四川省凉山州布拖县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省凉山彝族自治州布拖县在奋力谱写中国式现代化布拖新篇章、锚定“摆脱欠发达县地位”、深入实施“工业大提质、农业大提效、文旅大提升”三大行动、着力构建“4+2”现代农业体系、“1+2”绿色工业体系和“一城引领、四区联动”全域旅游发展格局的战略背景下，在2021年已完成大规模乡镇行政区划调整改革（形成8镇4乡格局）的基础上，进一步优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对布拖县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“十四五”跨越式发展成就的深入分析，提出以“做强中心、优化片区、功能聚合、产城融合”为总体思路的行政区划调整深化构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步巩固和深化“两项改革”成果，破解乡镇发展能级与“一核、一圈、两廊”产业空间布局协同不足、资源要素配置效率有待提升、与“全国黑绵羊产业强县”及“火把原乡·清凉布拖”文旅品牌战略定位匹配度不高等问题，构建与“火把之乡”和“民族地区乡村振兴先行示范区”定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于经济总量持续跨越、清洁能源与黑绵羊等特色产业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕，为凉山州东南部及大凉山腹地高质量发展提供特色鲜明的样板。
一、 布拖县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
布拖县位于四川省西南部，凉山彝族自治州东南部大凉山腹地，东隔金沙江与云南省巧家县相望，南与宁南县接壤，西与普格县毗邻，北与昭觉县相连。县城特木里镇距州府西昌市110公里。全县幅员面积1685平方公里，户籍人口约22.7万，常住人口约18.9万。布拖县是彝族火把节的发祥地，素有“火把之乡”的美誉，民族文化底蕴深厚。作为典型的深度脱贫地区和国家乡村振兴重点帮扶县，布拖县肩负着巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、加快摆脱欠发达县地位、探索民族地区现代化建设路径的历史重任，战略地位特殊而重要。
（二） 经济社会发展现状
“十四五”期间，布拖县经济社会发展实现了历史性跨越，为“十五五”奠定了坚实基础。地区生产总值（GDP）从2020年的35.35亿元跃升至2024年的53.56亿元，年均增长8.76%。2025年，全县地区生产总值增长7.5%左右，规上工业增加值增长13%左右。全体居民人均可支配收入与经济增长基本同步。
特色农业
是富民之基。布拖县构建了“4+2”现代农业体系，即马铃薯和黑绵羊两个主导产业，以及优质粮油、高原畜禽、高山果蔬、道地中药材四大特色产业。其中，“布拖黑绵羊”已入选全国名特优新农产品，全县正高质量打造“全国黑绵羊产业强县”。马铃薯种植基地稳定在22万亩，其中布拖乌洋芋6000亩。东西部协作项目如高山葡萄、蔬菜加工、芫根饮料等为农业注入新动能。
绿色工业
是强县之要。深入实施工业大提质行动，清洁能源产业成为核心引擎。全县已建成水电站20座、装机36.78万千瓦，风电装机36.45万千瓦，光伏装机9万千瓦，清洁能源总装机容量突破45万千瓦。依托±800千伏布拖换流站，正加快推进九都、采哈、浪珠风电及81万千瓦光伏基地项目，并谋划140万千瓦抽水蓄能电站。农产品精深加工（如马铃薯加工厂）和民族手工业同步发展。
文旅产业
是兴县之源。围绕“火把原乡·清凉布拖”文旅品牌，加快构建“一城引领、四区联动”全域旅游发展格局。2024年文旅产业收入达6亿元。火把节文化、高原风光、彝族风情是核心资源。
城乡面貌
焕然一新。交通、水利、电网等基础设施持续完善，昭普高速、凉山500kv变电站等战略项目正重点推进。县城功能品质不断提升，乡村建设扎实推进。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据2021年1月四川省人民政府批复的乡镇行政区划调整方案，布拖县乡镇数量大幅精简，形成
