四川省凉山州普格县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省凉山彝族自治州普格县在奋力建设“幸福普格”、锚定“建设‘五地五区’、实现‘七个新’”战略目标、深入实施“四化同步、城乡融合、文旅拉动”发展战略和“三大强县战略”、统筹做好资源能源、特色农业、文化旅游“三篇大文章”的战略背景下，在已完成乡镇行政区划调整改革（从25个乡镇调整为13个乡镇）的基础上，进一步优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对普格县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“十四五”发展成就的深入分析，提出以“做强中心、优化片区、功能聚合、产城融合”为总体思路的行政区划调整深化构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步巩固和深化“两项改革”成果，破解乡镇发展能级与片区规划协同不足、资源要素配置效率有待提升、与“脱贫地区农文旅融合发展先行县”及“天府旅游名县”创建目标匹配度不高等问题，构建与“螺髻圣地·康养普格”和“彝文化浓郁的宜居精致小城”定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于经济总量持续跨越、清洁能源与特色农业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕，为凉山州东南部及安宁河流域高质量发展提供特色鲜明的样板。
一、 普格县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
普格县位于四川省西南部，凉山彝族自治州东南部，处于西昌-巧家-昆明交通路线的节点和凉山州对外走廊东南向节点上。东与布拖县相连，南与宁南县相接，西与德昌市交界，西北与西昌市毗邻，北与昭觉县接壤。地处攀西经济区中部，西靠安宁河谷发展带，属西昌半小时经济圈，是大香格里拉旅游环线上的重要节点。县城普基镇距离州府西昌市74公里。全县幅员面积1905平方公里，户籍人口约18.01万人。普格县是彝族火把节的发祥地，民族文化底蕴深厚，拥有国家4A级旅游景区螺髻山，素有“螺髻圣地”之美誉。
（二） 经济社会发展现状
普格县是凉山州东南部特色经济发展的重要增长极。“十四五”期间，全县经济发展实现历史性跨越。地区生产总值（GDP）从2021年的35.73亿元增至2024年的46.53亿元，并于2025年突破50亿元大关，达到50.46亿元，五年间年均增长6.0%。2025年，第一产业增加值11.1亿元、增长3.8%，第二产业增加值12.02亿元、增长5.6%，第三产业增加值27.34亿元、增长5.4%。规模以上工业增加值增速达8.0%，固定资产投资增长8.2%，社会消费品零售总额达16.02亿元。全体居民人均可支配收入达19347元，增长6.3%，其中农村居民人均可支配收入15487元，增长6.4%。
特色农业
是立县之本。普格是“中国蚕桑之乡”，蚕桑产业是支柱产业。花山镇（由原5乡合并）以蚕桑为主导产业，现有桑园面积3500亩，年产鲜茧量4492.21担，产值达2798万元。此外，烤烟、畜牧、特色果蔬等产业协同发展。
工业经济
是强县之基。深入实施工业强县战略，清洁能源产业强势崛起。“十四五”期间，全县已建成投产风力光伏项目12个，新能源装机规模达110万千瓦，累计完成投资70亿元，年发电量达22.53亿千瓦时。2024年，第二产业增加值10.28亿元，增长4.9%。
文旅康养产业
是兴县之源。围绕“文旅拉动”战略，全力打造“好山好水看普格”的文化旅游胜地。2024年，实现第三产业增加值25.49亿元、增长8.5%，全年接待游客130万人次、增长40%，创收7亿元、增长103%。拥有螺髻山风景区（4A级）、螺髻九十九里温泉瀑布等核心资源。
城乡面貌
持续改善。交通方面，西昌至普格高速公路建成通车，极大缩短了与西昌的时空距离。根据《普格县中心城区国土空间详细规划草案》，县城定位为“彝文化浓郁的宜居精致小城”，规划至2035年县城常住城镇人口为3.7万人。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据2021年四川省人民政府批复的乡镇行政区划调整方案，普格县乡镇数量从25个减少至
8个镇、5个乡
