新疆喀什地区泽普县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆喀什地区叶尔羌河流域重要节点、国家级生态示范县与特色林果业基地——泽普县，系统探讨在喀什地区加快推进新型城镇化、构建“叶尔羌河城镇群”的宏观背景下，泽普县如何通过前瞻性、系统性的内部行政区划优化与外部区域协同机制创新，破解发展空间制约、强化特色产业优势、提升县域综合承载能力，从而更深度地融入区域发展格局，实现生态保护、产业升级与民生改善协同共进，最终促进当地经济全面发展与人民收入福利持续提高的战略路径。报告深入剖析了泽普县作为“金凤泽普·胡杨水乡”，拥有南疆首个国家5A级旅游景区（金湖杨国家森林公园）、森林覆盖率高达43.7%的生态优势，以及“泽普三宝”（红枣、核桃、苹果）为代表的特色农业基础。研究发现，泽普县2024年实现地区生产总值67.86亿元，同比增长5.5%。产业结构呈现“三二一”格局，第三产业占比最高（50.46%），文旅产业贡献突出，2024年累计接待游客445.45万人次，实现旅游收入16.31亿元，同比分别增长66.74%和307.72%。第一产业基础稳固，增加值23.56亿元，增长7.1%。然而，泽普县的发展也面临深层挑战：县域面积相对较小（988平方公里），人口规模有限（户籍人口约21.91万），经济总量在喀什地区属中等偏下水平。内部乡镇数量较多（2镇10乡1民族乡），存在资源分散、中心城区辐射带动力有待加强的问题。在喀什地区“构建‘一核一圈一群’城镇体系”的规划中，泽普县被定位为“叶尔羌河城镇群”的重要组成部分，并明确了“中国著名有机红枣产业基地、国家级全域旅游示范区、南疆重要的农副产品精深加工基地”等城市性质，但如何在与莎车、叶城等相邻大县的协同与竞争中找准自身独特定位，实现差异化高质量发展，是亟待破解的课题。基于“生态立县、产业强县、文旅兴县、融合活县”的核心原则，本报告提出，泽普县的行政区划调整战略应坚持
“内部集约优化”与“外部协同联动”双轨并行
。核心路径是：
对内
，持续推进乡镇级区划精简与功能整合，构建“一核引领、两翼支撑、多点协同”的集约高效县域空间新格局；
对外
，不追求简单的“撤县设市”或与相邻县市合并，而是积极倡导并推动建立
“泽普-莎车-叶城”叶尔羌河中游城镇协同发展示范区
，在规划衔接、产业协作、交通互联、文旅共线、生态共保等方面建立深度合作机制，探索在不打破现行行政区划的前提下，实现区域资源要素优化配置和一体化发展。报告论证了此举对于泽普县放大生态和文旅核心竞争力、避免在区域发展中边缘化、在叶尔羌河流域城镇群中确立不可替代的“精致宜居后花园与特色产业高地”地位的重大意义，并设计了分阶段、可操作的实施方案与综合保障体系。
一、 引言与问题提出
泽普县位于新疆西南部，昆仑山北麓，叶尔羌河冲积扇中上部，塔里木盆地西缘。其东接叶城县，西邻莎车县，南依昆仑山，北隔叶尔羌河与麦盖提县相望。县城距喀什市约200公里，距莎车县城约20公里，距叶城县城约30公里，315国道、三莎高速公路贯穿全境，是喀什地区东部叶尔羌河流域的重要县域。全县总面积988平方公里，辖泽普镇、奎依巴格镇2个镇，波斯喀木乡、依玛乡、古勒巴格乡、赛力乡、依克苏乡、图呼其乡、奎依巴格乡、阿克塔木乡、阿依库勒乡、桐安乡10个乡，以及布依鲁克塔吉克族乡1个民族乡。泽普，维吾尔语意为“漂着金子的河”，汉语意为“广泽惠普”，生态环境优良，森林覆盖率高达43.7%，绿洲覆盖率86.6%，素有“塞外江南、戈壁明珠”之美誉。
