新疆和田地区策勒县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆和田地区东部重要生态屏障与特色农业县——“红枣之乡”策勒县，系统探讨在和田地区深入推进“和墨洛昆”区域高质量一体化发展、南疆高质量发展政策持续发力、以及策勒县自身巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键时期，策勒县如何通过内部行政区划的优化整合与外部区域协同机制的强化，破解“县城辐射力弱、乡镇布局分散、产业规模小、生态保护压力大”等发展瓶颈，强化其作为和田地区东部生态安全屏障、特色农牧业基地、清洁能源潜力区和文旅资源富集区的功能定位，从而在区域协调发展中实现生态保护、产业升级、民生改善与边疆稳固，最终促进当地经济全面发展与人民收入福利持续提高的战略路径。报告深入剖析了策勒县作为和田地区东部重要县域，在保障地区生态安全、发展绿洲特色经济、促进民族团结、巩固边疆稳定方面的独特价值。研究发现，策勒县总面积约3.16万平方公里，辖1个街道（色日克街道）、2个镇（策勒镇、固拉合玛镇）、6个乡（策勒乡、达玛沟乡、恰哈乡、乌鲁克萨依乡、奴尔乡、博斯坦乡），县人民政府驻策勒镇。2024年末，全县总人口约16.58万人。2024年，全县实现地区生产总值（GDP）38.14亿元，按可比价计算同比增长4.6%，三次产业结构为26.6:17.7:55.7。其中，第一产业增加值10.13亿元，增长11.6%；第二产业增加值6.74亿元，增长3.7%；第三产业增加值21.27亿元，增长1.4%。农业特色鲜明，红枣、畜牧（策勒黑羊）是重要产业；工业基础相对薄弱但石墨烯等新材料项目开始布局；以旅游业和传统商贸为主的第三产业占比最高。然而，策勒县的发展面临深层挑战：经济总量在地区内相对较小（排名第七），人均GDP（23561元）有待提高；产业结构仍需优化，农业占比高，工业支撑不足；县城策勒镇作为“一核”的集聚和辐射能力有限；乡镇数量较多（8个乡镇街道），南北狭长（南宽北窄），南部山区乡镇（恰哈、乌鲁克萨依、奴尔、博斯坦）与北部平原乡镇发展条件差异巨大，资源配置和公共服务延伸成本高；作为塔克拉玛干沙漠边缘阻击战的主战场之一，生态保护与修复任务艰巨。在新疆“一盘棋”格局下南疆高质量发展要求迫切、和田地区内部“和墨洛”核心区一体化加速、“和墨洛昆”区域协同规划正在编制的背景下，策勒县如何避免成为区域发展的“洼地”，依托其独特的生态价值、农牧资源、文化旅游资源（达玛沟佛教文化遗址、昆仑秘境）和新能源潜力，打造成为和田地区东部重要的生态经济示范区和特色产业增长点，是亟待破解的课题。基于“生态优先、集约发展、特色引领、协同共赢”的核心原则，本报告提出，策勒县的行政区划调整战略应坚持
“内部整合提效”与“外部联动共赢”相结合
。核心路径是：
对内
，依据国土空间规划和“两山”实践创新基地建设要求，优化“一核两带三区”空间布局，稳妥推进条件成熟、地域相邻乡镇的适度整合，强化县城核心，培育重点镇，构建“中心县城—重点镇—特色乡”梯次分明、功能互补的城镇体系；
对外
，主动加强与西侧洛浦县、东侧于田县在生态联防联治、旅游线路共建、特色产业协作等方面的协同，积极融入“和墨洛昆”区域发展大局。报告论证了此举对于策勒县优化空间结构、降低行政成本、集聚特色产业、筑牢生态屏障、在区域分工中确立“生态农牧业示范区”、“清洁能源接续区”、“昆仑文化旅游驿站”的独特地位、最终实现县域绿色高质量发展和人民共同富裕的重大意义，并设计了分阶段、可操作的实施方案与综合保障体系。
一、 引言与问题提出