，共13个乡级行政区。具体包括：
8个镇
：普基镇（合并原永安乡、向阳乡部分村等）、荞窝镇、螺髻山镇（合并原特补乡、洛甘乡）、五道箐镇（由原五道箐乡、特尔果乡、马洪乡、红莫依达乡合并）、花山镇（由原花山乡、东山乡、洛乌沟乡、甘天地乡、刘家坪乡合并）、日都迪萨镇（由原吉乐乡、雨水乡、耶底乡、特口乡等合并）、西洛镇（由原孟甘乡、洛乌乡、哈力洛乡部分村合并）、夹铁镇（由原夹铁乡、祝联乡、月吾乡、菜子乡等合并）。
5个乡
：黎安乡（合并原文坪乡）、大坪乡（合并原辉隆乡）、特兹乡、瓦洛乡、大槽乡。 同时，全县完成了村级建制调整改革，建制村从原有数量减少至81个，社区8个。根据《普格县乡镇级片区国土空间总体规划（2021—2035年）》，全县科学划分了多个乡镇级片区（具体片区划分方案草案已公示）。 尽管普格县在“两项改革”中取得了显著成效，乡镇布局得到优化，但面对冲刺“五地五区”、打造“脱贫地区农文旅融合发展先行县”和“天府旅游名县”的宏伟目标，特别是肩负着深度融入西昌半小时经济圈和攀西经济区建设的历史使命，现行13个乡镇的区划格局，在功能协同、资源整合、能级提升方面仍面临深层次挑战：
“一核”辐射带动力与“精致小城”定位有待强化
：普基镇作为县城核心，由原普基镇合并周边乡镇部分区域而成，但城市综合服务功能、产业集聚能力、对全县的辐射带动作用，特别是作为“西昌半小时经济圈”重要节点的功能仍需加强。如何通过空间整合进一步优化县城布局，强化其政治文化、商贸物流、旅游集散、教育医疗等综合功能，是亟待解决的问题。
片区内部协同不足，行政区划与功能分区存在错位
：虽然已编制乡镇级片区国土空间规划，但现行乡镇建制与片区边界并非完全重合，导致片区内部在规划统筹、产业布局、基础设施共建、品牌打造等方面面临协调成本。例如，螺髻山旅游资源涉及螺髻山镇、荞窝镇、五道箐镇等多个乡镇，但开发和管理相对分散，不利于“螺髻圣地”品牌的整体打造和提升。
产业布局与行政区划协同性有待加强
：普格县的核心产业——清洁能源、蚕桑、文旅康养——具有明显的带状或片区化分布特征。例如，风电、光伏项目分布在多个乡镇；蚕桑产业主要集中在花山镇等地；螺髻山文旅资源分属不同乡镇。现行区划导致在土地集约利用、产业链协同、品牌统一打造、重大项目落地协调等方面存在壁垒。
部分乡镇规模仍偏小，发展不平衡问题依然存在
：虽然经过调整，但部分乡镇如瓦洛乡、特兹乡、大槽乡、黎安乡、大坪乡等，人口规模和经济总量相对有限，产业特色不够鲜明，自我发展能力较弱。如何实现从“物理合并”到“化学融合”，培育具有竞争力的特色产业，是巩固改革成果、促进全域协调发展的关键。
“两项改革”后半篇文章需深化
：乡镇合并后，内部整合、职能优化、服务提升、治理效能增强等方面仍需持续用力，以真正实现“1+1>2”的效应。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临建设“五地五区”、实现“七个新”战略目标的历史新起点，对普格县行政区划进行前瞻性、战略性、精细化的深化调整，是破解空间资源约束、全面释放“资源能源、特色农业、文化旅游”三篇大文章潜能、实现从“跟跑”到“突围”历史性跨越的关键举措。
优化空间格局，强力支撑“西昌半小时经济圈”节点建设的迫切需要
：随着西昌至普格高速通车，普格的区位优势凸显。通过区划调整，可以实质性构建与“五地五区”战略定位和片区国土空间规划高度契合的行政区划组织形态，使行政区划成为枢纽经济培育、产业集聚、开放合作的“加速器”，特别是优化县城及交通沿线城镇的空间布局，更好地承接西昌辐射。
破解产业分散困境，培育特色产业集群的内在要求
：清洁能源、蚕桑、文旅等主导产业布局相对分散。通过科学调整，可以促进产业相近、地域相邻的乡镇整合，形成“一片区一主业”的集群发展格局，优化全域生产力布局，提升产业链整体竞争力，更好地承载重大产业项目，如集中打造螺髻山文旅康养产业带、北部清洁能源产业带、中部特色农业示范区。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：13个乡镇的建制，在部分乡镇规模偏小、财政自给能力有限的背景下，行政运行成本有待进一步优化。通过相邻整合，可以集中编制、财力、物力，在中心区域建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与品牌价值提升，实现产业能级跃升的客观需要