当前，泽普县的发展置身于两大区域战略交汇点：一是喀什地区“十四五”规划及国土空间规划中明确提出构建“一核一圈一群”的城镇空间格局，其中“一群”即指“叶尔羌河城镇群”，泽普县是其中关键一环。二是泽普县自身在《泽普县国土空间总体规划（2021-2035年）》中确立了“中国著名有机红枣产业基地，国家级全域旅游示范区，中巴经济走廊国内段重要的油气储备与加工基地，南疆地区重要的农副产品精深加工基地和新兴产业基地，喀什地区乡村振兴样板区，以绿洲生态品质和地域文化风情为特色的幸福宜居名县”的城市性质。这一定位既凸显了其生态、农业和文旅优势，也指明了工业化、城镇化的发展方向。
然而，一个关键的战略性问题亟待回答：在区域竞争日趋激烈、中心城市和相邻大县（如莎车、叶城）集聚效应日益明显的背景下，面积较小、人口和经济总量有限的泽普县，如何避免在叶尔羌河流域城镇群的发展中被“虹吸”或“边缘化”？是继续维持现有“2镇10乡1民族乡”的行政区划格局，依靠内生动力缓慢发展；还是通过主动的、战略性的内部区划优化和外部协同机制创新，在“小而精、特而美”的道路上实现跨越，成为区域中不可或缺的特色功能板块？
具体而言，泽普县现行乡镇区划数量较多、规模偏小，是否制约了公共资源的集约配置和特色产业的规模化发展？与近在咫尺的莎车县（地区副中心）、叶城县（交通枢纽）在产业布局、基础设施建设、旅游线路设计等方面是否存在同质竞争或衔接不畅？如何通过行政区划的适应性调整和区域协作机制的构建，最大化释放其生态、文旅和特色农业价值，在“叶尔羌河城镇群”中形成错位发展、功能互补的良性互动格局，最终实现“发展当地经济，促进当地全面发展，提高人民收入福利”的根本目标？本报告旨在系统回答这些问题。
二、 泽普县发展现状深度分析
（一）行政区划、地理区位与区域角色
现行区划格局与近期调整
：泽普县现辖2镇、10乡、1民族乡，共13个乡镇级政区。2026年2月，经自治区人民政府批准，泽普县撤销了历史遗留的“奎依巴格区公所”这一派出机构，标志着县域内部行政管理体制进一步理顺和简化。乡镇数量较多，且部分乡镇面积和人口规模有限，如桐安乡系2018年为安置生态移民而从奎依巴格镇析置设立，面积仅28.8平方公里。这种格局有利于精细化管理，但也可能带来行政成本较高、资源整合难度大等问题。
独特的区位与生态价值
：泽普县地处叶尔羌河中游绿洲，水土光热资源丰沛，年均日照时长达2800小时，可用水资源4.5亿方，是南疆重要的绿洲农业区和生态屏障。其位于莎车县与叶城县之间的地理位置，使其成为连接喀什地区东部诸县的重要节点。同时，拥有金湖杨国家5A级旅游景区、叶尔羌河国家湿地公园等优质生态资源，生态价值突出。
在区域规划中的定位
：根据《泽普县国土空间总体规划（2021-2035年）》，其城市性质被明确为多重功能的复合体，核心是“中国著名有机红枣产业基地”和“国家级全域旅游示范区”。在喀什地区“叶尔羌河城镇群”中，泽普县需发挥其生态宜居和特色产业优势，与莎车（综合服务中心）、叶城（交通物流枢纽）等功能互补。
（二）经济发展态势、产业结构与核心竞争力
经济总量与增长动力
：2024年，泽普县实现地区生产总值67.86亿元，同比增长5.5%。一般公共预算收入3.48亿元，增长16.5%。固定资产投资22.72亿元，增长2.2%。城镇居民人均可支配收入33965元，农村居民人均可支配收入17745元，分别增长7%和9%，农村居民收入增速更快。
