四川省凉山州金阳县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省凉山彝族自治州金阳县在奋力谱写中国式现代化金阳新篇章、锚定“与全省全州民族地区同步基本实现社会主义现代化”远景目标、深入实施“三大强县战略”、着力打造“两区三地”（民族地区乡村振兴示范区、国家重点生态功能区、山地花园宜居生活栖息地、特色优势农产品供应地、最美彝族风情旅游目的地）的战略背景下，在2021年已完成大规模乡镇行政区划调整改革（形成9镇6乡格局）的基础上，进一步优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对金阳县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“十四五”发展成就的深入分析，提出以“做强中心、优化片区、功能聚合、产城融合”为总体思路的行政区划调整深化构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步巩固和深化“两项改革”成果，破解乡镇发展能级与“两区三地”战略定位协同不足、资源要素配置效率有待提升、与“特色优势农产品供应地”及“最美彝族风情旅游目的地”建设目标匹配度不高等问题，构建与“山地花园宜居生活栖息地”和“国家重点生态功能区”定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于经济总量持续跨越、特色农业与文旅产业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕，为凉山州东南部及金沙江沿岸高质量发展提供特色鲜明的样板。
一、 金阳县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
金阳县位于四川省西南部，凉山彝族自治州东南部边沿，地处金沙江北岸、大小凉山交界带，东、南两面隔金沙江与云南省昭通市永善县、昭阳区、巧家县相望，西与布拖县接壤，北与昭觉县、雷波县毗邻。县城天地坝镇距州府西昌市215公里。全县幅员面积1587平方公里，户籍人口约21.5万。金阳县是彝族“尼木措毕”祭祀文化的核心区，民族文化底蕴深厚。作为典型的山区县、民族地区和原深度贫困地区，金阳县肩负着巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、筑牢长江上游生态屏障、探索民族地区现代化发展路径的历史重任，战略地位特殊而重要。
（二） 经济社会发展现状
“十四五”期间，金阳县经济社会发展取得了显著成就，为“十五五”奠定了坚实基础。全县主动融入全州“两地一城一区”发展布局，坚持把高质量发展作为新时代的硬道理。根据公开信息，金阳县正着力构建现代产业体系，提升县域发展能级。
特色农业
是富民之基。金阳县依托独特的立体气候和山地资源，大力发展青花椒、白魔芋、华山松、特色养殖等“三棵树、两棵草、一头畜”立体林业产业体系。青花椒、白魔芋是国家级地理标志保护产品，是农民增收的重要支柱。此外，高山蔬菜、中药材等特色种植业也在稳步发展。
绿色工业
是强县之要。依托丰富的水能、风能、太阳能资源，清洁能源产业正成为新的增长点。同时，农产品精深加工（如青花椒、白魔芋加工）是工业的重要补充。
文旅产业
是兴县之源。围绕“最美彝族风情旅游目的地”目标，金阳县拥有丰富的自然景观（如百草坡、金沙江大峡谷）和独特的彝族文化资源（如彝族年、选美节、尼木措毕祭祀）。文旅产业正成为县域经济新的增长极。
城乡面貌
持续改善。交通、水利、电网等基础设施持续完善，城乡人居环境显著提升。根据规划，金阳县城正朝着“山地花园宜居生活栖息地”的目标迈进。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据2021年1月四川省人民政府批复的乡镇行政区划调整方案，金阳县乡镇数量大幅精简，形成
9个镇、6个乡
，共15个乡级行政区的格局。具体包括：
9个镇
：天地坝镇（合并原马依足乡、红峰乡、桃坪乡、木府乡部分区域）、派来镇（合并原则祖乡）、芦稿镇（合并原红联乡、春江乡）、对坪镇（合并原放马坪乡、梗堡乡部分区域）、南瓦镇（由原南瓦乡、土沟乡全境及原丝窝乡、依莫合乡部分村合并设立）、百草坡镇（由原热柯觉乡、高峰乡、尔觉西乡、谷德乡合并设立）、洛觉镇（由原洛觉乡、向岭乡合并设立）、德溪镇（由原德溪乡、老寨子乡合并设立）、丙底镇（由原丙底乡、依达乡合并设立）。
