新疆和田地区区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆和田地区——“世界玉都·丝路名城”，系统探讨在新疆加快推进南疆高质量发展、深入实施“旅游兴疆”战略、构建特色优势产业体系的宏观背景下，和田地区如何通过前瞻性、系统性的内部行政区划优化与跨区域协同机制创新，破解“县域经济实力不均、产业同质化竞争、绿洲经济承载有限、城乡发展差距较大”的发展瓶颈，强化其作为丝绸之路经济带核心区南疆重要节点、国家优质特色农产品基地、绿色矿业潜力区和文旅融合发展示范区的功能定位，从而在区域协调发展中实现产业升级、城镇提质、民生改善和生态保护，最终促进当地经济全面发展与人民收入福利持续提高的战略路径。报告深入剖析了和田地区作为古丝绸之路南道重镇，在保障国家能源资源安全、发展特色现代农业、传承弘扬中华优秀传统文化、促进民族团结与边疆稳固方面的独特价值。研究发现，和田地区总面积约24.81万平方公里，常住人口约250.5万人。现辖和田市1个县级市，和田县、墨玉县、皮山县、洛浦县、策勒县、于田县、民丰县7个县，以及2024年新设立的和安县、和康县，共9县1市。根据2025年12月信息，全地区有93个乡镇、5个街道。2024年，全地区生产总值598.36亿元，同比增长13.8%（名义增速），三次产业结构为18.6:18.0:63.4。其中，和田市（167.78亿元）、墨玉县（106.81亿元）、和田县（78.1亿元）经济总量位居前三。农业基础稳固，是新疆重要的林果、畜牧和特色种植基地；工业增长迅猛，2024年全部工业增加值同比增长33.5%；以旅游业为代表的第三产业占比最高，2024年接待国内游客3003.74万人次，同比增长34.1%。然而，和田地区的发展面临深层挑战：县域经济发展不平衡，除和田市、墨玉县外，其余县经济总量偏小；产业结构仍需优化，农业占比仍较高，工业基础相对薄弱，服务业以传统为主；绿洲承载能力有限，人口、产业高度集中于和田市、墨玉县、和田县、洛浦县构成的“和墨洛”核心区，北部沙漠区生态脆弱，南部山区发展条件受限；乡镇数量较多（93个），部分乡镇规模小、实力弱，制约了资源高效配置和公共服务均等化。在新疆“一盘棋”格局中南疆作为“棋眼”的地位更加凸显、国家给予南疆特殊政策支持的背景下，和田地区如何避免内部低水平同质竞争，依托其丰富的特色农业资源（红枣、核桃、葡萄、肉苁蓉、玫瑰等）、独特的文化旅游资源（玉石文化、丝绸之路遗址、昆仑山景观）、一定的矿产资源（铅锌等）和“东联西出”的区位潜力，打造成为南疆高质量发展的重要增长极，是亟待破解的课题。基于“核心引领、轴带联动、片区协同、特色发展”的核心原则，本报告提出，和田地区的行政区划调整战略应坚持
“内部优化整合”与“外部开放协同”双轮驱动
。核心路径是：
对内
，依据《和田地区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等规划确定的产业发展和空间布局方向，进一步推进“和墨洛”核心区一体化发展，优化县域内部乡镇区划设置，构建“一核一圈两带三区”的集约高效、功能互补的区域空间新格局；
对外
，主动深度融入丝绸之路经济带核心区建设，强化与喀什地区、阿克苏地区及西藏阿里地区的交通互联、产业协作和生态共治。报告论证了此举对于和田地区优化资源配置、培育产业集群、提升城镇能级、在区域分工中确立“特色农业高地”、“文旅融合样板”、“绿色矿业新区”的独特地位、最终实现区域协调高质量发展的重大意义，并设计了分阶段、可操作的实施方案与综合保障体系。
一、 引言与问题提出
