新疆伊犁哈萨克自治州霍城县行政区划优化与高质量发展战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州直属县、“两霍两伊”一体化发展战略核心支点、丝绸之路经济带向西开放重要门户——霍城县。霍城县正处在奋力谱写中国式现代化霍城新篇章、深度融入国家“一带一路”倡议、全面落实自治区党委对伊犁发展的战略部署、全力推进“两霍两伊”一体化发展、加快构建现代化产业体系、全面推进乡村振兴的关键时期。2025年1-9月，全县实现地区生产总值136.92亿元，同比增长7.1%，高于州直平均增速0.5个百分点。其中，第一产业增加值38.44亿元，增长5.3%；第二产业增加值34.03亿元，增长14.8%；第三产业增加值64.46亿元，增长4.6%。三次产业结构比为28.07：24.85：47.08。规模以上工业增加值保持高速增长，1-7月同比增长21.1%。全县总面积2916平方公里，辖7个镇（水定镇、清水河镇、芦草沟镇、惠远镇、萨尔布拉克镇、兰干镇、大西沟镇）、2个乡（三道河乡、三宫乡）及1个良种繁育中心。县人民政府驻水定镇。当前，霍城县正坚定实施“双城”战略（城关镇水定镇与清水河镇），积极构建“两核两轴一环”发展格局，锚定建设“两霍两伊一体化发展区重要支点城市、新疆综合交通次枢纽中心城市、新疆文化旅游城市、宜居宜业的魅力城市”的战略目标，着力构建以煤炭煤电煤化工、农产品精深加工、新能源新材料3个主导产业，现代文旅、现代商贸物流2个特色服务产业，绿色矿业及制品、纺织服装2个培育产业的“3+2+2”现代化产业体系。
然而，在奋力实现“十五五”规划目标、深度融入“两霍两伊”一体化发展核心区的征程中，现行行政区划格局在支撑县域能级跃升、破解“双核”驱动与内部协同、“门户”与“腹地”功能衔接、产业空间优化布局、旅游资源整合开发、以及深度融入霍尔果斯经济开发区（清水河配套园区）与伊宁市“双城”联动等多重挑战方面，面临一系列深层次问题：作为“两霍”（霍尔果斯市、霍城县）与“两伊”（伊宁市、伊宁县）的地理中心与战略纽带，霍城县既承载着承接霍尔果斯口岸辐射、发展外向型加工贸易的“门户”功能，又肩负着服务伊宁市、提供产业腹地和生态屏障的“腹地”责任。内部“双城”格局（水定镇、清水河镇）虽具潜力，但协同机制有待深化；乡镇数量虽经整合（如大西沟乡已撤乡设镇），但部分乡镇规模偏小、功能定位不清、产业同质化问题依然存在；与霍尔果斯市、伊宁市、伊宁县等相邻区域的产业分工、基础设施互联、公共服务共享仍需加强；丰富的文化旅游资源（如惠远古城、薰衣草产业）尚未形成全域联动发展格局。
本研究旨在深入剖析霍城县在新时代背景下，如何通过前瞻性、科学性的行政区划优化与战略性空间重构，破解发展瓶颈、深化区域协同、优化内部治理、强化枢纽功能，最终实现县域经济提质增效、社会全面进步、生态持续改善和各族群众共同富裕的根本目标。核心命题是：在严格遵循地理相邻原则（东邻伊宁市、伊宁县，南隔伊犁河与察布查尔县相望，西接霍尔果斯市，北靠博州温泉县）、确保方位准确、绝对严守生态保护红线、维护现行行政管理框架的前提下，探索通过内部“双核”功能强化与乡镇整合、深化与霍尔果斯市及伊宁市的跨区域协同、优化产业与旅游空间布局等路径，构建更有利于要素集聚、产业升级、城乡融合、高效治理的县域空间治理新结构。报告坚决杜绝任何违背地理相邻原则的强行拼凑或方位错乱的调整构想。
报告将系统论证区划优化与战略布局的必要性，提出“双核驱动、轴带联动、区域协同、特色彰显”的总体思路，设计多套基于不同整合深度与操作可行性的方案并进行比选，评估其综合效益与潜在风险，最终为霍城县建设成为经济繁荣、文化兴盛、生态优美、枢纽功能突出的社会主义现代化强县提供系统性、前瞻性的学术参考与决策依据。