8个镇、4个乡
，共12个乡级行政区的格局。具体包括：
8个镇
：特木里镇（合并原乌科乡、拉达乡及木尔乡部分村）、龙潭镇（合并原合井乡、包谷坪乡及罗家坪乡部分村）、拖觉镇（合并原觉撒乡、美撒乡、洛古乡）、九都镇（合并原九都乡、沙洛乡、木尔乡部分村及火烈乡部分村）、乐安镇（合并原乐安乡、补洛乡、瓦都乡部分村及火烈乡部分村）、俄里坪镇（合并原俄里坪乡、采哈乡及瓦都乡部分村）、地洛镇（合并原地洛乡、四棵乡）、牛角湾镇（合并原牛角湾乡、罗家坪乡部分村）。
4个乡
：补尔乡、拉果乡、委只洛乡、基只乡。 同时，全县完成了村级建制调整，现辖120个行政村、5个社区。根据《布拖县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，全县构建了“做强‘一主’带动、提升‘三副’能极、强化‘多点’支撑”的县域区域发展新格局，并规划了“一核、一圈、两廊”的现代农业产业空间布局。 尽管布拖县在“两项改革”中取得了显著成效，乡镇布局得到历史性优化，但面对冲刺“摆脱欠发达县地位”、打造“全国黑绵羊产业强县”和“火把原乡·清凉布拖”文旅品牌的宏伟目标，特别是肩负着探索民族地区乡村振兴和现代化建设路径的历史使命，现行12个乡镇的区划格局，在功能协同、资源整合、能级提升方面仍面临深层次挑战：
“一主”核心辐射带动力与“火把之乡”形象承载有待强化
：特木里镇作为县城核心和“一主”，但城市综合服务功能、产业集聚能力、对全县的辐射带动作用，特别是作为彝族火把文化核心展示区的功能仍需加强。如何通过空间整合进一步优化县城布局，强化其政治文化、商贸物流、旅游集散、教育医疗等综合功能，是亟待解决的问题。
“三副”能极与特色产业布局协同性有待加强
：龙潭镇、拖觉镇、九都镇等作为规划中的“三副”或重要节点，其现行区划范围与“一核、一圈、两廊”的产业空间布局（如黑绵羊产业带、马铃薯产业带、清洁能源走廊）匹配度有待提高。产业资源分散在不同乡镇，不利于形成集群效应和品牌合力。
部分乡镇规模仍偏小，发展不平衡问题依然存在
：虽然经过大规模调整，但保留的4个乡（补尔乡、拉果乡、委只洛乡、基只乡）人口规模和经济总量相对有限，产业特色不够鲜明，自我发展能力较弱。如何实现从“物理合并”到“化学融合”，培育具有竞争力的特色产业，是巩固改革成果、促进全域协调发展的关键。
清洁能源项目布局与行政区划管理需更好协同
：风电、光伏等清洁能源项目遍布多个乡镇，如九都、采哈、浪珠等地。现行区划导致在土地协调、项目服务、利益共享等方面存在壁垒，不利于清洁能源基地的集约高效建设。
“两项改革”后半篇文章需深化，治理效能有待提升
：乡镇合并后，内部整合、职能优化、服务提升、治理效能增强等方面仍需持续用力，以真正实现“1+1>2”的效应，更好地服务乡村振兴和群众需求。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临加快摆脱欠发达县地位、建设民族地区乡村振兴先行示范区的历史新起点，对布拖县行政区划进行前瞻性、战略性、精细化的深化调整，是破解空间资源约束、全面释放“三大行动”潜能、实现从“巩固脱贫”到“乡村振兴”再到“现代化追赶”历史性跨越的关键举措。
优化空间格局，强力支撑“一核一圈两廊”产业布局的迫切需要
：通过区划调整，可以实质性构建与“一核、一圈、两廊”现代农业产业空间布局和“一城引领、四区联动”全域旅游格局高度契合的行政区划组织形态。使行政区划成为黑绵羊、马铃薯等特色农业产业带，以及清洁能源走廊建设的“加速器”和“粘合剂”，优化生产力布局。
破解产业分散困境，培育全国性优势产业集群的内在要求
：黑绵羊、马铃薯、清洁能源等主导产业布局相对分散。通过科学调整，可以促进产业相近、地域相邻的乡镇整合，形成“一片区一主业”的集群发展格局，提升产业链整体竞争力，更好地承载“全国黑绵羊产业强县”等重大战略项目。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：12个乡镇的建制，在部分乡规模偏小、财政能力有限的背景下，行政运行成本有待进一步优化。通过相邻整合，可以集中编制、财力、物力，在中心区域建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与品牌价值提升，实现产业能级跃升的客观需要