：“螺髻圣地”、“中国蚕桑之乡”等品牌资源需要跨乡镇统筹。现行区划导致资源管理分割、品牌营销分散、文旅线路整合难。通过调整，有利于在县级层面更高效地统一规划产业布局，整合资源打造核心品牌，提升区域产业的整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，提升全域宜居宜业品质的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生，尤其是偏远乡村。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（清洁能源项目、蚕桑产业链、旅游服务等），有助于持续缩小城乡差距，让全体居民在共享现代化成果中增强获得感、幸福感、安全感，进一步夯实“幸福普格”的社会根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、生态同域、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合普格县“十五五”规划确定的“五地五区”定位、乡镇级片区国土空间规划以及“清洁能源、特色农业、文旅康养”为主导的现代产业体系，本报告提出以下战略性调整深化布局方案。
“一核”
：
做强“普基县城综合服务与文旅集散核心”
。以普基镇为核心，进一步优化县城空间布局，强化政治文化、商贸服务、文旅集散、教育医疗、交通枢纽等综合功能，打造县域经济发展的核心引擎和“彝文化浓郁的宜居精致小城”形象展示区。
“两带”
：
南北向交通干线城镇产业发展带
：沿G248国道、西昌-普格高速等交通干线，串联螺髻山镇、荞窝镇、普基镇、花山镇等，作为县域城镇发展、产业集聚和物流商贸的主轴线，重点布局文旅服务、特色农产品加工、商贸物流。
东西向生态文旅与清洁能源带
：沿螺髻山山麓和东西向沟谷，串联五道箐镇、螺髻山镇、荞窝镇及北部部分乡镇，依托螺髻山世界级旅游资源和高山风能资源，聚焦生态旅游、温泉康养、清洁能源产业，打造“螺髻圣地”核心承载带和绿色能源基地。
“三区”
：依据资源禀赋和主导功能，参考片区规划草案，深化三大特色发展区：
中部城乡融合与综合服务区
：以
普基镇
为核心，涵盖周边区域，聚焦新型城镇化、行政服务、商贸物流、近郊农业，打造全县政治经济文化中心和综合服务高地。
北部生态文旅与清洁能源区
：以
螺髻山镇
和
荞窝镇
为核心，整合五道箐镇等北部乡镇，依托螺髻山景区、温泉资源和风能资源，聚焦生态旅游、温泉康养、清洁能源、高山农业，打造全县文旅康养龙头和绿色经济增长极。
南部特色农业与生态保育区
：以
花山镇
为核心，整合日都迪萨镇、夹铁镇、西洛镇及特兹乡、瓦洛乡、大槽乡、黎安乡、大坪乡等南部乡镇，依托蚕桑、烤烟等特色农业和生态资源，聚焦现代农业、生态保育、乡村振兴，打造全县特色农业核心区和生态屏障。
“多点支撑”
：各特色乡镇依据自身资源禀赋发展特色产业，如
日都迪萨镇
（高山农牧）、
夹铁镇
（特色种植）、
西洛镇
（生态农业）等。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则与功能整合）
方案一（结构优化型）：此方案侧重进一步培育强镇、整合资源，在现有13个乡镇基础上，形成“8-10个乡镇”的更加集约格局。
打造“普基中心城市区”
：维持
普基镇
现有范围（已合并原永安乡、向阳乡部分区域），并进一步强化其作为县城核心的综合功能。可考虑将与其联系紧密的周边区域进行统一规划管理，拓展城市发展空间，强化枢纽经济和文旅集散功能。
打造“螺髻山-荞窝文旅康养融合发展示范区”
：将
荞窝镇
整体并入
螺髻山镇
。两地相邻，同处螺髻山旅游核心区，旅游资源（螺髻山景区、九十九里温泉）互补性强，且荞窝镇定位即为“以温泉康养旅游度假为主的山水旅游城镇”。合并有利于整合整个螺髻山旅游资源，统筹规划、统一开发、统一管理，打造世界级文旅康养目的地，彻底解决景区管理条块分割问题。
打造“花山特色农业与乡村振兴示范区”
：将
日都迪萨镇
整体并入
花山镇
。两地相邻，同处南部区域，农业资源丰富。花山镇已是蚕桑产业大镇，合并有利于整合南部农业资源，集中力量打造全县现代农业（蚕桑、烤烟）的核心区和乡村振兴示范区，形成规模效应。
打造“五道箐生态旅游与清洁能源镇”
：维持
五道箐镇
现有范围（已合并四乡），强化其作为螺髻山景区门户和清洁能源基地的双重功能。可依托邻近螺髻山景区和已布局的风电项目，发展生态旅游和清洁能源配套产业。
