新疆阿克苏地区阿克苏市区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆南疆核心增长极、阿克苏地区行政与经济中心——阿克苏市，系统探讨通过实施与相邻温宿县的行政区划合并，构建更强大区域中心城市，以破解发展瓶颈、释放增长潜能、促进区域协调共进的战略路径。报告深入剖析了阿克苏市作为“南疆‘棋眼’中心”和“阿温同城主核”的双重战略角色，及其在引领阿克苏地区乃至环塔里木盆地西翼发展的关键使命。研究发现，阿克苏市2024年地区生产总值达370.35亿元，稳居全疆第三，人口集聚与经济发展双向赋能，产业崛起拉动就业，城市扩容激活消费与基建。与之相邻的温宿县2024年GDP为122.86亿元，拥有国家级农业科技园区、天山托木尔5A级景区等独特资源，第三产业30年间增长60倍，旅游业爆发式增长。然而，两县市发展也面临内部协同不足的挑战：尽管“阿温同城”已被写入《阿克苏地区国土空间总体规划（2021—2035年）》作为“主中心”战略，但行政壁垒依然制约着城市规划、基础设施、产业布局、公共服务等方面的深度融合，限制了中心城市能级的进一步提升和区域整体竞争力的释放。基于“合并做强、优势互补、同城一体、引领全域”的核心原则，本报告提出，阿克苏市的行政区划调整应坚定推进与温宿县的实质性合并，核心路径是：在地区行署主导下，先行高标准建设“阿温同城化发展示范区”，统筹推进规划、交通、产业、生态、公共服务“八个统一”，并积极创造条件，在“十五五”期间稳妥实现温宿县撤县设区，与阿克苏市共同组成新的、更具辐射力的阿克苏市中心城区。报告论证了此举对于做大做强南疆中心城市、优化区域生产力布局、高效整合世界级旅游资源与国家级农业科技平台、促进兵地融合与向西开放、实现共同富裕与社会稳定的重大意义，并设计了分阶段、可操作的实施方案与综合保障体系。
一、 引言与问题提出
阿克苏市位于新疆维吾尔自治区中部，天山南麓，塔里木盆地北缘，是阿克苏地区行政公署驻地，也是南疆的地理中心和经济重镇。其东邻温宿县，西接阿瓦提县，南连阿拉尔市，北靠天山山脉。全市总面积约1.36万平方公里，总人口约100万（其中城镇人口约50余万），是南疆的人口大市、经济强市。作为县级市，阿克苏市在地区发展中承担着“领头羊”的角色。然而，在高质量发展和区域协调发展的新时代要求下，阿克苏市面临一个核心矛盾：其作为地区中心城市的能级，与所肩负的引领南疆西部板块崛起的战略使命之间，仍存在提升空间。这一矛盾突出体现在与东邻温宿县的协同发展上。
温宿县与阿克苏市城区直线距离仅约20公里，两城已呈现明显的连绵发展趋势。温宿县拥有得天独厚的资源：天山托木尔峰世界自然遗产、5A级旅游景区、国家级农业科技园区、丰富的油气煤炭资源以及巨大的清洁能源潜力。2024年，温宿县接待游客959.47万人次，旅游总收入50.1亿元，服务业占GDP比重已达49%，实现了由传统农业主导向现代服务业主导的历史性转变。阿克苏市则拥有成熟的商贸物流体系（37个商贸物流园营业额破200亿元）、相对雄厚的工业基础（规上工业企业139家）和更完善的公共服务功能。
尽管两县市资源互补性极强，且“阿温同城”已被确立为地区国土空间总规的“主中心”战略，但现行的行政区划将两者割裂，导致了一系列问题：城市规划各自为政，难以形成统一高效的都市区空间结构；重大基础设施（如快速路网、市政管网）重复建设或衔接不畅；产业布局存在同质化竞争风险，未能形成完整的产业链集群；公共服务资源未能实现最优配置和共享；生态环境协同治理机制不健全。这些问题制约了区域整体竞争力的提升，也影响了中心城市对更广大腹地的辐射带动效能。
因此，本研究旨在回答：如何通过前瞻性、战略性的行政区划调整——即推动阿克苏市与温宿县的合并——从根本上破除行政壁垒，在“阿温同城”的物理空间基础上，构建统一规划、统一建设、统一管理、统一发展的现代化都市区，从而最大化整合资源，释放发展潜能，打造一个能够真正担当南疆西部发展引擎的高能级中心城市，并以此促进当地经济全面繁荣、社会全面进步和人民收入福利的持续提高？
二、 阿克苏市与温宿县发展现状深度分析