和田地区位于新疆维吾尔自治区最南端，南抵昆仑山与西藏自治区交界，北部深入塔克拉玛干沙漠腹地，西南与印度、巴基斯坦在克什米尔的实际控制区毗邻，是古丝绸之路南道上的重镇，素有“玉石之乡”、“瓜果之乡”、“丝绸之乡”的美誉。其地理位置特殊，是连接新疆与西藏、面向南亚的重要通道。和田地区行政公署驻和田市，是全地区的政治、经济、文化、交通和金融中心。
当前，和田地区的发展置身于多重战略机遇叠加期：一是国家深入推进“一带一路”建设和新时代西部大开发，赋予南疆特殊优惠政策，和田作为丝绸之路经济带核心区南疆支点的地位更加凸显。二是自治区“旅游兴疆”战略深入实施，和田独特的玉石文化、丝绸之路历史遗迹、昆仑山自然风光和民俗风情旅游资源吸引力持续增强。三是特色农业优势明显，红枣、核桃、葡萄、肉苁蓉、玫瑰、和田羊等特色农产品品牌价值不断提升。四是近期（2024年）设立和安县、和康县，以及2025年批准设立吉良镇、甜水海镇、赛图拉镇更名昆岭镇，表明和田地区在优化边境地区行政区划设置、加强治理方面迈出新步伐。
然而，一个根本性的战略问题亟待回答：在资源环境约束趋紧、区域竞争日益激烈、高质量发展要求迫切的背景下，作为南疆人口大区、农业大区但工业基础相对薄弱、内部发展不平衡的和田地区，如何突破“绿洲经济”的局限，实现从“传统农业区”向“现代产业集聚区”、从“地理末端”向“开放前沿”的转变？是继续维持现有“9县1市、93乡镇”的格局，还是通过更主动、更系统的内部区划优化和外部协同机制创新，在“特色产业集聚、城乡融合发展、区域协调共进”的道路上实现突破，成为南疆稳定与发展的重要支撑？具体而言，现行行政区划是否有利于“和墨洛”核心区的一体化发展和辐射带动？是否有利于特色农业的规模化、品牌化发展？是否有利于工业园区和重点城镇的要素集聚？如何通过行政区划的适应性调整，更好地服务于“发展当地经济，促进当地全面发展，提高人民收入福利”的根本目标？本报告旨在系统回答这些问题。
二、 和田地区发展现状深度分析
（一）行政区划动态、地理区位与区域角色
现行区划与近期调整
：和田地区现辖1市9县，即和田市，和田县、墨玉县、皮山县、洛浦县、策勒县、于田县、民丰县、和安县、和康县。乡镇级政区共93个乡镇、5个街道。2024年，党中央、国务院批准设立和安县、和康县，两县位于昆仑山脚下的阿克赛钦地区，219国道横贯全境，战略地位重要，填补了新藏公路沿线边境地区建制县的空白。2025年6月，进一步调整了和康县、和安县部分乡级行政区划：设立和康县吉良镇（驻吉良村），赛图拉镇更名为昆岭镇；设立和安县甜水海镇（驻甜水海村）。这些调整体现了加强边境治理、优化国土空间开发保护的意图。
重要的南疆门户与生态屏障地位
：和田地区南倚昆仑山，北临塔克拉玛干沙漠，是新疆的“南大门”，也是连接新疆与西藏阿里地区的重要通道（219国道）。同时，作为塔里木盆地南缘的绿洲带，是抵御风沙侵袭、维护生态安全的重要屏障，生态地位极其重要。
在区域规划中的功能定位
：根据地区“十四五”规划及相关政策表述，和田地区致力于构建特色优势产业体系，做强绿色矿业及加工产业，优化提升纺织服装等传统产业，推动现代农业提质增效，扩绿增绿发展沙产业，促进文旅等服务业优质高效发展。空间上，“和墨洛”区域（和田市、墨玉县、和田县、洛浦县）是核心发展区。旅游业方面，着力打造“世界玉都·中国和田”品牌。
（二）经济发展态势、产业结构与核心竞争力
经济总量与增长特征
：2024年，和田地区生产总值达到598.36亿元，名义增长13.8%，增速在全疆位居前列。从结构看，第一产业占比18.6%，第二产业占比18.0%，第三产业占比高达63.4%，呈现“三二一”结构。值得注意的是，第二产业增速最快（增加值同比增长14.1%），其中全部工业增加值同比增长33.5%，显示工业化进程正在加速。