优化其他区域
：
夹铁镇
和
西洛镇
可根据其地理位置和产业特点，考虑进行合并，或作为独立的特色农业镇保留。
特兹乡
、
瓦洛乡
、
大槽乡
、
黎安乡
、
大坪乡
等可根据其资源禀赋（如生态、农业）和人口规模，进行适度合并（例如将特兹乡、瓦洛乡、大槽乡合并为一个生态农业乡，或将黎安乡、大坪乡合并），或作为生态保护型、特色文化型乡镇保留，重点发展生态旅游和特色农牧业。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇数量基本稳定的前提下，重点推进“三大功能区”的实体化整合和协同治理，强化“一核两带三区”格局。
设立“中部城乡融合与综合服务区管理委员会”
：覆盖普基镇及紧邻区域，由县级领导兼任主任，统筹县城规划建设管理、商贸物流枢纽建设、公共服务均等化。
设立“北部生态文旅与清洁能源区管理委员会”
：覆盖螺髻山镇、荞窝镇、五道箐镇等，统筹螺髻山景区整体开发、温泉康养产业发展、清洁能源项目布局、生态环境保护。
设立“南部特色农业与生态保育区管理委员会”
：覆盖花山镇、日都迪萨镇、夹铁镇、西洛镇及特兹乡、瓦洛乡、大槽乡、黎安乡、大坪乡等，统筹蚕桑、烤烟等特色农业发展、乡村振兴项目实施、生态保护修复。
深化中心镇功能优化
：强化普基镇的城市管理服务与枢纽经济职能；明确螺髻山镇（或合并后的新镇）、花山镇（或合并后的新镇）两个中心镇在各自功能区内的综合服务枢纽和产业集聚中心地位。其他乡镇作为特色功能节点纳入相应片区管理。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、生产生活联系紧密。例如，螺髻山镇与荞窝镇同处螺髻山区域；花山镇与日都迪萨镇同处南部区域。
尊重历史沿革与文化认同
：普格县是彝族火把节的发祥地，民族文化浓郁。调整必须充分考虑历史渊源、文化脉络、民族关系和群众情感，稳妥有序推进，确保民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“五地五区”战略定位和片区国土空间规划，有利于核心资源整合、主导产业集群发展和区域功能优化，特别是要促进“文旅、清洁能源、特色农业”三大产业的深度融合。
严守生态红线与安全底线
：普格县生态地位重要。调整要有利于螺髻山等生态系统的完整性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险，保障重大工程建设和人民群众生命财产安全。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族文化、生态保护、产业经济等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、社会稳定风险评估、民族宗教影响评估和多方案比选论证。制定详尽的《普格县行政区划调整深化实施方案》及分步推进计划，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《普格县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“三大功能区”的详细规划和专项规划（如螺髻山旅游发展规划、蚕桑产业发展规划），确保调整后的每个乡镇都有明确的生态功能、文化主题、产业定位、空间布局和约束指标。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实相关政策，确保编制、财政转移支付、基础设施建设、公共服务水平不降低。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地情况的干部。科学设置新镇或片区管理机构的内设机构，可考虑设立专门的文旅发展、清洁能源协调、特色农业推广办公室。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产（特别是土地、旅游资源）的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善县、乡（镇）财政管理体制，加大对调整后重点功能区、生态保护区、乡村振兴区的转移支付和项目支持力度。优化事权配置，特别是在片区规划、产业园区管理、重大项目协调、跨区域生态补偿等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的区域性公共服务设施和便民服务点。