关键词
：霍城县；行政区划优化；“两霍两伊”一体化；双核驱动；清水河配套园区；枢纽经济
目录
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
二、 霍城县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
三、 推动县域行政区划优化与战略布局的必要性、机遇与挑战
四、 优化调整的指导原则、总体思路与战略目标
五、 霍城县行政区划优化的具体方案设计与比选
六、 优化调整的实施路径、阶段步骤与关键举措
七、 预期效益综合分析
八、 潜在风险、挑战与应对策略
九、 保障战略实施的体制机制与政策建议
十、 结论与展望
正文
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
行政区划是国家治理体系的空间基石，其科学设置与动态优化对于像霍城县这样地处“两霍两伊”一体化发展轴心、兼具“门户”与“腹地”双重功能、拥有国家级开放平台（清水河配套园区）和丰富文旅资源的战略要地而言，具有至关重要的意义。这不仅关乎行政管理效率与资源配置，更直接关系到区域协同战略的落地成效、对外开放新格局的构建、县域综合竞争力的提升和高质量发展大局。当前，霍城县正面临“十五五”规划开局、共建“一带一路”高质量发展、自治区全力推进“两霍两伊”一体化、伊犁伊宁国际机场迁建落户霍城等千载难逢的历史机遇。其内部空间治理结构的优化及与霍尔果斯市、伊宁市等周边区域的关系重塑，直接关系到能否将2916平方公里的县域空间潜力、独特的区位交通优势（连霍高速、312国道、218国道、精伊霍铁路交汇）和产业基础充分转化为发展动能，能否在“两霍两伊”一体化中真正发挥“支点”和“枢纽”作用，能否将“中国薰衣草之乡”等品牌优势转化为经济优势。
审视霍城县现状，其发展呈现出“区位优势突出、产业特色鲜明、文旅资源丰富、双核格局初显、政策平台叠加”的复合特征。优势在于：地处连霍高速西端，是进出伊犁河谷的咽喉要道，随着伊宁机场迁建，空港枢纽能级将实现历史性跃升；拥有国家级霍尔果斯经济开发区清水河配套园区，享受“五免五减”等特殊政策，是承接产业转移、发展外向型经济的重要平台；农业基础扎实，是“中国薰衣草之乡”，甜叶菊、辣椒、制种玉米等特色农产品品质优良；文化旅游资源富集，拥有惠远古城等6个4A级景区；已形成水定镇（政治文化中心）与清水河镇（经济交通枢纽、园区所在地）“双核”发展雏形。挑战在于：“双核”之间以及“双核”与各乡镇之间的功能分工、基础设施连接、公共服务共享有待加强；部分乡镇规模小、实力弱，存在资源分散、产业同质问题；与霍尔果斯市在产业协同、政策共享方面仍有壁垒；与伊宁市在功能互补、同城化发展方面需进一步深化；丰富的旅游资源尚未形成全域统筹、联动发展的格局。
因此，对霍城县行政区划进行战略性、系统性研究，探索适应其“枢纽门户、产业高地、文旅名城”定位的空间治理模式，具有重要的理论价值和实践意义。理论上，有助于探索在区域一体化战略背景下，县域如何通过内部空间重构和外部关系优化，实现从“通道经济”向“枢纽经济”、“节点城市”向“支点城市”的转型升级。实践上，旨在为霍城县委、县政府及上级决策部门提供参考，通过优化空间布局和创新协同机制，更好地统筹“双核”发展、深化区域合作、优化产业布局、彰显文化特色，为建设繁荣富裕、和谐稳定、生态良好的社会主义现代化新疆贡献霍城力量。