策勒县，位于新疆和田地区东部，昆仑山北麓，塔克拉玛干沙漠南缘。东邻于田县，西接洛浦县，南靠昆仑山与西藏自治区交界，北伸入塔克拉玛干沙漠与阿克苏地区相望。地形呈南宽北窄的狭长型，南北自然景观和经济发展条件差异显著。清光绪年间置县，历史悠久。全县行政区域面积3.16万平方公里，辖1个街道、2个镇、6个乡，总人口约16.58万人。策勒县是“全国脱贫攻坚先进集体”，也是塔克拉玛干沙漠边缘生态治理的关键区域。
当前，策勒县的发展置身于多重战略机遇叠加期：一是国家生态文明建设战略深入实施，“绿水青山就是金山银山”理念深入人心，策勒县作为“两山”实践创新基地，生态价值凸显。二是自治区“旅游兴疆”战略持续推进，策勒县独特的昆仑山风光、达玛沟佛教文化遗址等旅游资源吸引力增强。三是天津津南区对口援疆持续深化，“引智入疆”和产业帮扶为发展注入新动力。四是和田地区“和墨洛昆”区域高质量一体化发展进入实质性规划阶段，为策勒县融入区域协同发展提供了平台。五是“疆电外送”第四通道等重大基础设施规划，为策勒县发展光伏等清洁能源产业带来契机。
然而，一个根本性的战略问题亟待回答：在区域一体化浪潮中，作为经济总量较小、生态地位重要、发展基础相对薄弱的策勒县，如何走出一条符合自身资源禀赋、彰显生态特色、实现绿色崛起的高质量发展之路？是继续维持现有“1街道2镇6乡”的分散格局，还是通过主动、审慎的内部区划优化和外部协同，在“强化县城、整合乡镇、突出特色、联动周边”的道路上实现突破，成为和田地区东部稳固的生态屏障和活跃的特色经济增长极？具体而言，现行乡镇行政区划是否有利于统筹南部山区保护与北部绿洲发展？是否有利于特色农牧业和旅游资源的整合开发？是否有利于降低公共服务成本和提高治理效能？如何通过行政区划的适应性调整，更好地服务于“发展当地经济，促进当地全面发展，提高人民收入福利”的核心目标，同时筑牢生态安全底线？本报告旨在系统回答上述问题。
二、 策勒县发展现状、区域关系与核心瓶颈分析
（一）经济发展：总量偏小但农业特色突出，增长稳中有进
经济规模与增长
：策勒县经济总量在和田地区内相对靠后，2024年GDP为38.14亿元，同比增长4.6%，增速平稳。人均地区生产总值23561元，增长4.0%。固定资产投资有所波动，但招商引资到位资金增长较快（2024年前三季度增长22.5%），显示外部投资关注度在提升。
产业结构特征
：
农业占比高，特色优势明显
：第一产业占比26.6%，高于地区平均水平，是县域经济的重要基础。农林牧渔业增长较快（2024年前三季度增长14.9%）。红枣产业是传统优势，策勒黑羊等特色畜牧业发展潜力大。设施农业和戈壁农业开始探索。
工业基础薄弱，新兴项目起步
：第二产业占比仅17.7%，规模以上工业增加值基数小。但依托矿产资源和新材料技术，开始布局石墨烯科技粉体等高新技术项目，为工业突破提供了可能。
服务业以传统为主，文旅潜力待挖
：第三产业占比55.7%，主要以传统商贸、公共管理服务为主。旅游业资源丰富但开发不足，达玛沟佛教文化遗址、昆仑山自然风光等价值尚未充分转化为经济优势。
居民收入与民生
：作为曾经的深度贫困县，巩固脱贫攻坚成果任务依然繁重。城乡居民收入持续增长，但整体水平仍需提升，联农带农机制需要进一步完善。
（二）空间与行政区划：南北狭长、布局分散，生态功能突出
行政区划现状
：策勒县辖1个街道（色日克街道）、2个镇（策勒镇、固拉合玛镇）、6个乡（策勒乡、达玛沟乡、恰哈乡、乌鲁克萨依乡、奴尔乡、博斯坦乡）。乡镇街道沿315国道和南部山区沟谷呈点状和线状分布，管理半径大，特别是南部山区乡镇交通不便。
“三大地貌板块”与乡镇分布
：
南部高寒山区
：包括恰哈乡、乌鲁克萨依乡、奴尔乡、博斯坦乡。海拔高，生态极其敏感，以草原畜牧业为主，人口相对稀少，公共服务延伸困难。
中部平原绿洲区
：包括策勒镇、色日克街道、策勒乡、固拉合玛镇、达玛沟乡大部。是县域人口、经济和城镇的主要集聚区，农业条件较好，交通相对便利。
北部沙漠边缘区
：部分乡镇北部延伸至沙漠，是防沙治沙、光伏治沙的重点区域。
区域关系与协同需求