6个乡
：热水河乡、甲依乡（合并原寨子乡）、基觉乡、小银木乡、青松乡、山江乡。 同时，全县完成了村级建制调整。根据《中共金阳县委关于制定金阳县国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，“十五五”时期金阳县将着力打造“两区三地”，全面推进“三大强县战略”。 尽管金阳县在“两项改革”中取得了显著成效，乡镇布局得到历史性优化，但面对冲刺“两区三地”、打造民族地区乡村振兴示范区的宏伟目标，特别是肩负着筑牢长江上游生态安全屏障和实现高质量发展的历史使命，现行15个乡镇的区划格局，在功能协同、资源整合、能级提升方面仍面临深层次挑战：
“一核”辐射带动力与“山地花园宜居城”定位有待强化
：天地坝镇作为县城核心，合并了周边多个乡镇部分区域，但城市综合服务功能、产业集聚能力、对全县的辐射带动作用，特别是作为“山地花园宜居生活栖息地”核心承载区的功能仍需加强。如何通过空间整合进一步优化县城布局，强化其政治文化、商贸物流、旅游集散、教育医疗等综合功能，是亟待解决的问题。
片区内部协同不足，行政区划与功能分区存在错位
：虽然已进行大规模合并，但现行乡镇建制与“两区三地”的功能分区（如生态功能区、农产品主产区、文旅核心区）并非完全重合。例如，百草坡生态旅游资源涉及多个乡镇，但管理相对分散；青花椒、白魔芋等特色农业产业带可能跨越多个行政单元，不利于统一规划和品牌打造。
产业布局与行政区划协同性有待加强
：金阳县的核心产业——特色农业（青花椒、白魔芋）、清洁能源、文旅康养——具有明显的带状或片区化分布特征。现行区划导致在土地集约利用、产业链协同、品牌统一打造、重大项目落地协调等方面存在壁垒。例如，青花椒产业可能分散在多个乡镇，缺乏一个强有力的中心镇进行全产业链统筹。
部分乡镇规模仍偏小，发展不平衡问题依然存在
：虽然经过调整，但保留的6个乡（热水河乡、基觉乡、小银木乡、青松乡、山江乡等）以及部分新设镇，人口规模和经济总量相对有限，产业特色不够鲜明，自我发展能力较弱。如何实现从“物理合并”到“化学融合”，培育具有竞争力的特色产业，是巩固改革成果、促进全域协调发展的关键。
“两项改革”后半篇文章需深化，治理效能有待提升
：乡镇合并后，内部整合、职能优化、服务提升、治理效能增强等方面仍需持续用力，以真正实现“1+1>2”的效应，更好地服务乡村振兴和群众需求。机构编制管理仍需优化以适应新的发展需求。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临打造“两区三地”、建设民族地区乡村振兴示范区的历史新起点，对金阳县行政区划进行前瞻性、战略性、精细化的深化调整，是破解空间资源约束、全面释放“三大强县战略”潜能、实现从“巩固脱贫”到“乡村振兴”再到“现代化追赶”历史性跨越的关键举措。
优化空间格局，强力支撑“两区三地”战略定位的迫切需要
：通过区划调整，可以实质性构建与“民族地区乡村振兴示范区、国家重点生态功能区、山地花园宜居生活栖息地、特色优势农产品供应地、最美彝族风情旅游目的地”战略定位高度契合的行政区划组织形态。使行政区划成为生态保护、特色农业集群、文旅融合发展、宜居城镇建设的“加速器”和“粘合剂”，优化全域生产力布局。
破解产业分散困境，培育国家级地理标志产业集群的内在要求
：青花椒、白魔芋等特色农业布局相对分散，文旅资源分属不同乡镇。通过科学调整，可以促进产业相近、地域相邻的乡镇整合，形成“一片区一主业”的集群发展格局，提升产业链整体竞争力，更好地承载“特色优势农产品供应地”和“最美彝族风情旅游目的地”等重大战略项目。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：15个乡镇的建制，在部分乡镇规模偏小、财政能力有限的背景下，行政运行成本有待进一步优化。通过相邻整合，可以集中编制、财力、物力，在中心区域建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与品牌价值提升，实现产业能级跃升的客观需要