（一）行政区划、地理区位与资源禀赋
阿克苏市
：现辖7个街道、3个镇、3个乡。作为地区中心，其区位优势突出，是南疆交通枢纽和商贸物流中心。资源禀赋体现在：
产业基础雄厚
：拥有阿克苏纺织工业城（开发区）等国家级园区，形成了能源化工、纺织服装、农副产品加工等百亿级产业集群。
商贸物流发达
：社会消费品零售总额稳居全疆前三，电商、金融、信息等现代服务业集聚效应明显。
城市功能完善
：公共服务设施相对集中，是全地区的政治、文化、教育、医疗中心。
温宿县
：现辖5镇、4乡、1个民族乡（最新调整设立了青川镇、稻花镇、丹杨镇等）。其资源禀赋极具特色和战略价值：
世界级旅游资源
：天山托木尔景区是阿克苏地区首个国家5A级旅游景区，带动了峡谷旅游、冰雪旅游、赛事旅游（如环塔拉力赛、峡谷音乐节）的蓬勃发展。
国家级农业平台
：温宿国家农业科技园区是农业科技创新和成果转化的高地，对地区现代农业发展具有引领作用。
丰富的能源矿产资源
：是塔里木盆地油气勘探开发的重要区域，煤炭（尤其是焦煤）储量巨大，清洁能源（风、光、水）开发潜力广阔。
特色农牧业
：水稻、林果等农产品品质优良，是“中国长绒棉之乡”的重要组成部分。
（二）经济发展态势与结构特征
阿克苏市
：2024年GDP为370.35亿元，经济总量大且结构相对优化。其增长动力主要来自：规上工业的稳定支撑（专用设备制造、纺织等行业高速增长）、商贸物流业的持续繁荣、以及固定资产投资（招商引资到位资金超千亿元）的强劲拉动。城镇居民和农村居民人均可支配收入较2014年接近翻番，呈现良性发展态势。
温宿县
：2024年GDP为122.86亿元，2025年三季度GDP为89.18亿元，同比增长5%。经济结构转型显著，三次产业结构由2014年的42:21:37优化为2024年的28:23:49，服务业成为绝对主导。旅游业是核心增长极，2024年旅游收入是2014年的76倍。工业方面，石油天然气开采、纺织业增长迅猛（2025年1-11月纺织业增加值同比增长116.8%）。农业社会化服务、特色养殖等稳步发展。
（三）协同发展现状与瓶颈
规划层面协同
：地区总规已明确“阿温同城”主中心地位，并制定了《阿温同城专项规划（2021-2035年）》，为一体化发展提供了顶层设计。
基础设施连接
：两城区间道路连通，但快速化、通勤化的交通体系尚未完全形成。“阿温1小时交通出行圈”仍在建设中。
产业互动
：初步形成错位雏形——阿克苏市强在综合服务与制造，温宿县强在旅游与特色农业。但产业链上下游协作、园区共建共享、市场统一构建等方面深度不足。
公共服务
：存在一定共享（如部分居民跨区就医、就学），但社保、医疗等政策尚未完全统一，优质资源分布不均衡。
生态共治
：已启动“阿温同城”区域大气污染协同治理、排水管网协同改造等，但跨区域的生态补偿、流域共治等长效机制有待建立。
核心瓶颈
：行政分割导致“规划易、落地难”，“协商多、决策慢”，“各算各账、利益难调”。唯有进行行政区划的实质性调整，才能为深度一体化扫清根本障碍。
三、 推进阿克苏市与温宿县行政区划合并的战略意义、目标与基本原则
（一）战略意义
推动阿克苏市与温宿县合并，建设统一的现代化中心城市，具有深远战略意义：
打造南疆核心增长极，做活“棋眼”
：合并后，城市经济总量将接近500亿元，人口超120万，综合实力显著增强，能更有效地辐射带动库车副中心及沙雅、新和、拜城等县，形成“一主一副、多点支撑”的强劲发展格局，真正担当起激活南疆发展大局的“棋眼”重任。
最大化资源整合效益
：将阿克苏市的商贸物流、制造基础与温宿县的世界级景区、国家级农科园、丰富能源资源无缝整合，避免重复建设和内耗，形成“商贸服务+高端制造+文旅康养+现代农业+绿色能源”的多元化、高韧性现代产业体系。
提升城市能级与竞争力
：统一的规划建设管理，能塑造更优的城市空间形态、更完善的公共服务体系、更宜居的生态环境，显著提升城市品质，吸引更多人才、资本和技术集聚，在区域竞争中占据更有利位置。
深化兵地融合与向西开放
：更强大的中心城市能更好地统筹与兵团第一师阿拉尔市的融合发展，并能以更完善的腹地支撑乌什别迭里口岸等开放平台，深度融入“一带一路”。