产业结构与转型升级方向
：产业结构呈现“农业特色鲜明、工业快速起步、服务业占比高但传统比重较大”的特点。第一产业以红枣、核桃、葡萄、设施农业、和田羊、肉苁蓉、玫瑰等特色种养殖为主。第二产业以农副产品加工、纺织服装、建材、电力能源、矿产加工等为主，正在培育生物医药、电子产品组装等新兴产业。第三产业以商贸物流、文化旅游、餐饮住宿等传统服务业为主，现代服务业有待发展。
核心产业与竞争优势
：
特色优势农业
：“和田红枣”、“和田核桃”、“和田葡萄”、“和田肉苁蓉”、“和田玫瑰”等地理标志产品享誉全国，设施农业、特色养殖（和田羊）基础较好。
劳动密集型工业
：纺织服装、鞋业、电子产品组装等产业在吸纳就业方面作用突出。农副产品加工业是工业的重要支柱。
文化旅游产业
：玉石文化、丝绸之路历史、昆仑山风光、民俗风情等旅游资源丰富，旅游业增长迅猛（2024年接待游客超3000万人次，增长34.1%）。
绿色矿业与能源产业
：铅锌等矿产资源具备开发潜力，光热资源丰富，光伏发电等清洁能源产业正在布局。
发展平台与战略机遇
：享有对口援疆优势。和田市北京工业园区、纺织服装产业园等是工业发展重要平台。被纳入南疆高质量发展政策支持范围。独特的农业资源、旅游资源和“世界玉都”品牌是核心竞争力。
（三）在区域发展格局中的机遇、挑战与内部治理问题
重大历史机遇
：
国家政策强力支持
：国家“打破常规、特事特办”支持南疆高质量发展系列政策，为和田争取项目、资金、人才提供了历史性机遇。
“一带一路”建设深化
：作为丝绸之路经济带核心区南疆节点，对外开放和经贸合作潜力增大。
“旅游兴疆”战略实施
：文旅产业迎来黄金发展期，有望成为支柱产业。
特色农业品牌化
：消费升级对绿色、有机、特色农产品的需求增长，为农业提质增效提供了市场空间。
新能源产业发展
：“双碳”目标下，光伏等清洁能源开发前景广阔。
亟待破解的挑战与内部问题
：
经济发展不平衡不充分
：县域间差距明显，除“和墨洛”核心区外，其他县经济总量小，皮山、于田、策勒、民丰等县发展相对滞后。
产业结构仍需优化
：农业产业化程度不高，产业链短；工业基础薄弱，龙头企业少；服务业以传统为主，现代服务业发展不足。
生态环境约束严峻
：水资源短缺，沙漠化威胁大，绿洲生态脆弱，产业发展必须严守生态红线。
基础设施与公共服务短板
：地处边疆，交通、水利、能源等基础设施仍需加强，教育、医疗等公共服务水平有待提升。
乡镇治理效能有待提升
：乡镇数量多、规模小，部分乡镇产业同质化，资源配置分散，管理服务成本高。
三、 推进和田地区区域行政区划调整的战略意义、目标与基本原则
（一）战略意义
推动和田地区行政区划优化与区域协同，是顺应高质量发展要求、破解发展瓶颈、实现共同富裕的必然选择，具有多重深远意义：
优化空间布局，提升治理效能
：通过内部区划的适度整合，可以促进资源要素向重点区域集中，精简行政机构，降低管理成本，提高县域和乡镇治理现代化水平，特别是强化对工业园区、重点城镇和生态脆弱区的管理服务。
促进产业集聚，培育增长极
：引导人口和产业向“和墨洛”核心区及各县县城、重点镇集中，有利于形成特色农业集群、工业园区和文旅融合示范区，提升产业竞争力。
强化核心带动，促进协调发展
：优化区划有利于进一步做强和田市中心城市功能，推动“和墨洛”一体化发展，增强对全地区的辐射带动能力，缩小县域发展差距。
深化区域合作，实现共赢发展