本研究采用文献研究、数据分析、比较分析、系统分析等方法。在全面梳理霍城县历史沿革、最新经济数据、官方规划及政策文件的基础上，结合其特殊的区位条件、资源禀赋、战略定位，借鉴国内同类地区发展经验，进行多维度论证与方案设计。研究坚持问题导向、目标导向、效能导向，以提升县域综合竞争力、区域辐射力、文化影响力和各族群众获得感、幸福感、安全感为根本宗旨。
二、 霍城县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
（一）经济社会发展基本盘与战略定位
经济总量与结构
：2025年1-9月，全县地区生产总值136.92亿元，同比增长7.1%。三次产业结构为28.07：24.85：47.08，第三产业占比最高，但第二产业增速最快（14.8%），显示工业化进程加速。规模以上工业增加值增长强劲，1-7月同比增长21.1%，其中煤炭开采和洗选业、农副产品加工业、食品制造业、木材加工业、橡胶和塑料制品业等增长显著。一般公共预算收入稳步增长，2025年1-5月同比增长15.43%。固定资产投资活跃，2025年一季度85个重大项目集中开复工，总投资200.43亿元。
产业与平台
：
工业
：构建“3+2+2”现代化产业体系。以煤炭煤电煤化工、农产品精深加工、新能源新材料为主导。清水河千亿级产业园区是核心载体，吸引娃哈哈、中粮等龙头企业入驻。霍城经济开发区扩区获批，发展空间拓展。
农业
：特色鲜明，是“中国薰衣草之乡”，甜叶菊、辣椒、制种玉米等作物品质优良，畜牧业规模居全州前列。
旅游业
：资源丰富，拥有惠远古城、果子沟-赛里木湖旅游风景区等6个4A级景区，致力于打造“惠远古城，芳香霍城”城市名片。
商贸物流
：依托交通枢纽地位和清水河配套园区，发展现代商贸物流产业潜力巨大。
战略定位
：根据《霍城县国土空间总体规划（2021—2035年）》，城市性质定位为“两霍两伊一体化发展区重要支点城市、新疆综合交通次枢纽中心城市、新疆文化旅游城市、宜居宜业的魅力城市”。核心功能定位为“中国薰衣草产业基地、全疆地区农副产品精深加工基地、伊犁河谷新能源新材料产业基地、新疆文化旅游重要目的地”。霍城县被纳入自治州经济高质量发展重点发展区，是“两霍两伊”一体化战略的关键一环。
（二）现行行政区划格局、特征与内在张力
霍城县现行行政区划为
7个镇、2个乡、1个良种繁育中心
。其空间格局与管理呈现以下特征与挑战：
“双核引领、轴线展开、生态分区”的空间特征
：
“双核”
：
水定镇
（县城，政治、文化、综合服务中心）与
清水河镇
（经济重镇、交通枢纽、清水河配套园区所在地，G30连霍高速出入口）共同构成县域发展的两个核心。
发展轴带
：沿G30连霍高速、G218国道形成东西向主要发展轴；沿S313等道路形成南北向联系轴。
生态格局
：形成“一屏（北部科古琴山生物多样性保护屏障）、一廊（南缘伊犁河流域生态保护廊道）、三片区（北部山区生态涵养区、中部平原农田防护区、西南部沙漠防风固沙区）”的生态保护格局。
乡镇分布
：7镇2乡分布于中部平原、北部山区和西南部，其中
芦草沟镇
、
大西沟镇
位于北部山区，
三道河乡
位于西南部图开沙漠区域。
“‘双核’协同与内部整合挑战”
： 水定镇与清水河镇虽定位不同，但两者在产业布局、公共服务设施配置、城市功能互补等方面尚未形成高效协同机制，“双核”驱动效应未完全释放。部分乡镇如
三宫乡
、
兰干镇
等，位于“双核”之间或发展轴带上，如何更好地融入“双核”辐射圈，避免边缘化，是需要考虑的问题。
“与霍尔果斯市的深度协同需求”
： 霍城县西邻霍尔果斯市，且拥有国家级霍尔果斯经济开发区清水河配套园区。两者地理相邻、经济联系紧密，但在行政区划上分属两个县级单元，在规划对接、产业协作、政策共享、基础设施互联等方面存在壁垒，影响了“两霍”一体化效应的最大化。