产业结构特征
：三次产业结构为34.72：14.82：50.46。第三产业占比过半，文旅商贸贡献显著；第一产业占比超过三分之一，特色农业地位稳固；第二产业占比相对较低，但增速较快（规上工业增加值增长16.9%），显示工业化进程正在加速。
核心产业与竞争优势
：
特色高效林果业
：是泽普的根基和名片。林果面积达56万亩，其中核桃38万亩、红枣8.8万亩、苹果5.3万亩，是“泽普三宝”。通过“一乡一特、一村一品”战略，形成了赛力乡核桃、波斯喀木乡和阿依库勒乡马铃薯、阿克塔木乡苹果、奎依巴格乡红枣、依玛乡水稻等特色产业带。农产品精深加工不断延伸，开发了红枣酒、核桃蛋白等系列产品。
生态文旅融合产业
：以金湖杨国家5A级景区为核心，带动全域旅游发展。2024年接待游客445.45万人次，旅游收入16.31亿元，同比暴增307.72%。同时，大力发展乡村旅游、农家乐、民宿经济，打造了“叶河花月夜”等旅游综合体。
农副产品精深加工与新兴产业
：拥有省级工业园区和喀什经济开发区泽普产业园等平台，重点发展食品加工、生物医药、装备制造、绿色化工和新能源、新材料等“4+1”产业布局。外贸进出口增长迅猛，2024年1-3月进出口总额同比增长3803%。
商贸物流节点
：依托交通区位，正规划建设公铁联运物流园，积极融入中国（新疆）自由贸易试验区喀什片区建设。
发展平台与荣誉
：拥有“5+N”园区平台，包括省级工业园区、泽普产业园、产城融合产业园等。先后荣获“全国民族团结进步模范县”、“国家卫生县城”、“全国人居环境范例奖”、“自治区全域旅游示范区”等称号。
（三）面临的机遇与深层挑战
重大历史机遇
：
区域战略赋能
：喀什地区“叶尔羌河城镇群”的构建，为泽普县在更大范围内整合资源、承接功能提供了平台。中国（新疆）自由贸易试验区喀什片区的建设，为其发展外向型经济提供了新契机。
生态价值凸显
：在生态文明建设背景下，其优异的生态环境（森林覆盖率43.7%）和5A级景区成为稀缺资源和核心竞争力。
特色农业升级
：消费市场对优质、绿色农产品的需求增长，为“泽普三宝”等特色林果业品牌化、高端化发展提供了广阔空间。
亟待破解的挑战
：
县域体量小，集聚效应弱
：面积和人口规模在地区内相对较小，经济总量有限，城镇化和工业化面临空间和要素制约。中心城区建成区面积仅9.3平方公里，辐射带动力有待加强。
产业结构有待优化
：农业占比仍较高，产业链条延伸不足；工业基础相对薄弱，缺乏具有强劲带动力的龙头企业；旅游业虽增速快，但配套设施和服务品质有待提升，过夜游、深度游产品开发不足。
区域协同不足
：与莎车县、叶城县地理相邻、文化相近、产业相关，但在规划对接、基础设施互联、产业分工、旅游线路整合等方面缺乏有效协同机制，存在一定程度的同质竞争。
内部资源整合有待加强
：13个乡镇发展不平衡，特色产业分布相对分散，“一乡一特”虽已起步，但规模化、品牌化、市场化水平有待提高，乡镇间联动发展不足。
三、 推进泽普县区域行政区划调整的战略意义、目标与基本原则
（一）战略意义
推动泽普县行政区划优化与区域协同，并非追求行政版图的简单扩张，而是基于其资源禀赋和区域角色的战略性重塑，具有多重深远意义：
优化内部治理效能，释放发展活力