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的增长极和功能区倾斜布局交通、水利、能源、产业园区、文旅设施等项目。例如，在“普基中心城市区”布局文旅集散中心、商贸物流园区；在“螺髻山-荞窝文旅康养融合发展示范区”布局高端温泉酒店、旅游度假区、清洁能源运维基地；在“花山特色农业与乡村振兴示范区”布局现代蚕桑产业园、农产品加工中心。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域或片区，深化党建引领，推广“党建+产业”、“党建+治理”模式。借助功能区整合，探索建立跨乡镇的GDP核算、税收分享、生态补偿机制。同时，主动融入西昌半小时经济圈和安宁河流域高质量发展带，深化与西昌、德昌、宁南等周边县市的协作。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、提升城市能级、改善民生福祉、实现共同富裕的长远意义。依法公开征求意见，充分听取人大代表、政协委员、基层干部、专家学者和各族群众的意见。建立完善的社会稳定风险评估和应急处置机制，确保调整工作平稳有序。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为普格县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核引领、两带驱动、三区协同、多点支撑”的高效空间组织形态，彻底改变资源分散和功能重叠局面。县城核心功能更加突出，螺髻山-荞窝、花山等片区增长极活力迸发，有力支撑“五地五区”建设。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇级设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力显著提升。“两项改革”的“后半篇”文章得到深化，片区协同治理能力增强。
主导产业竞争力全面增强，品牌价值凸显
：文旅康养、清洁能源、蚕桑等产业集群实现跨区域统筹，产业链更加完整；“螺髻圣地”、“中国蚕桑之乡”等品牌实现一体化打造、营销；全域旅游线路得到优化整合，区域产业整体竞争力极大提升。
城乡融合更加协调，共同富裕扎实推进
：通过培育多级增长中心和特色功能区，有效带动近郊和远郊乡镇发展，持续缩小城乡差距。公共服务更加均衡优质，就业渠道更加多元（文旅服务、清洁能源项目、蚕桑产业链等），城乡居民收入持续增长，获得感、幸福感、安全感显著增强。
生态保护与绿色发展协同推进
：以完整生态单元为基础的行政区划或功能区划，更有利于实施螺髻山等生态系统的系统性保护和修复，统筹推进生态产业化和产业生态化，筑牢长江上游生态安全屏障，实现“绿水青山就是金山银山”的普格实践。
结论
面对“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是站在建设“五地五区”、实现“七个新”战略目标的历史新起点，肩负着擦亮“螺髻圣地·康养普格”名片、打造脱贫地区农文旅融合发展先行县的重要使命，普格县在巩固深化“两项改革”成果基础上，以高度的历史自觉、战略远见和为民情怀，推进新一轮区域行政区划战略性、精细化优化调整，是顺应区域经济发展规律、破解空间资源约束、全面释放“三篇大文章”潜能、实现从“跟跑”到“突围”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、两带驱动、三区协同、多点支撑”布局及调整构想，旨在通过以相邻整合、功能协同、生态同域为核心的深度优化，使行政区划更好地适配普格县独特的资源禀赋、发展阶段和战略使命。这不仅是行政建制数量的优化，更是对如何在民族地区、生态敏感区和特色资源富集区，通过空间治理现代化创新，将区位优势、资源优势、生态优势转化为可持续的发展优势、民生福祉和安全保障，走出一条具有普格特色的中国式现代化县域发展道路的深刻探索。建议普格县在省委省政府、州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划实施和冲刺更高发展目标的历史契机，凝聚全县智慧，坚守生态底线，尊重文化传承，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“幸福普格”的强大动能，为谱写中国式现代化凉山新篇章贡献独特的东南部力量。