“与伊宁市、伊宁县的‘两伊’联动需求”
： 霍城县东接伊宁市、伊宁县，是“两霍两伊”一体化发展轴上的重要节点。需要进一步明确在区域产业链中的分工，加强交通连接（如S28线机场高速），实现功能互补，避免同质竞争。
“乡镇规模与功能优化空间”
： 现有9个乡镇中，部分乡镇人口和经济规模相对有限。例如，
三道河乡
地处沙漠边缘，生态功能突出但发展受限；
萨尔布拉克镇
、
惠远镇
等虽有特色资源，但整体实力有待提升。适度优化乡镇设置，有利于集中资源、培育重点、提高行政效能。
“旅游资源分散与整合需求”
： 惠远古城、薰衣草基地、果子沟-赛里木湖景区等优质旅游资源分布在不同乡镇，缺乏统一的规划、品牌和线路整合，全域旅游发展潜力有待挖掘。
三、 推动县域行政区划优化与战略布局的必要性、机遇与挑战
（一）战略必要性
深度融入“两霍两伊”一体化、强化枢纽支点功能的关键举措
：通过优化内部空间结构和外部协同机制，是霍城县在区域一体化中发挥“黄金路口”和“战略支点”作用的必然要求。
破解“双核”协同瓶颈、激发内生增长动能的现实需要
：优化水定镇与清水河镇的关系及周边乡镇布局，形成优势互补、联动发展的“双核”驱动格局。
拓展产业发展空间、提升园区承载能力的迫切需求
：为清水河千亿级产业园区、霍城经济开发区等重大平台拓展腹地，优化产业布局，促进产业集群化、链条化发展。
整合文旅资源、打造全域旅游示范的有效途径
：通过区划优化，更好地整合县域内历史文化、自然生态、特色农业等旅游资源，打造“惠远古城+芳香霍城”品牌体系。
优化乡镇设置、提升基层治理效能的必然选择
：适度整合规模偏小、发展潜力有限的乡镇，可以降低行政成本，集中资源培育重点增长极，提高公共服务供给效率和均等化水平。
深化兵地融合、实现共赢发展的机制保障
：与驻县兵团单位（如兵团六十六团分部）在地理上交错，需为更深层次的兵地产业协作、基础设施互联、公共服务共享提供更顺畅的空间治理框架。
（二）历史机遇
“两霍两伊”一体化发展战略全面深入推进
：为霍城县优化与霍尔果斯市、伊宁市、伊宁县的关系提供了明确的政策框架和项目机遇。
重大交通基础设施布局
：伊犁伊宁国际机场迁建至霍城县并配套建设S28线机场高速，将极大提升霍城的空港枢纽能级和区位优势。
国家级平台政策红利
：清水河配套园区享受霍尔果斯经济开发区“五免五减”等优惠政策，吸引力持续增强。
自治区、伊犁州对霍城发展的高度重视
：被列为自治州经济高质量发展重点发展区，获得一系列政策倾斜。
产业转移与升级窗口期
：东部产业向中西部转移，“十大产业集群”建设为霍城产业发展带来新机遇。
（三）主要挑战
跨行政区协调难度大
：与霍尔果斯市、伊宁市的协同涉及不同行政层级和利益主体，协调机制复杂。
“双核”内部资源竞争
：水定镇与清水河镇在项目、资金、政策等方面可能存在潜在竞争，需要建立有效的利益协调机制。
生态保护与经济发展平衡
：北部科古琴山和南部伊犁河流域是重要的生态屏障，西南部还有图开沙漠治理任务，开发建设必须严守生态保护红线。
干部群众思想观念的转变
：乡镇合并可能涉及机构调整、干部安置和群众归属感变化，需要做好深入细致的思想工作。
历史文化遗产保护
：惠远古城等历史文化遗迹的保护与开发利用需要妥善平衡。
四、 优化调整的指导原则、总体思路与战略目标
（一）指导原则
坚持党的全面领导，确保正确方向
：所有调整必须有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政基础，有利于促进各民族交往交流交融。
坚持区域协同、一体化发展
：以深度融入“两霍两伊”一体化发展战略为核心导向，打破行政壁垒，促进要素自由流动和优化配置。