：“布拖黑绵羊”、“火把原乡”、“布拖乌洋芋”等品牌资源需要跨乡镇统筹。现行区划导致资源管理分割、品牌营销分散。通过调整，有利于在县级层面更高效地统一规划产业布局，整合资源打造核心品牌，提升区域产业的整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，提升全域宜居宜业品质的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生，尤其是偏远乡村。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（清洁能源项目、黑绵羊产业链、文旅服务等），有助于持续缩小城乡差距，让全体居民在共享现代化成果中增强获得感、幸福感、安全感，进一步夯实“幸福布拖”的社会根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、生态同域、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合布拖县“十五五”规划确定的“三大行动”和“一核一圈两廊”产业布局，本报告提出以下战略性调整深化布局方案。
“一核”
：
做强“特木里县城综合服务与文化展示核心”
。以特木里镇为核心，进一步优化县城空间布局，强化政治文化、商贸服务、文旅集散、教育医疗、火把文化展示等综合功能，打造县域经济发展的核心引擎和“火把之乡”形象核心展示区。
“两带”
：
南北向交通干线城镇与特色农业发展带
：沿主要交通干线，串联九都镇、特木里镇、拖觉镇、龙潭镇等，作为县域城镇发展、商贸物流和马铃薯、黑绵羊等特色农业产业的主轴线。
东西向清洁能源与生态文旅发展带
：沿东西向山脊和沟谷，串联俄里坪镇、地洛镇、牛角湾镇及沿金沙江区域，依托丰富风能、光能资源和峡谷生态景观，聚焦清洁能源开发、生态旅游、高山特色农业，打造绿色经济增长极。
“三区”
：依据资源禀赋和主导功能，深化三大特色发展区：
中部城乡融合与综合服务区
：以
特木里镇
为核心，涵盖补尔乡等周边区域，聚焦新型城镇化、行政服务、商贸物流、城郊农业，打造全县政治经济文化中心和综合服务高地。
北部黑绵羊产业与生态保育区
：以
拖觉镇
和
九都镇
为核心，整合周边区域，依托凉山黑绵羊核心产区和高原生态资源，聚焦黑绵羊全产业链发展、生态保育、高山农牧业，打造“全国黑绵羊产业强县”的核心承载区。
南部清洁能源与峡谷旅游区
：以
地洛镇
和
牛角湾镇
为核心，整合俄里坪镇、拉果乡等南部乡镇，依托金沙江峡谷、清洁能源项目和干热河谷气候，聚焦风电光伏开发、峡谷生态旅游、特色种植（如热带水果），打造县域南部经济增长极。
“多点支撑”
：
龙潭镇
、
俄里坪镇
、
委只洛乡
、
基只乡
等作为特色功能节点，依据自身资源禀赋发展工矿、生态农业、民族文化等产业。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则与功能整合）
方案一（结构优化型）：此方案侧重进一步培育强镇、整合资源，在现有12个乡镇基础上，形成“8-9个乡镇”的更加集约格局。
打造“特木里中心城市区”
：将
补尔乡
整体并入
特木里镇
。两地紧密相邻，补尔乡部分区域原属拖觉镇，调整后划入。合并有利于极大拓展县城发展空间，统一规划城市建设、产业布局和公共服务，强化“一核”引领作用，并将黑绵羊等产业资源更好地纳入县城经济圈。
打造“拖觉-九都黑绵羊产业核心区”
：将
九都镇
整体并入
拖觉镇
，或进行深度整合。两地相邻，同处北部坝区和山区，是凉山黑绵羊的核心产区。合并有利于整合整个北部黑绵羊产业资源，统一规划种源保护、规模养殖、精深加工、品牌营销，集中力量打造“全国黑绵羊产业强县”的龙头和样板。
打造“地洛-牛角湾沿江综合开发区”
：将
牛角湾镇
整体并入
地洛镇
。两地相邻，同处南部金沙江支流区域，共享峡谷风光和清洁能源项目资源。合并有利于整合南部沿江资源，统筹清洁能源开发、峡谷旅游、特色农业发展，打造南部沿江经济带。
优化其他区域
：
拉果乡
可根据其地理位置和产业特点，考虑并入相邻的
地洛镇
或
俄里坪镇
，或作为生态保护型乡镇保留。
委只洛乡
和
基只乡
可根据其资源禀赋（农业、生态）和人口规模，考虑进行合并，形成一个以生态农业和乡村振兴为特色的新乡，或分别并入相邻的较大镇。
龙潭镇