：通过内部乡镇区划的适度整合，可以减少行政层级、降低管理成本、提高资源配置效率，将有限的财政和行政资源更加集中地投入到特色产业发展、城乡基础设施和公共服务提升上。
强化特色功能定位，避免同质竞争
：通过内部空间重构和外部区域协同，可以更加聚焦于生态保护、特色农业、精品旅游等核心功能，与莎车、叶城等周边大县形成错位发展、互补共赢的格局，在叶尔羌河城镇群中确立不可替代的“生态绿心”和“休闲花园”地位。
促进要素区域流动，拓展发展腹地
：推动与莎车、叶城建立协同发展机制，可以在不改变行政区划的前提下，实现人才、资本、技术、信息等要素的更自由流动，有效拓展泽普县的发展腹地和市场空间。
提升民生保障水平，推动共同富裕
：区划优化和区域协同有助于在更大范围内统筹布局教育、医疗、文化等公共服务设施，促进城乡基本公共服务均等化，让发展成果更公平地惠及全县各族人民。
筑牢生态安全屏障，践行绿色发展
：有利于在区域层面统一生态保护标准，协同推进叶尔羌河流域综合治理，将生态优势持续转化为发展优势。
（二）战略目标
总体目标
：到2035年，将泽普县建设成为经济繁荣、生态优美、文化兴盛、社会和谐、人民幸福的“国家级全域旅游示范区”、“中国著名有机红枣产业基地”和“叶尔羌河城镇群精致宜居典范城市”，成为喀什地区东部高质量发展的绿色引擎。
具体目标
：
行政优化目标
：完成县域内部乡镇区划的优化调整，形成布局合理、分工明确、运行高效的乡镇体系。推动建立“泽普-莎车-叶城”协同发展示范区并取得实质性进展。
经济发展目标
：地区生产总值和城乡居民人均可支配收入增速保持在合理区间。特色林果业附加值显著提升，全域旅游收入大幅增长，绿色工业体系初步形成。
生态文旅目标
：成功创建国家级全域旅游示范区。森林覆盖率和绿洲覆盖率保持稳定或有所提高，生态环境质量持续改善。
区域协同目标
：与莎车县、叶城县在交通互联、产业协作、旅游联动、生态共治、公共服务共享等方面建立稳定高效的合作机制。
（三）基本原则
坚持生态优先，绿色发展
：将生态环境保护作为区划调整和区域协同的底线和红线，所有发展举措必须有利于生态环境的改善和永续利用。
坚持特色引领，错位发展
：立足泽普生态、农业、文旅资源，走“专精特新”发展道路，不与周边县市比规模、比速度，而是比特色、比品质、比效益。
坚持集约高效，内部优化
：通过内部乡镇区划的适度整合，促进人口和产业向中心城区和重点镇集聚，提高资源利用效率和城镇综合承载能力。
坚持区域协同，合作共赢
：以开放包容的心态，主动与莎车、叶城等邻县对接，寻求最大公约数，在协同发展中拓展自身空间。
坚持以人为本，惠民利民
：将是否有利于改善民生、提高人民群众获得感幸福感安全感作为衡量区划调整和区域合作成效的根本标准。
四、 泽普县区域行政区划调整的具体战略构想
基于“内优结构、外促协同、精致发展”的思路，提出以下“两步走”战略构想：
（一） 近期战略（2026-2030年）：实施“强心聚核、并乡强镇”工程，优化内部空间格局
内部乡镇区划优化重组
：
构建“一核两翼三区”的县域空间新格局
：
“一核”
：即
“泽普镇-波斯喀木乡”同城化发展核心区
。推动泽普镇与紧邻的波斯喀木乡（部分区域已纳入中心城区规划范围）在规划、建设、管理上深度融合，扩大中心城区规模，提升综合服务功能和产业集聚能力，将其打造为县域政治、经济、文化、商贸中心和旅游集散枢纽。
“两翼”
：
“东翼”——奎依巴格产城融合翼