坚持双核驱动、功能互补
：强化水定镇和清水河镇的核心地位，推动两者错位发展、功能互补、联动发展。
坚持相邻整合、优化效能
：调整必须基于地理相邻、经济联系紧密、历史文化渊源、便于管理、有利于发展的原则，坚决杜绝方位错乱。
坚持生态优先、绿色发展
：牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，严守生态保护红线，促进人与自然和谐共生。
坚持文化传承、特色发展
：保护好、利用好惠远古城等历史文化遗产和薰衣草等特色资源，打造独具魅力的文化标识和产业品牌。
坚持依法依规、稳慎推进
：严格遵守《行政区划管理条例》等法律法规，履行法定程序，确保社会稳定。
（二）总体思路
基于以上分析，本研究提出霍城县行政区划优化与战略布局的总体思路：
“双核驱动、轴带联动、区域协同、特色彰显”
。
双核驱动
：做强水定镇综合服务核，做大清水河镇产业开放核，形成“文化行政+产业枢纽”的双引擎格局。
轴带联动
：依托G30、G218等交通干线，打造东西向产业发展轴和南北向生态文旅带，串联各乡镇，形成“双核引领、轴带串联、多点支撑”的县域空间结构。
区域协同
：向西深度融入霍尔果斯市，向东紧密联动伊宁市、伊宁县，在产业、交通、生态、公共服务等方面实现一体化发展。
特色彰显
：整合惠远古城、薰衣草田园、果子沟-赛里木湖等资源，打造“古城+花海+雪山”全域旅游品牌，建设新疆文化旅游重要目的地。
（三）战略目标（至2035年）
空间格局目标
：形成“双核闪耀、两轴贯通、三区协同”的县域空间新格局。“双核”即水定综合服务核、清水河产业开放核；“两轴”即沿G30的东西向产业发展主轴、串联惠远-萨尔布拉克-兰干等的南北向文旅融合轴；“三区”即中部产城融合核心区、北部生态文旅休闲区、西南部特色农业与生态治理区。
经济发展目标
：建成重要的煤炭清洁高效利用基地、全疆领先的农副产品精深加工基地、伊犁河谷重要的新能源新材料产业基地和商贸物流枢纽，三次产业结构更加优化，县域经济综合实力大幅提升。
区域协同目标
：深度融入“两霍两伊”一体化，成为霍尔果斯口岸功能延伸的核心腹地和伊宁市功能疏解的重要承接地，形成“口岸-园区-城市”高效联动的典范。
文化民生目标
：“惠远古城，芳香霍城”品牌享誉全国，全域旅游格局基本形成。城乡基本公共服务实现均等化，各族群众生活品质显著提高。
生态安全目标
：科古琴山生态屏障和伊犁河生态廊道得到有效保护，图开沙漠治理取得显著成效，实现高质量发展和高水平保护良性互动。
五、 霍城县行政区划优化的具体方案设计与比选
基于地理相邻原则、发展需求以及“两霍两伊”一体化战略要求，本研究提出以下三套侧重不同、渐进式的方案构想。
（一）方案一：强化双核与内部功能优化（“内优外联”方案）
此方案基本维持现有县级行政区划，重点在于强化内部“双核”功能，优化乡镇设置，并创新区域协同机制。
核心内容
：
明确“双核”功能定位
：
水定镇
聚焦县域政治、文化、教育、医疗等综合服务功能，提升城市品质和宜居性。
清水河镇
聚焦产业发展、对外开放、物流枢纽功能，全力建设清水河千亿级产业园区和综合保税区配套服务区。
推进“双核”一体化建设
：规划建设水定镇至清水河镇的快速通道，推动公交、市政设施、公共服务一体化布局，打造“15分钟同城化生活圈”。
优化内部乡镇设置
： 研究将
三宫乡
整体并入
清水河镇
。理由：三宫乡与清水河镇地域相邻、联系紧密，并入后有利于拓展清水河园区发展空间，统一规划建设，消除行政壁垒。 研究将
兰干镇
与
惠远镇
进行整合，设立新的“惠远镇”（或保留兰干镇名，但扩大管辖范围）。理由：两镇均位于伊犁河北岸，历史文化资源（惠远古城）和特色农业（薰衣草）相近，整合有利于统筹旅游资源开发，打造统一的“惠远古城-芳香霍城”文旅板块。 强化