促进共同富裕与社会稳定
：通过一体化发展，缩小区域内部差距，让温宿县的优质旅游资源、农业资源更直接地转化为全县人民的收入增长，让阿克苏市的优质公共服务更均衡地惠及全体居民，夯实社会稳定和长治久安的根基。
（二）战略目标
近期目标（1-3年）
：完成“阿温同城化发展示范区”的全面启动和体制机制构建；实现国土空间、综合交通、产业发展等专项规划的完全统一；建成一批标志性的同城化基础设施项目（如中环快速路）；公共服务同城化取得突破性进展。
中期目标（3-5年）
：“阿温同城”发展格局基本成型，经济社会深度融合；启动并完成温宿县撤县设区的法定程序；新的阿克苏市中心城区管理体制顺畅运行；城市综合竞争力进入全疆前列。
远期目标（5-10年）
：建成经济繁荣、生态优美、社会和谐、民族团结、辐射带动能力强大的南疆现代化区域中心城市，成为新疆高质量发展和区域协调发展的典范。
（三）基本原则
整体合并、一体发展原则
：将阿克苏市与温宿县作为一个整体进行规划、建设和管理，实现全域一体化发展。
优势互补、功能优化原则
：合并后要科学划分功能分区，使原阿克苏市区的综合服务、制造功能与原温宿县区的旅游、农业、生态功能有机融合、相得益彰。
生态优先、绿色发展原则
：合并后的发展必须严守生态红线，特别是保护好天山托木尔世界遗产地，推动产业绿色转型。
民生为本、共享发展原则
：确保合并过程平稳有序，保障干部职工合法权益，并让一体化发展的成果更快、更公平地惠及全体居民。
依法依规、稳步推进原则
：严格遵守国家关于行政区划调整的法律法规，履行完备的报批程序，充分调研论证，稳妥分步实施。
四、 阿克苏市与温宿县行政区划合并的具体战略构想
基于“规划引领、机制先行、设施联通、产业融合、服务均等、管理统一”的路径，提出以下具体构想：
（一） 核心路径：分步实施“撤县设区”，构建统一中心城区
第一步：强化顶层设计与机制创新（1-2年）
。 在阿克苏地委、行署的强力领导下，成立高规格的“阿温同城化发展示范区建设领导小组”，地委主要领导任组长，阿克苏市、温宿县党政一把手任副组长。 组建实体化运作的“阿温同城化发展管理委员会”，作为领导小组的办事机构和示范区开发建设的执行主体。管委会由地区行署直接管理，赋予其在示范区范围内统筹规划、土地管理、项目审批、财政协调、城市建设、社会管理等关键权限。 立即启动并完成《阿温同城化发展示范区总体规划》及各项详细规划的编制审批，实现“多规合一”。
第二步：全面推进基础设施与公共服务一体化（2-4年）
。
交通同城
：高标准建设连接两城的快速路网（如中环快速路、内环路），实现公交“一卡通”、班线公交化。统筹布局机场、高铁站等对外交通枢纽的集疏运体系。
市政同网
：统一规划建设供水、排水、供电、供气、通信等市政管网，实现互联互通。
服务同质
：推动教育、医疗、文化、体育等优质公共服务资源共建共享，逐步统一社保、就业、户籍等政策，实现“同城同待遇”。
生态同治
：建立统一的生态环境监测、保护和治理体系，实施大气、水、土壤污染联防联控。
第三步：依法报批与实施行政区划调整（4-5年）
。 在示范区建设取得显著成效、经济社会深度融合、干部群众广泛认同的基础上，由阿克苏地区行署正式向自治区人民政府提出“关于温宿县撤县设区并入阿克苏市”的请示。 按照国家规定，完成社会稳定风险评估、专家论证、征求民意等程序。 获得国务院批准后，组织实施区划调整。原温宿县行政区域整体改为阿克苏市的市辖区（可考虑命名为“温宿区”或“托木尔区”等）。同步优化调整合并后的街道、乡镇设置，形成高效的管理架构。
（二） 空间格局：构建“一核两翼、山水融城”的都市区结构
一核
：即现有的阿克苏市中心城区（老城区），强化其行政、文化、商业、金融等综合服务核心功能。
两翼
：
东翼（温宿新城）
：以原温宿县城为基础，整合国家级农业科技园区、大学城、规划中的能源小镇等，打造以科技创新、教育科研、现代农业、清洁能源、休闲旅游为特色的生态宜居新城和产业新区。
南翼（空港-物流枢纽区）