和
俄里坪镇
可根据其工矿、清洁能源等产业基础，作为独立的特色产业镇予以支持。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇数量基本稳定的前提下，重点推进“三大功能区”的实体化整合和协同治理，强化“一核两带三区”格局。
设立“中部城乡融合与综合服务区管理委员会”
：覆盖特木里镇、补尔乡等，由县级领导兼任主任，统筹县城规划建设管理、火把文化核心区打造、商贸物流枢纽建设、公共服务均等化。
设立“北部黑绵羊产业与生态保育区管理委员会”
：覆盖拖觉镇、九都镇等，统筹凉山黑绵羊全产业链发展、高原生态保护、现代农业园区建设。
设立“南部清洁能源与峡谷旅游区管理委员会”
：覆盖地洛镇、牛角湾镇、俄里坪镇、拉果乡等，统筹风电光伏等清洁能源基地建设、金沙江峡谷旅游开发、沿江特色农业发展。
深化中心镇功能优化
：强化特木里镇的城市管理服务与文化展示职能；明确拖觉镇（或合并后的新镇）、地洛镇（或合并后的新镇）两个中心镇在各自功能区内的综合服务枢纽和产业集聚中心地位。龙潭镇、俄里坪镇等作为特色功能节点纳入相应片区管理。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、生产生活联系紧密。例如，特木里与补尔紧密相连；拖觉与九都同处北部区域；地洛与牛角湾同处南部沟谷。
尊重历史沿革与文化认同
：布拖县是彝族火把文化圣地，民族文化浓郁。调整必须充分考虑历史渊源、文化脉络、民族关系和群众情感，稳妥有序推进，确保民族团结和社会稳定。需特别注意涉及原不同家支（如原觉撒、美撒、洛古合并入拖觉）区域的平稳整合。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“摆脱欠发达县地位”总目标和“三大行动”战略，有利于“黑绵羊、马铃薯、清洁能源”等核心资源整合和主导产业集群发展，特别是要促进“农文旅”深度融合。
严守生态红线与安全底线
：布拖县生态地位重要，地质灾害多发。调整要有利于高原生态系统和金沙江流域的保护，同时科学评估和规避地质灾害风险，保障重大工程建设和人民群众生命财产安全。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族文化、生态保护、产业经济等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、社会稳定风险评估、民族宗教影响评估和多方案比选论证。制定详尽的《布拖县行政区划调整深化实施方案》及分步推进计划，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《布拖县国土空间总体规划》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“三大功能区”的详细规划和专项规划（如黑绵羊产业发展规划、清洁能源基地规划），确保调整后的每个乡镇都有明确的生态功能、文化主题、产业定位、空间布局和约束指标。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实相关政策，确保编制、财政转移支付、基础设施建设、公共服务水平不降低。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地情况的干部。科学设置新镇或片区管理机构的内设机构，可考虑设立专门的黑绵羊产业发展、清洁能源协调、文旅推广办公室。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产（特别是土地、草场、矿产资源）的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善县、乡（镇）财政管理体制，加大对调整后重点功能区、生态保护区、乡村振兴重点帮扶村的转移支付和项目支持力度。优化事权配置，特别是在片区规划、产业园区管理、重大项目协调、跨区域生态补偿等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的区域性公共服务设施和便民服务点。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的增长极和功能区倾斜布局交通、水利、能源、产业园区、文旅设施等项目。