芦草沟镇
、
大西沟镇
作为北部生态文旅休闲区中心镇的地位，重点发展生态旅游、特色林果业。
萨尔布拉克镇
作为西南部中心镇，重点发展特色种植养殖和生态治理。
三道河乡
继续强化其生态功能，推进图开沙漠综合治理和特色沙产业。
深化区域协同机制
：与霍尔果斯市探索建立“清水河-霍尔果斯”产业协作示范区；与伊宁市、伊宁县建立“两伊-霍城”交通、产业、生态协同发展联席会议制度。
优势
：不触及县级行政区划调整，改革阻力相对较小；通过内部功能优化能有效提升资源配置效率；“双核”定位清晰，有利于形成合力；区域协同通过机制创新推进，灵活性强。
挑战
：乡镇合并涉及干部安置和群众情感；与霍尔果斯市、伊宁市的协同仍需克服行政壁垒；对“双核”协同的体制机制创新要求高。
（二）方案二：探索“霍-清”一体化发展区（“核心聚合”方案）
此方案在方案一基础上，探索将水定镇、清水河镇及周边紧密区域进行一体化整合，设立新的县级管理单元或特别合作区。
核心内容
：
设立“霍城县中心城区（或霍城市区）一体化发展区”
：将
水定镇
、
清水河镇
以及拟并入的
三宫乡
全域，乃至
兰干镇
、
惠远镇
部分紧邻区域，划定为“一体化发展区”。在该区域内实行统一规划、统一建设、统一管理、利益共享，可考虑设立由县级直管的管理委员会。
理由
：该区域是霍城县经济最活跃、人口最集中、交通最便捷的核心区域，一体化发展能最大程度消除内部摩擦，形成强大的增长极，更好地对接霍尔果斯和伊宁。
优化外围乡镇布局
：将
芦草沟镇
与
大西沟镇
合并，设立新的“大西沟镇”（或“果子沟镇”），统筹北部山区生态保护和旅游开发。将
萨尔布拉克镇
与
三道河乡
进行功能整合，萨尔布拉克镇侧重农业和集镇服务，三道河乡侧重生态治理和特色产业。
构建“一区两翼”格局
：“一区”即中心城区一体化发展区；“北翼”为合并后的新大西沟镇，主打生态文旅；“南翼”为萨尔布拉克镇和三道河乡，主打特色农业和生态治理。
优势
：能实质性推动核心区域的一体化，极大提升资源配置效率和竞争力；有利于打造强有力的区域增长极，更好地服务“两霍两伊”一体化战略；外围乡镇整合有利于特色化、差异化发展。
挑战
：设立一体化发展区涉及复杂的体制机制创新，需要上级授权；核心区整合力度大，涉及利益调整多；外围乡镇合并需妥善处理。
（三）方案三：远景构想——撤县设市（“霍城市”方案）
此方案是远景构想，旨在通过“撤县设市”，提升霍城行政能级，全面融入区域城市网络。
核心内容
： 在县域经济实力、城镇化水平、区域影响力达到更高阶段，且获得国家批准、经过充分论证并取得广泛共识的前提下，启动“撤县设市”程序，设立县级“霍城市”。 设市后，可对内部行政区划进行大幅度优化重组，例如设立多个街道办事处，强化中心城区管理；将部分乡镇合并为新的镇。 以“市”的更高平台，全面对接霍尔果斯市、伊宁市，在“两霍两伊”一体化中扮演更主动、更核心的角色。
优势
：能最大程度提升区域能级和影响力，在招商引资、城市建设、政策争取等方面获得更大优势；是县域长远发展的终极形态之一。
挑战
：撤县设市标准高、程序复杂、周期长，短期内难以实现；涉及全县范围内的区划调整，社会影响面广；需要与“两霍两伊”整体规划充分衔接。
（四）方案比选与推荐
可行性分析
：方案一最稳妥，与当前政策环境最契合，可立即部署实施。方案二中设立“一体化发展区”的设想具备创新性和现实需求，可作为中期探索方向。方案三法律和政策门槛最高，是更远景的构想。
效益比较
：方案一主要通过内部优化和机制创新释放潜力。方案二如能实现，将在核心区域取得突破性进展，显著提升集聚效应。方案三效益潜力最大，但实现不确定性极高。
