入安宁河流域高质量发展带，深化与西昌、米易、会理等周边县市的协作，强化德昌在攀西经济区中的节点功能。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、提升城市能级、改善民生福祉、实现共同富裕的长远意义。依法公开征求意见，充分听取人大代表、政协委员、基层干部、专家学者和各族群众的意见。建立完善的社会稳定风险评估和应急处置机制，确保调整工作平稳有序。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为德昌县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核引领、两轴驱动、四区协同、多点支撑”的高效空间组织形态，彻底改变资源分散和功能重叠局面。县城核心功能更加突出，麻栗、永郎、茨达等片区增长极活力迸发，有力支撑“安宁河谷高质量发展重要增长极”和“钒钛稀土战略资源创新开发基地”建设。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇（街道）设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力显著提升。“两项改革”的“后半篇”文章得到深化，片区协同治理能力增强，形成“以县城带乡镇、以强镇带弱镇、以河谷带山区”的良好格局。
主导产业竞争力全面增强，品牌价值凸显
：清洁能源、稀土钒钛、精品农业、文旅康养等产业集群实现跨区域统筹，产业链更加完整；“德昌香米”、“德昌草莓”、“攀西最美凤凰城”等品牌实现一体化打造、营销；全域旅游线路得到优化整合，区域产业整体竞争力极大提升。
城乡融合更加协调，共同富裕扎实推进
：通过培育多级增长中心和特色功能区，有效带动近郊和远郊乡镇发展，持续缩小城乡差距。公共服务更加均衡优质，就业渠道更加多元，城乡居民收入持续增长，获得感、幸福感、安全感显著增强。
生态保护与绿色发展协同推进
：以完整生态单元为基础的行政区划或功能区划，更有利于实施螺髻山等生态屏障的系统性保护，统筹推进生态产业化和产业生态化，筑牢长江上游生态安全屏障，实现“绿水青山就是金山银山”的德昌实践。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是站在加快建设安宁河谷高质量发展重要增长极、打造钒钛稀土战略资源创新开发基地、深度融入国家“双碳”战略和新时代西部大开发的历史新起点，肩负着引领凉山中部高质量发展、建设民族地区共同富裕样板的重要使命，德昌县在巩固深化“两项改革”成果基础上，以高度的历史自觉、战略远见和为民情怀，推进新一轮区域行政区划战略性、精细化优化调整，是顺应区域经济发展规律、破解空间资源约束、全面释放“三大强县”战略潜能、实现从“传统农业县”向“现代化工业强县”和“文旅名县”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、两轴驱动、四区协同、多点支撑”布局及调整构想，旨在通过以相邻整合、功能协同、生态同域为核心的深度优化，使行政区划更好地适配德昌县独特的资源禀赋、发展阶段和战略使命。这不仅是行政建制数量的优化，更是对如何在民族地区、生态敏感区和资源富集区，通过空间治理现代化创新，将区位优势、资源优势、生态优势转化为可持续的发展优势、民生福祉和安全保障，走出一条具有德昌特色的中国式现代化县域发展道路的深刻探索。建议德昌县在省委省政府、州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划实施和冲刺更高发展目标的历史契机，凝聚全县智慧，坚守生态底线，尊重文化传承，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“全市人民共同富裕的社会主义现代化新德昌”的强大动能，为谱写中国式现代化凉山新篇章贡献重要的中部支撑力量。