：以奎依巴格镇（含原奎依巴格乡区域）为核心，整合其作为老工业基地和交通节点的优势，重点发展农副产品精深加工、物流仓储、特色商贸，建设产城融合示范区。
“西翼”——金湖杨生态文旅翼
：以金湖杨国家5A级景区为核心，联动周边赛力乡、依克苏乡、图呼其乡等乡镇，聚焦生态保护、文化旅游、休闲康养、特色种植，打造全域旅游示范带和生态经济示范区。
“三区”
：
北部高效农业与乡村振兴示范区
：涵盖依玛乡、古勒巴格乡、阿依库勒乡等，重点发展现代设施农业、高标准林果业和乡村旅游。
南部特色种植与民族风情体验区
：涵盖布依鲁克塔吉克族乡、阿克塔木乡等，突出塔吉克民族文化和特色林果（如苹果）种植，发展民俗旅游和休闲农业。
东部生态移民与融合发展区
：以桐安乡为主体，做好生态移民后续扶持工作，发展特色种植养殖，促进社会融合。
推进乡镇合并与职能优化
：在深入调研、尊重民意、稳妥推进的前提下，可考虑对人口规模较小、发展关联度高的相邻乡镇进行适度合并。例如，探索将
奎依巴格镇与奎依巴格乡进行整合
，统一规划管理，避免资源分散；将
赛力乡与依克苏乡
基于旅游环线进行功能整合。通过合并，减少乡镇数量至8-10个，形成“重点突出、特色鲜明、管理高效”的乡镇体系。
强化中心城区建设
：按照《泽普县城镇开发边界内详细规划》，加快推进泽普镇与波斯喀木乡毗邻区域的同城化开发，完善城市功能，提升品质，增强对全县的辐射带动能力。
（二） 中长期战略（2031-2035年及以后）：推动建立“泽普-莎车-叶城”叶尔羌河中游城镇协同发展示范区
在完成内部区划优化的基础上，积极倡议并推动与莎车县、叶城县共建跨县市的协同发展平台。
合作机制
：建立由三地政府主要领导牵头的联席会议制度，下设规划、交通、产业、文旅、生态、公共服务等专项工作组。
重点协同领域
：
规划协同
：共同编制《叶尔羌河中游城镇协同发展规划》，在产业发展、基础设施、生态保护等方面实现“一张图”管理。
交通互联
：统筹推进三地间国省干道升级改造，开通城际公交或旅游专线，构建“半小时通勤圈”和“一小时旅游圈”。
产业协作
：明确分工，泽普聚焦生态文旅、有机农业和农副产品精深加工；莎车发挥副中心综合优势，发展商贸物流、现代服务业；叶城强化交通枢纽功能，发展物流、装备制造等。共建“叶尔羌河”区域公共品牌。
文旅共线
：整合三地旅游资源（泽普金湖杨、莎车叶尔羌汗王宫、叶城宗朗灵泉等），联合打造精品旅游线路，推行旅游“一票通”、“一卡通”。
生态共保
：建立叶尔羌河流域生态补偿和协同治理机制，共同保护水资源和绿洲生态。
服务共享
：探索教育、医疗等优质公共服务资源跨区域共享机制，如教师、医生交流，远程诊疗等。
探索更紧密合作形式
：在协同发展示范区运行成熟的基础上，可进一步研究在不打破现行行政区划的前提下，探索“规划统一编制、土地统一管理、项目统一布局、利益共享”等更深层次的合作模式。
五、 实施路径与政策保障
（一） 分阶段实施路径
第一阶段：研究论证与内部优化期（2026-2027年）
。成立泽普县行政区划优化调整工作领导小组，深入开展县域乡镇体系评估，制定“强心聚核、并乡强镇”具体方案，并履行法定程序上报审批。同步启动与莎车、叶城两县的协同发展前期磋商。
第二阶段：方案实施与协同机制建立期（2028-2030年）
。稳妥实施乡镇合并与职能调整，完成机构、人员、资产的整合。与莎车、叶城共同签署《协同发展框架协议》，建立联席会议制度，启动一批先行先试的合作项目（如旅游联票、交通卡口互认）。