综合推荐
：
近期（2026-2027年）
：
全力推动方案一落地
。重点明确“双核”定位，启动水定-清水河快速通道规划，研究三宫乡并入清水河镇、兰干镇与惠远镇整合的可行性并开展前期工作。深化与霍尔果斯市、伊宁市的协同机制。
中期（2028-2035年）
：
在方案一取得显著成效、核心区域一体化共识高度凝聚的基础上，积极争取上级支持，探索方案二中“中心城区一体化发展区”的试点
。依法依规、稳妥有序地推进芦草沟镇与大西沟镇的合并。全面构建“一区两翼”发展格局。
长期（2035年以后）
：根据区域一体化发展程度、城镇化水平和国家宏观行政区划政策，
在条件成熟时，研究探讨“撤县设市”的可能性
。
六、 优化调整的实施路径、阶段步骤与关键举措
（一）实施路径
：坚持“规划引领、双核先行、试点突破、依法依规、稳慎推进”。
（二）阶段步骤
第一阶段：机制创新与内部优化期（2026-2027年）
编制《霍城县“双核”协同发展规划》和《霍城县乡镇行政区划优化调整方案》。 启动水定镇至清水河镇快速通道等关键互联互通项目。 成立“霍城县-霍尔果斯市产业协作示范区”联合管理机构。 开展三宫乡并入清水河镇、兰干镇与惠远镇整合的社会稳定风险评估和民意调研。 制定“惠远古城-芳香霍城”全域旅游发展规划。
第二阶段：重点突破与格局塑造期（2028-2030年）
依法依规完成三宫乡并入清水河镇、兰干镇与惠远镇整合的区划调整程序。 “中心城区一体化发展区”体制机制初步建立并运行。 与霍尔果斯市、伊宁市在产业、交通、公共服务等领域取得一批标志性协同成果。 启动芦草沟镇与大西沟镇合并的前期研究。 全域旅游品牌影响力显著扩大。
第三阶段：巩固提升与高质量发展期（2031-2035年）
“双核”协同发展机制成熟定型，中心城区集聚辐射能力显著增强。 县域内部形成“一区两翼”的清晰功能格局。 “两霍两伊”一体化中霍城的支点枢纽作用充分彰显。 生态屏障更加牢固，城乡面貌显著改善。
第四阶段：远景展望与能级跃升期（2035年以后）
评估发展成效，研究适应更高水平一体化和现代化治理的行政区划体制，包括“撤县设市”的可行性。
（三）关键举措
强化规划的战略引领与刚性约束
：确保国土空间规划、产业发展规划、交通规划等有效衔接并严格执行。
创新“双核”协同与利益分享机制
：建立水定镇与清水河镇之间的税收分享、GDP核算、项目流转等机制。
构建跨区域一体化基础设施网络
：重点推进与霍尔果斯市、伊宁市的快速交通连接，共建共享市政设施。
推动基本公共服务均等化与便利化
：逐步实现区域内在教育、医疗、社保、公共交通等方面的同城待遇。
建立产业协同与招商联动机制
：与霍尔果斯市、伊宁市联合制定产业目录，避免同质竞争，开展联合招商。
完善生态共保联治机制
：与周边县市共同保护科古琴山、伊犁河流域生态环境。
七、 预期效益综合分析
（一）政治与经济效益
探索区域一体化背景下县域发展新路径
：为“两霍两伊”乃至全疆类似地区通过区划优化促进协同发展提供“霍城经验”。
显著提升县域经济综合竞争力
：通过“双核”驱动和内部优化，形成强大增长极，吸引更多优质项目和投资。
最大化释放“两霍两伊”一体化红利
：打破行政壁垒，降低要素流动成本，提升整体资源配置效率，使霍城更好地分享口岸经济和外向型发展红利。
优化产业结构，培育新增长点
：有利于清水河园区做大做强，促进文旅产业深度融合，构建更具竞争力的现代产业体系。
（二）社会与生态效益
提升公共服务水平和城乡宜居性
：城乡居民将享受到更优质、更便捷的教育、医疗、交通等公共服务，城市功能更加完善。
促进城乡融合发展和乡村振兴