：“金阳青花椒”、“金阳白魔芋”、“百草坡”、“尼木措毕”等品牌资源需要跨乡镇统筹。现行区划导致资源管理分割、品牌营销分散、文旅线路整合难。通过调整，有利于在县级层面更高效地统一规划产业布局，整合资源打造核心品牌，提升区域产业的整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，提升全域宜居宜业品质的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生，尤其是偏远乡村。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（特色农业产业链、文旅服务、清洁能源项目等），有助于持续缩小城乡差距，让全体居民在共享现代化成果中增强获得感、幸福感、安全感，进一步夯实“幸福金阳”的社会根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、生态同域、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合金阳县“十五五”规划确定的“两区三地”定位和“三大强县战略”，本报告提出以下战略性调整深化布局方案。
“一核”
：
做强“天地坝县城综合服务与宜居核心”
。以天地坝镇为核心，进一步优化县城空间布局，强化政治文化、商贸服务、文旅集散、教育医疗、生态宜居等综合功能，打造县域经济发展的核心引擎和“山地花园宜居生活栖息地”的形象展示区。
“两带”
：
南北向金沙江沿岸特色农业与文旅融合发展带
：沿金沙江岸线，串联热水河乡、对坪镇、芦稿镇、山江乡等，依托干热河谷气候和江峡风光，聚焦青花椒、热带水果等特色农业、滨江休闲旅游、清洁能源，打造沿江经济走廊。
东西向中部生态保育与特色产业发展带
：沿中部山原地区，串联百草坡镇、丙底镇、德溪镇、基觉乡、小银木乡等，依托百草坡自然保护区、高山生态资源，聚焦生态旅游、高山畜牧、中药材、华山松等产业，打造生态经济走廊。
“三区”
：依据资源禀赋和主导功能，深化三大特色发展区：
中部城乡融合与综合服务区
：以
天地坝镇
为核心，涵盖周边区域，聚焦新型城镇化、行政服务、商贸物流、城郊农业，打造全县政治经济文化中心和综合服务高地。
东部特色农业与沿江开发区
：以
对坪镇
和
芦稿镇
为核心，整合热水河乡、山江乡等东部沿江乡镇，依托金沙江干热河谷资源，聚焦青花椒、白魔芋、热带水果等特色农业精深加工、沿江旅游、港口物流，打造县域东部经济增长极。
西部生态旅游与高山农牧区
：以
百草坡镇
和
丙底镇
为核心，整合洛觉镇、德溪镇、基觉乡、小银木乡、青松乡等西部乡镇，依托百草坡自然保护区和香格里拉湖等生态资源，聚焦生态旅游、高山畜牧、中药材、民族文化体验，打造“最美彝族风情旅游目的地”的核心承载区和生态屏障。
“多点支撑”
：各特色乡镇依据自身资源禀赋发展特色产业，如
南瓦镇
（高山农业）、
派来镇
（特色种植）等。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则与功能整合）
方案一（结构优化型）：此方案侧重进一步培育强镇、整合资源，在现有15个乡镇基础上，形成“10-12个乡镇”的更加集约格局。
打造“天地坝中心城市区”
：维持
天地坝镇
现有范围（已合并原马依足乡、红峰乡、桃坪乡、木府乡部分区域），并进一步强化其作为县城核心的综合功能。可考虑将与其联系紧密的周边区域进行统一规划管理，拓展城市发展空间，强化枢纽经济和宜居功能。
打造“对坪-芦稿沿江综合开发区”
：将
芦稿镇
整体并入
对坪镇
。两地相邻，同处金沙江沿岸，是青花椒等特色农业主产区和沿江重要集镇。合并有利于整合东部沿江资源，统筹特色农业产业发展、沿江旅游开发、港口物流建设，打造县域东部经济中心和对外开放门户。
打造“百草坡-丙底生态旅游与高山农牧区”
：将
丙底镇
整体并入
百草坡镇
，或进行深度整合。两地相邻，同处西部生态核心区，拥有百草坡自然保护区和香格里拉湖等核心旅游资源。合并有利于整合整个西部生态旅游资源，统一规划、保护与开发，打造“最美彝族风情旅游目的地”的龙头和核心引擎。
打造“德溪特色农业镇”
：维持
德溪镇
现有范围（已合并原德溪乡、老寨子乡），强化其作为中部特色农业镇的地位，重点发展枇杷等生态农业。可探索与相邻的
基觉乡
在生态农业方面加强协同。
优化其他区域
：
热水河乡
和
山江乡
可根据其地理位置和产业特点（沿江、热区农业），考虑并入
对坪镇
（或合并后的新镇），或保留作为特色农业乡。
洛觉镇
可根据其地理位置，考虑并入
百草坡镇
（或合并后的新镇）或作为独立的特色乡镇保留。
基觉乡