第三阶段：深化融合与效能提升期（2031-2035年）
。内部新的乡镇格局运行顺畅，中心城区能级显著提升。协同发展示范区在重点领域取得实质性突破，形成一批可复制推广的合作成果。
第四阶段：巩固提升与模式创新期（2035年以后）
。内部治理体系现代化水平显著提高。协同发展示范区成为南疆跨县域合作的典范，探索更高效的区域治理新模式。
（二） 关键配套政策建议
争取上级特殊支持政策
：积极向自治区和喀什地区汇报，争取将泽普县内部区划优化和“泽普-莎车-叶城”协同发展示范区建设纳入南疆地区改革创新试点，在财政转移支付、项目建设、土地指标等方面给予倾斜。
强化特色产业扶持
：设立生态文旅产业发展基金、有机林果业提升专项基金。支持泽普创建国家级现代农业产业园和全域旅游示范区。
完善交通与旅游基础设施
：推动G315线泽普段升级，规划建设连接金湖杨景区与莎车、叶城主要景区的旅游快速通道。提升景区接待设施和服务水平。
创新人才引进与培养机制
：制定吸引文旅运营、农业科技、农产品电商等领域人才的特殊政策。加强与对口援疆省市（上海）的人才交流与合作。
建立生态补偿与利益分享机制
：在协同发展示范区内，探索建立基于生态产品价值的横向转移支付机制，以及跨区域产业合作项目的税收分享办法。
六、 风险评估与应对
社会稳定风险
：乡镇合并涉及干部安置、群众习惯改变和利益调整。
应对
：坚持依法依规、公开透明、充分协商，做好政策宣传和思想工作，保障干部职工合法权益，确保平稳过渡。
短期财政与管理压力
：区划调整初期可能增加行政成本，协同发展需要投入前期协调资源。
应对
：做好财政测算和过渡期安排，争取上级支持。建立高效的协同工作机制，降低合作成本。
区域合作协调难度
：跨行政区合作涉及多方利益，协调难度大。
应对
：坚持互利共赢原则，从共识度高、易见效的领域（如旅游、交通）入手，逐步深化合作。争取上级政府加强指导和协调。
生态保护压力风险
：旅游开发和城镇建设可能对脆弱生态环境造成影响。
应对
：将生态保护红线作为不可逾越的底线，严格执行环境影响评价制度，推行绿色开发模式。
七、 结论
泽普县，这片叶尔羌河畔的“金玉之邦”，正站在生态文明建设与区域协同发展的历史交汇点。在喀什地区构建“叶尔羌河城镇群”和高质量发展的大背景下，泽普县不能走传统规模扩张的老路，而应独辟蹊径，走一条“小而美、特而精、融而活”的差异化发展道路。
本报告提出的战略构想，核心在于以
“内部集约优化”提升治理效能和发展质量，以“外部协同联动”拓展发展空间和共享区域红利
。通过“强心聚核、并乡强镇”，优化资源配置，激发内生动力；通过推动建立“泽普-莎车-叶城”协同发展示范区，在更大范围内整合资源、优势互补，共同做大叶尔羌河流域的发展蛋糕。
这不仅是行政区划的微调，更是发展理念的升华、空间格局的重塑和区域治理的创新。建议泽普县党委、政府以对历史负责、对人民负责的态度，将内部区划优化和区域协同发展纳入重要议事日程，在自治区和喀什地区的领导与支持下，科学谋划，积极稳妥推进。同时，建议上级政府高度重视叶尔羌河流域的协同发展，将其作为南疆新型城镇化和区域协调发展的试验田，给予政策引导和支持。相信通过这一系列战略举措，“金凤泽普·胡杨水乡”必将绽放出更加璀璨的光芒，成为喀什地区东部一颗宜居、宜业、宜游的绿色明珠，为各族群众创造更加美好的生活。