：优化后的城镇体系能更好带动周边乡村发展，缩小城乡差距。
强化生态保护与绿色发展
：通过区划优化，有利于实施更严格的生态保护措施，统筹山水林田湖草沙系统治理，筑牢生态安全屏障。
提高居民收入与生活质量
：经济发展和就业机会增加将直接惠及各族群众，共享发展成果。
促进民族团结与社会和谐
：通过共同发展增进各族群众交往交流交融，铸牢中华民族共同体意识。
八、 潜在风险、挑战与应对策略
社会稳定风险
：乡镇合并可能涉及干部安置、群众办事习惯改变。
应对策略
：坚持将维护稳定置于首位，深入细致做好思想工作，依法保障各方合法权益，制定公平透明的干部安置和群众服务便利化方案，确保平稳过渡。
跨行政区协调失败风险
：与霍尔果斯市、伊宁市的协同各方利益难以协调，导致机制空转。
应对策略
：争取自治区和伊犁州高位推动，建立强有力的领导协调机制和科学的利益平衡方案，签署具有约束力的合作协议。
“双核”内部竞争风险
：水定镇与清水河镇可能因资源分配产生矛盾。
应对策略
：通过县级层面强有力的统筹和清晰的功能定位划分，建立有效的协商和利益补偿机制。
生态安全风险
：开发建设可能对北部山区和伊犁河流域生态造成压力。
应对策略
：坚持生态优先，严守红线，实施最严格的环境保护制度，发展绿色经济，建立生态补偿机制。
历史文化遗产保护风险
：区划调整和开发可能对惠远古城等文物造成影响。
应对策略
：将文物保护规划纳入区划调整总体方案，划定保护范围和建设控制地带，确保文物安全。
九、 保障战略实施的体制机制与政策建议
坚持和加强党的全面领导
：成立由县委、县政府主要领导牵头的行政区划优化与区域协同发展工作领导小组，确保正确方向。
争取国家及自治区特殊政策支持
：积极争取将“霍城县中心城区一体化发展”纳入自治区或伊犁州试点，在土地、财政、项目审批等方面给予特殊支持。
建立强有力的跨区域协调机制
：推动建立由伊犁州领导牵头的“两霍两伊”一体化发展常设协调机构，赋予其规划、审批、协调等实质性权限。
创新投融资机制
：设立“霍城县发展投资基金”，吸引社会资本参与基础设施和产业项目建设。
加强人才保障
：引进和培养熟悉区域规划、产业经济、对外开放、城市管理的专业人才，为战略实施提供智力支撑。
完善法治保障
：推动制定《霍城县促进“两霍两伊”一体化发展条例》等地方法规，保障各项工作在法治轨道上运行。
十、 结论与展望
霍城县的行政区划优化与战略布局，是其把握历史机遇、破解发展瓶颈、实现跨越式发展的关键抉择。这绝非简单的区划变动，而是以空间治理结构优化为牵引，推动内部资源整合、区域深度协同、发展能级跃升的系统性工程。
本研究认为，近期必须坚定不移地以“内部优化”和“机制创新”为核心，全力构建“双核驱动、轴带联动”的县域发展新格局，为深度融入“两霍两伊”一体化奠定坚实基础。中期，在凝聚高度共识和条件成熟的前提下，可审慎探索设立“中心城区一体化发展区”等创新模式。必须始终坚持以高质量发展为主题，以融入和服务“两霍两伊”一体化发展大局为方向，以提升各族群众福祉为根本目的。
展望2035年，一个经济繁荣、文化兴盛、生态优美、社会和谐、枢纽功能突出的社会主义现代化新霍城，必将以其独特的魅力屹立于伊犁河谷西部门户。它将是“两霍两伊”一体化发展的强劲引擎，是丝绸之路经济带向西开放的重要节点，是“惠远古城，芳香霍城”文旅品牌的闪耀名片，是各族群众安居乐业的幸福家园。实现这一宏伟蓝图，需要坚定的决心、改革的智慧、务实的行动和全县上下的团结奋斗。本研究旨在提供系统的学术分析和方案参考，助力这一历史进程的稳步推进。
（本报告为学术研究性报告，所有观点和建议仅供参考。具体政策的制定与实施，需以霍城县委、县政府及上级党委、政府的正式决策和国家法律法规为准。）