、
小银木乡
、
青松乡
可根据其资源禀赋（生态、农业）和人口规模，进行适度合并（例如将基觉乡与小银木乡合并），或作为生态保护型乡镇保留，重点发展生态旅游和特色农牧业。
南瓦镇
和
派来镇
可作为独立的特色农业和商贸集镇予以支持。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇数量基本稳定的前提下，重点推进“三大功能区”的实体化整合和协同治理，强化“一核两带三区”格局。
设立“中部城乡融合与综合服务区管理委员会”
：覆盖天地坝镇及紧邻区域，由县级领导兼任主任，统筹县城规划建设管理、商贸物流枢纽建设、公共服务均等化。
设立“东部特色农业与沿江开发区管理委员会”
：覆盖对坪镇、芦稿镇、热水河乡、山江乡等，统筹青花椒、白魔芋等特色农业全产业链发展、沿江旅游开发、港口物流体系规划。
设立“西部生态旅游与高山农牧区管理委员会”
：覆盖百草坡镇、丙底镇、洛觉镇、德溪镇、基觉乡、小银木乡、青松乡等，统筹百草坡等生态旅游资源保护与开发、高山畜牧产业发展、民族文化传承与体验。
深化中心镇功能优化
：强化天地坝镇的城市管理服务与宜居职能；明确对坪镇（或合并后的新镇）、百草坡镇（或合并后的新镇）两个中心镇在各自功能区内的综合服务枢纽和产业集聚中心地位。南瓦镇、派来镇等作为特色功能节点纳入相应片区管理。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、生产生活联系紧密。例如，对坪镇与芦稿镇同处金沙江沿岸；百草坡镇与丙底镇同处西部生态区域。
尊重历史沿革与文化认同
：金阳县是彝族“尼木措毕”文化的核心区，民族文化浓郁。调整必须充分考虑历史渊源、文化脉络、民族关系和群众情感，稳妥有序推进，确保民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“两区三地”战略定位和“三大强县战略”，有利于核心资源整合、主导产业集群发展和区域功能优化，特别是要促进“农文旅”深度融合和生态保护。
严守生态红线与安全底线
：金阳县是长江上游重要生态屏障和国家重点生态功能区。调整要有利于百草坡等自然保护区和金沙江流域生态系统的完整性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险，保障人民群众生命财产安全。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族文化、生态保护、产业经济等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、社会稳定风险评估、民族宗教影响评估和多方案比选论证。制定详尽的《金阳县行政区划调整深化实施方案》及分步推进计划，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《金阳县国土空间总体规划》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“三大功能区”的详细规划和专项规划（如百草坡生态旅游规划、青花椒产业发展规划），确保调整后的每个乡镇都有明确的生态功能、文化主题、产业定位、空间布局和约束指标。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实相关政策，确保编制、财政转移支付、基础设施建设、公共服务水平不降低。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地情况的干部。科学设置新镇或片区管理机构的内设机构，可考虑设立专门的特色农业发展、生态旅游推广、沿江开发协调办公室。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产（特别是土地、林地、旅游资源）的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善县、乡（镇）财政管理体制，加大对调整后重点功能区、生态保护区、乡村振兴重点帮扶村的转移支付和项目支持力度。优化事权配置，特别是在片区规划、产业园区管理、重大项目协调、跨区域生态补偿等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的区域性公共服务设施和便民服务点。