：主动加强与喀什、阿克苏及西藏阿里的交通互联、产业协作和生态共治，可以在更大范围内配置资源、共享市场。
筑牢生态屏障，实现绿色发展
：有利于统筹山水林田湖草沙系统治理，建立跨区域的生态保护补偿机制，走生态优先、绿色发展之路。
增进民生福祉，巩固民族团结
：通过优化城乡布局，可以促进基本公共服务均等化，改善各族群众生产生活条件，铸牢中华民族共同体意识。
（二）战略目标
总体目标
：到2035年，将和田地区建设成为经济繁荣、生态优美、文化兴盛、社会和谐、人民幸福的“丝绸之路经济带核心区南疆重要支点”、“国家优质特色农产品生产基地”、“世界级玉石文化旅游目的地”和“民族团结进步示范区”，成功打造为南疆高质量发展的样板。
具体目标
：
行政优化目标
：形成“核心突出、轴带联动、功能清晰、运行高效”的行政区划格局。“和墨洛”核心区一体化发展取得实质性进展，各县内部乡镇设置更加合理。
经济发展目标
：地区生产总值和城乡居民人均可支配收入增速持续高于全疆平均水平。现代农业体系更加高效，特色农业全产业链基本形成；工业竞争力显著增强，形成若干产业集群；文旅产业成为支柱产业。
城镇能级目标
：和田市中心城市功能大幅提升，各县县城和重点镇特色鲜明、带动能力增强，城镇化水平稳步提高。
区域协同目标
：与喀什地区、阿克苏地区在产业、交通、旅游等方面形成紧密协作，与西藏阿里地区在交通、旅游、生态保护等方面实现联动发展。
（三）基本原则
坚持核心引领，协调发展
：强化和田市中心城市地位，推动“和墨洛”一体化，带动全域协调发展。
坚持产业为本，特色发展
：区划调整要有利于红枣、核桃、文旅等特色优势产业的集聚和产业链延伸，避免同质化竞争。
坚持集约高效，优化布局
：引导要素向优势区域集中，形成集约高效的空间开发格局，提高资源配置效率。
坚持生态优先，永续发展
：将生态保护作为所有决策的前提，产业发展必须符合生态承载力要求。
坚持以人为本，共享发展
：将保障和改善民生作为区划调整的出发点和落脚点，让发展成果惠及全体人民。
四、 和田地区区域行政区划调整的具体战略构想
基于“强化核心、培育轴带、分区施策、协同联动”的总体思路，提出以下“两步走”战略构想：
（一） 近期战略（2026-2030年）：实施“核心区一体化、县域内部优化、边境县镇强化”工程
内部行政区划优化重组
：
构建“一核一圈两带三区”的区域空间新格局
：
“一核”——和田市中心城市核心
：进一步提升
和田市
作为全地区政治、经济、文化、交通中心的综合功能。可研究将紧邻的
和田县
部分乡镇（如
吐沙拉镇
、
玉龙喀什镇
、
肖尔巴格乡
等）纳入中心城区统一规划管理，探索“和田-和田县”同城化发展路径，扩大中心城市规模，增强辐射带动能力。
“一圈”——和墨洛城镇协同发展圈
：以
和田市
为核心，以
墨玉县
、
和田县
、
洛浦县
县城为支点，构建半小时通勤圈和经济圈。推动四县市在产业分工、基础设施、公共服务、生态保护等方面一体化发展。例如，
墨玉县
可重点发展农副产品精深加工、商贸物流；
和田县
可重点发展特色林果、旅游集散；
洛浦县
可重点发展设施农业、纺织服装。探索建立“和墨洛”协同发展联席会议制度。
“两带”
：
G315国道经济发展带
：沿G315国道东西向廊道，串联
皮山县
、
墨玉县
、
和田市
、
洛浦县
、
策勒县
、
于田县
、
民丰县
。该带是和田地区的人口、产业和城镇主要集聚带，重点布局特色农业、农产品加工、商贸物流、文化旅游等产业。
G580/G219昆仑山旅游与生态保护带
：沿G580（和康公路）、G219新藏线南北向廊道，串联
和田县
（喀什塔什乡）、
和田市
、
洛浦县
、
策勒县
、
于田县
、
民丰县