：依托红旗坡机场、阿克苏商贸物流产业园，打造面向南疆乃至中亚的临空经济区和现代物流枢纽。
山水融城
：严格保护并巧妙利用天山南麓的生态本底和穿城而过的河流水系，构建蓝绿交织的生态廊道，形成“城在园中、园在城中”的公园城市形态。
（三） 产业布局：打造“双轮驱动、多点支撑”的现代产业体系
双轮驱动
：
先进制造与现代服务业轮
：以阿克苏纺织工业城、高新区等为载体，巩固提升能源化工、纺织服装、装备制造等产业，大力发展现代物流、电子商务、金融服务等生产性服务业。
文旅康养与绿色经济轮
：以天山托木尔5A级景区为龙头，整合峡谷、雪山、草原、胡杨等资源，发展全域旅游、冰雪经济、赛事经济、康养产业。同时，大力发展以温宿国家农业科技园区为引领的现代农业，以及清洁能源产业。
多点支撑
：在各功能片区培育特色产业节点，如农副产品精深加工、民族医药、文化创意等。
（四） 深化与兵团第一师阿拉尔市的融合发展
合并后的强大中心城市，应设立更高层级的兵地融合发展协调机构，在产业协作（如共建产业园）、基础设施互联（如道路、水利）、公共服务共享、民族团结共创等方面取得新突破，打造兵地融合典范。
五、 实施路径与政策保障
（一） 组织保障
争取自治区党委、政府的高度重视，将“阿温合并”作为优化南疆城镇体系、培育区域中心城市的重大战略举措予以支持。阿克苏地委、行署承担主体责任，成立强有力的工作专班，统筹推进各项具体工作。
（二） 政策与资金保障
财政政策
：争取自治区在合并过渡期给予专项财政补助和税收返还政策。建立合并后的市区财政利益协调机制。
土地政策
：在自治区层面统筹保障合并后重大项目建设用地指标。统一土地市场管理。
项目支持
：争取国家和自治区将更多重大基础设施、产业项目布局在合并后的新城区。
人才政策
：制定特殊政策吸引和留住各类人才，特别是城市规划、产业经济、旅游管理等领域的高端人才。
（三） 法治与社会保障
依法依规开展区划调整所有程序，确保合法合规。做好广泛的宣传动员和政策解读工作，凝聚社会共识。妥善安置涉改干部职工，确保待遇不降、队伍稳定。在合并过程中和合并后，持续加大民生投入，确保教育、医疗、社保等公共服务水平只升不降，让人民群众有实实在在的获得感。
六、 风险评估与应对
社会稳定风险
：部分干部群众可能对合并带来的变化不适应，或担心利益受损。
应对
：加强全过程宣传引导，透明公开决策信息；建立畅通的民意反馈渠道；制定周密的干部职工安置方案；确保民生支出持续增长。
债务与财政风险
：温宿县债务压力较大（其“343”发展思路中包含化债安排），合并后可能对市级财政形成一定压力。
应对
：在合并前进行全面的债务审计和评估；争取自治区化债支持政策；合并后统筹财力，优化支出结构，确保可持续。
管理效能风险
：合并初期可能出现管理体制磨合不畅、行政效率暂时下降等问题。
应对
：提前设计科学高效的新管理体制和运行机制；加强干部培训，促进文化融合；设立过渡期，逐步理顺。
生态保护风险
：城市扩张和旅游开发可能对天山托木尔等敏感生态区域造成压力。
应对
：将生态保护作为合并发展的前提，划定并严守生态保护红线；推行最严格的环保标准；发展绿色产业和生态旅游。
七、 结论
阿克苏市与温宿县的合并，不是简单的区域叠加，而是基于资源高度互补、空间紧密相连、发展内在需求迫切的一次战略性重构。这是落实阿克苏地区国土空间总体规划“阿温同城主中心”定位的必然要求，是做大做强南疆中心城市、优化区域发展格局的关键一招，也是实现两地人民共同富裕、促进社会长治久安的长远之策。
通过“规划一体化、交通同城化、产业协同化、服务均等化、管理统一化”的路径，分步实施，稳妥推进，最终实现温宿县撤县设区，与阿克苏市共同组成一个经济总量更大、产业结构更优、城市功能更全、辐射带动能力更强的现代化区域中心城市。这个新中心将不仅是阿克苏地区的“心脏”，更将成为驱动环塔里木盆地西翼乃至整个南疆高质量发展的强大引擎。
建议自治区层面从战略高度予以支持，将其纳入自治区“十五五”规划重大事项。阿克苏地委、行署应坚定信心，科学谋划，精心组织，确保这一事关长远的战略调整顺利实施，为谱写中国式现代化新疆实践的壮丽篇章贡献阿克苏力量。