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的增长极和功能区倾斜布局交通、水利、能源、产业园区、文旅设施等项目。例如，在“天地坝中心城市区”布局商贸物流中心、特色农产品交易市场；在“对坪-芦稿沿江综合开发区”布局青花椒精深加工产业园、沿江旅游码头；在“百草坡-丙底生态旅游与高山农牧区”布局生态旅游环线、高山畜牧养殖基地。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域或片区，深化党建引领，推广“党建+产业”、“党建+治理”模式。借助功能区整合，探索建立跨乡镇的GDP核算、税收分享、生态补偿机制。同时，主动融入金沙江下游经济带，深化与云南永善、昭阳、巧家等隔江县区的协作。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、提升发展能级、改善民生福祉、实现共同富裕的长远意义。依法公开征求意见，充分听取人大代表、政协委员、基层干部、专家学者和各族群众的意见。建立完善的社会稳定风险评估和应急处置机制，确保调整工作平稳有序。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为金阳县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核引领、两带驱动、三区协同、多点支撑”的高效空间组织形态，彻底改变资源分散和功能重叠局面。县城核心功能更加突出，对坪-芦稿、百草坡-丙底等片区增长极活力迸发，有力支撑“两区三地”建设。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇级设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力显著提升。“两项改革”的“后半篇”文章得到深化，片区协同治理能力增强。
主导产业竞争力全面增强，品牌价值凸显
：青花椒、白魔芋、生态旅游等产业集群实现跨区域统筹，产业链更加完整；“金阳青花椒”、“百草坡”、“尼木措毕”等品牌实现一体化打造、营销；区域产业整体竞争力极大提升。
城乡融合更加协调，共同富裕扎实推进
：通过培育多级增长中心和特色功能区，有效带动近郊和远郊乡镇发展，持续缩小城乡差距。公共服务更加均衡优质，就业渠道更加多元（特色农业产业链、旅游服务、清洁能源项目等），城乡居民收入持续增长，获得感、幸福感、安全感显著增强。
生态保护与绿色发展协同推进
：以完整生态单元为基础的行政区划或功能区划，更有利于实施百草坡自然保护区和金沙江流域的系统性保护和修复，统筹推进生态产业化和产业生态化，筑牢长江上游生态安全屏障，实现“绿水青山就是金山银山”的金阳实践。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是站在打造“两区三地”、建设民族地区乡村振兴示范区的历史新起点，肩负着筑牢长江上游生态屏障、探索民族地区现代化路径的重要使命，金阳县在巩固深化“两项改革”成果基础上，以高度的历史自觉、战略远见和为民情怀，推进新一轮区域行政区划战略性、精细化优化调整，是顺应区域经济发展规律、破解空间资源约束、全面释放“三大强县战略”潜能、实现从“巩固脱贫”到“乡村振兴”再到“现代化追赶”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、两带驱动、三区协同、多点支撑”布局及调整构想，旨在通过以相邻整合、功能协同、生态同域为核心的深度优化，使行政区划更好地适配金阳县独特的资源禀赋、发展阶段和战略使命。这不仅是行政建制数量的优化，更是对如何在民族地区、生态敏感区和特色资源富集区，通过空间治理现代化创新，将生态优势、文化优势、资源优势转化为可持续的发展优势、民生福祉和安全保障，走出一条具有金阳特色的中国式现代化县域发展道路的深刻探索。建议金阳县在省委省政府、州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划实施和冲刺更高发展目标的历史契机，凝聚全县智慧，坚守生态底线，尊重文化传承，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“幸福金阳”的强大动能，为谱写中国式现代化凉山新篇章贡献独特的金沙江沿岸力量。