的南部山区以及
和康县
、
和安县
。该带重点发展生态旅游、特种旅游、边境旅游，同时强化昆仑山生态屏障功能。
“三区”
：
中部核心产业发展区
：涵盖“和墨洛”核心区，重点发展现代服务业、先进制造业、高新技术产业和城郊现代农业，打造全地区经济增长极。
东部特色农业与文旅发展区
：涵盖
策勒县
、
于田县
、
民丰县
，重点发展红枣、核桃、肉苁蓉、大芸等特色种植养殖、农副产品加工和沙漠旅游、文化旅游。
西部边境巩固与生态旅游区
：涵盖
皮山县
以及新设立的
和康县
、
和安县
。
皮山县
可依托边境口岸（待开放）发展边贸；
和康县
、
和安县
重点强化边境治理、守土固边，适度发展高原生态旅游、清洁能源和特色牧业。
推进县域内部乡镇合并与职能优化
：
“和墨洛”核心区乡镇整合
：在“和墨洛”区域内，对地域相邻、产业相近、规模较小的乡镇，可研究适度合并。例如，研究
和田市
近郊乡镇与
和田县
毗邻乡镇的整合可能性，促进同城化。
墨玉县
、
洛浦县
内部也可根据产业布局和城镇体系规划进行优化。
其他县乡镇优化
：
皮山县
、
策勒县
、
于田县
、
民丰县
可结合自身实际，稳妥推进人口规模过小、发展潜力有限的乡镇的合并，促进人口和产业向县城和重点镇集中。例如，
民丰县
人口仅4.1万，乡镇设置可进一步精简。
强化边境县镇建设
：巩固
和康县
（昆岭镇）、
和安县
（红柳镇、甜水海镇）的建制镇设置，完善基础设施和公共服务，增强守边固边和兴边富民能力。
探索“区镇园合一”管理模式
：在重点工业园区（如和田市北京工业园、纺织服装产业园）所在地，探索与所在乡镇（街道）实行“区镇合一”或“园镇联动”管理，提升服务效能。
深化区域协同与开放
：
融入丝绸之路经济带
：积极对接喀什经济开发区，借助“京疆亚”班列等通道，发展外向型经济。
加强与喀什、阿克苏协作
：在特色农产品销售、旅游线路共建、矿产资源开发等方面深化合作。
推动新藏经济走廊建设
：以G219新藏线为纽带，加强与西藏阿里地区的旅游、商贸、交通合作。
（二） 中长期战略（2031-2035年及以后）：打造“南疆高质量发展重要增长极”，探索绿洲城市群发展新范式
深度推进“和墨洛”同城化发展
：在基础设施互联互通、产业分工协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治等方面取得突破性进展，初步形成具有较强竞争力的绿洲城市群。
建成国家级特色农产品优势区
：红枣、核桃、肉苁蓉、玫瑰等特色农业形成全国知名的品牌和完整的产业链。
建成世界级玉石文化旅游目的地
：文旅产业深度融合，产业链不断延伸，“世界玉都·中国和田”品牌享誉海内外。
探索跨行政区深度协同机制
：在“和墨洛”同城化发展的基础上，条件成熟时可研究更高层级的行政整合或建立统一的规划建设管理委员会。同时，建立与喀什、阿克苏等周边地州更加紧密的产业协作和生态补偿机制。
五、 实施路径与政策保障
（一） 分阶段实施路径
第一阶段：研究论证与规划引领期（2026-2027年）
。成立和田地区行政区划优化调整工作领导小组，深入开展全域乡镇发展评估，制定“核心区一体化、县域内部优化”具体方案。完善“一核一圈两带三区”空间规划。与喀什地区、阿克苏地区共同研究区域协同发展专项规划。
第二阶段：内部优化与协同推进期（2028-2030年）
。稳妥实施“和墨洛”区域乡镇整合与同城化发展初步措施。推进各县内部乡镇优化调整。重点打造和田市中心城区、各县县城和重点镇。启动与喀什、阿克苏在产业、旅游、交通等领域的合作项目。
第三阶段：功能提升与品牌塑造期（2031-2035年）