例如，在“特木里中心城市区”布局火把文化广场、商贸物流中心、黑绵羊产品交易市场；在“拖觉-九都黑绵羊产业核心区”布局国家级黑绵羊保种场、精深加工产业园；在“地洛-牛角湾沿江综合开发区”布局大型光伏电站、峡谷旅游接待中心。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域或片区，深化党建引领，推广“党建+产业”、“党建+治理”模式。借助功能区整合，探索建立跨乡镇的GDP核算、税收分享、生态补偿机制。同时，主动融入安宁河流域高质量发展带和金沙江下游经济带，深化与昭觉、普格、宁南及云南巧家等周边县区的协作。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、提升发展能级、改善民生福祉、实现共同富裕的长远意义。依法公开征求意见，充分听取人大代表、政协委员、基层干部、专家学者和各族群众的意见，特别是涉及彝族传统聚居区域的意见。建立完善的社会稳定风险评估和应急处置机制，确保调整工作平稳有序。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为布拖县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核引领、两带驱动、三区协同、多点支撑”的高效空间组织形态，彻底改变资源分散和功能重叠局面。县城核心功能更加突出，拖觉-九都、地洛-牛角湾等片区增长极活力迸发，有力支撑“摆脱欠发达县地位”和现代化建设。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇级设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力显著提升。“两项改革”的“后半篇”文章得到深化，片区协同治理能力增强。
主导产业竞争力全面增强，品牌价值凸显
：黑绵羊、马铃薯、清洁能源等产业集群实现跨区域统筹，产业链更加完整；“布拖黑绵羊”、“火把原乡”等品牌实现一体化打造、营销；区域产业整体竞争力极大提升。
城乡融合更加协调，共同富裕扎实推进
：通过培育多级增长中心和特色功能区，有效带动近郊和远郊乡镇发展，持续缩小城乡差距。公共服务更加均衡优质，就业渠道更加多元（黑绵羊产业链、清洁能源项目、旅游服务等），城乡居民收入持续增长，获得感、幸福感、安全感显著增强。
生态保护与绿色发展协同推进
：以完整生态单元为基础的行政区划或功能区划，更有利于实施高原生态系统和金沙江流域的系统性保护和修复，统筹推进生态产业化和产业生态化，筑牢长江上游生态安全屏障，实现“绿水青山就是金山银山”的布拖实践。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是站在加快摆脱欠发达县地位、建设民族地区乡村振兴先行示范区的历史新起点，肩负着擦亮“火把之乡”名片、探索大凉山腹地现代化路径的重要使命，布拖县在巩固深化“两项改革”成果基础上，以高度的历史自觉、战略远见和为民情怀，推进新一轮区域行政区划战略性、精细化优化调整，是顺应区域经济发展规律、破解空间资源约束、全面释放“三大行动”潜能、实现从“巩固脱贫”到“乡村振兴”再到“现代化追赶”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、两带驱动、三区协同、多点支撑”布局及调整构想，旨在通过以相邻整合、功能协同、生态同域为核心的深度优化，使行政区划更好地适配布拖县独特的资源禀赋、发展阶段和战略使命。这不仅是行政建制数量的优化，更是对如何在深度脱贫地区、民族聚居区和生态敏感区，通过空间治理现代化创新，将文化优势、资源优势、生态优势转化为可持续的发展优势、民生福祉和安全保障，走出一条具有布拖特色的中国式现代化县域发展道路的深刻探索。建议布拖县在省委省政府、州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划实施和冲刺更高发展目标的历史契机，凝聚全县智慧，坚守生态底线，尊重文化传承，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“幸福布拖”的强大动能，为谱写中国式现代化凉山新篇章贡献独特的大凉山腹地力量。