。“和墨洛”城镇协同发展圈基本形成，中心城市能级显著提升，特色产业集群竞争力增强，文旅品牌影响力扩大。区域协同发展取得实质性成果。
第四阶段：巩固提升与范式总结期（2035年以后）
。评估区划调整和区域协同成效，系统总结和田地区作为南疆绿洲经济区实现高质量发展的经验，形成可推广的治理模式。
（二） 关键配套政策建议
争取特殊政策支持
：积极向国家和自治区争取将“和墨洛”区域列为“南疆城乡融合发展试验区”，在土地、财政、金融、人才等方面给予倾斜。支持边境县享受更优惠的兴边富民政策。
强化产业扶持
：设立特色农业发展基金、文旅产业发展基金、工业园区建设基金。支持和田市创建国家级经济技术开发区或高新技术产业开发区。
完善基础设施
：推动和田至若羌铁路、G315国道升级改造、区域性机场扩建等重大基础设施建设。完善区域内交通网络，特别是“和墨洛”快速通道建设。加强水利设施和电网建设。
加强人才与科技支撑
：制定吸引各类人才的特殊政策。支持新疆和田学院、新疆工业学院等高校加强学科建设，培养本地人才。加强与科研院所合作，建立特色农业、玉石加工等产业技术研究院。
创新区域合作利益分享机制
：在“和墨洛”同城化框架下，探索建立税收分享、GDP核算、生态补偿等机制。在与周边地州的合作中，坚持互利共赢原则。
六、 风险评估与应对
社会稳定与民族团结风险
：区划调整涉及干部安置和群众利益，在民族地区需格外慎重。
应对
：坚持依法依规、公开透明、充分协商，深入做好各族干部群众的思想工作，尊重民族习惯和群众意愿，保障涉改人员合法权益，确保平稳过渡和社会和谐。
生态破坏风险
：产业发展和城镇扩张可能加剧水资源紧张和沙漠化威胁。
应对
：将水资源承载力作为刚性约束，严格执行国土空间规划和“三线一单”管控，所有开发活动必须进行严格环评，推行节水技术和循环经济模式。
区域合作协调难度
：跨行政区合作涉及多方利益。
应对
：坚持互利共赢，由自治区层面牵头建立常态化的“和墨洛”协同发展协调机制，从共识度高、易于操作的基础设施互联互通、旅游一卡通等领域率先突破。
发展动力不足风险
：部分偏远县乡内生发展动力弱。
应对
：通过加大转移支付、引导产业转移、改善基础设施、提供优质公共服务等方式，增强其自我发展能力。
七、 结论
和田地区，这片承载着古丝绸之路辉煌文明、蕴藏着“世界玉都”美誉的绿洲，正站在推进南疆高质量发展、实现长治久安的历史新起点。其丰富的特色农业资源、独特的文化旅游禀赋、日益改善的区位条件，决定了它不能延续传统分散发展的老路，而必须走一条“核心引领、集聚发展、特色鲜明、协同共进”的新路。
本报告提出的战略构想，核心在于以 “内部空间重构与资源整合”优化发展格局，以“外部开放协同与区域联动”拓展发展空间，以“特色产业集聚与品牌塑造”打造核心竞争力。通过优化内部区划，和田可以更好地集中力量做强核心、培育轴带、凸显特色；通过深度融入更大区域发展格局，可以在更广平台上借力发展、共赢发展；通过深耕特色农业、文旅融合、绿色矿业和劳动密集型产业，可以形成可持续发展的产业体系。
这不仅是行政区划的技术性调整，更是发展理念的深刻变革、空间格局的战略重塑和区域治理现代化的积极探索。建议和田地委、行署以高度的责任感和使命感，将区划优化与区域协同发展作为实现高质量发展的重要抓手，在自治区党委、政府的坚强领导与特殊支持下，科学论证，稳妥推进。同时，建议国家和自治区层面充分考虑和田地区在南疆发展全局中的特殊地位和现实困难，给予更大力度的综合性政策支持，助力其建设成为经济发展、民族团结、文化繁荣、生态优美、人民幸福的和美和田，为新疆社会稳定和长治久安作出新的更大贡献。