：策勒县西与洛浦县接壤，东与于田县相邻。在“和墨洛昆”区域一体化框架下，与洛浦县的协同尤为关键，特别是在玉龙喀什河上游生态保护、设施农业集群、旅游环线构建等方面。与于田县在沙漠治理、特色林果产业等方面也有协同空间。作为“昆”（昆玉市）的东部邻县，在兵地融合、维稳戍边方面负有共同责任。
（三）发展面临的深层瓶颈与调整必要性
县城核心带动力不足
：策勒镇作为县城，经济总量、城市功能、产业集聚能力有限，对广阔县域特别是南部山区的辐射带动作用不强，难以有效整合全域资源。
乡镇布局分散，行政效能偏低
：9个乡镇（街道）中，南部山区4个乡地域广阔、人口分散，管理成本高，公共服务难以均等覆盖。部分平原乡镇规模偏小，存在资源重复配置和同质化竞争的可能。
产业规模小，链条短，竞争力弱
：农业“特而不强”，深加工不足，品牌影响力有限；工业尚未形成支柱；旅游业“有资源缺产品”，未能有效串联形成线路。行政区划的分割不利于产业在县域内的优化布局和规模经营。
生态保护与经济发展矛盾突出
：作为重要的生态功能区，南部山区发展和北部沙漠治理都需要大量投入，但县级财力有限。需要创新机制，在保护中发展，在发展中保护。
与周边区域协同机制不健全
：与洛浦、于田等县在产业、生态、基础设施等方面的合作多为自发或项目式，缺乏稳定的跨区域协调机制和规划引导，制约了整体效益的提升。
三、 推进策勒县行政区划调整的战略意义、目标与基本原则
（一）战略意义
推动策勒县以内部优化为主的行政区划调整，并积极构建与洛浦县、于田县的协同发展机制，是适应生态文明建设要求、破解自身发展难题、把握区域协同机遇的战略抉择，意义重大：
优化空间治理，提升行政效能
：通过乡镇适度整合，可以减少行政单元，降低行政运行成本，集中有限财力用于民生和生态，提高全域治理效率和公共服务水平。
强化县城核心，促进城乡融合
：通过区划调整，可以进一步强化策勒镇作为县域综合服务中心的地位，增强其集聚能力，更好地发挥以城带乡、城乡融合的作用。
促进产业集聚，打造特色板块
：有利于打破乡镇界限，在更大范围内规划特色农业园区、生态旅游片区，促进红枣、畜牧等产业规模化、标准化、品牌化发展，形成具有竞争力的县域特色经济板块。
统筹生态保护，筑牢安全屏障
：有利于统筹南部山区生态保护、中部绿洲高效节水、北部沙漠综合治理，形成全县域一体化的生态保护格局，切实履行生态安全屏障功能。
深化区域协同，实现共赢发展
：主动融入“和墨洛昆”区域协同，加强与洛浦、于田的联动，可以在生态联防联治、旅游线路共建、基础设施共享等方面形成合力，提升整个区域东部板块的发展水平。
（二）战略目标
总体目标
：到2035年，基本完成县域内部乡镇行政区划的优化整合，形成“一核引领、两带联动、三区协同”的集约高效、生态友好的空间格局。建立与洛浦县、于田县常态化、制度化的区域协同发展机制。将策勒县建设成为和田地区东部重要的生态安全屏障区、绿色有机农业示范区、清洁能源接续区、昆仑文化旅游体验区，实现生态保护、经济发展、民生改善、边疆稳固的有机统一，城乡居民收入显著提高。
具体目标
：
空间优化目标
：县城策勒镇综合承载力和服务功能显著提升，培育1-2个重点镇，乡镇布局更加合理，管理效能提高。
经济发展目标
：特色农业产业链条延伸，附加值提高；清洁能源产业有序发展；旅游业成为重要增收渠道。经济总量稳步增长，绿色产业体系初步形成。
生态保护目标
：南部山区生态得到有效保护，北部沙漠治理取得新成效，全县生态环境质量持续改善。
区域协同目标
：与洛浦县、于田县在生态共保、旅游联动、产业协作等方面取得实质性进展。
民生改善目标
：城乡基本公共服务差距缩小，农村人居环境明显改善，脱贫成果持续巩固。
（三）基本原则
坚持生态优先，绿色发展
：将生态环境保护作为区划调整的前提和底线，所有调整必须有利于生态保护修复和绿色产业发展。
坚持因地制宜，分类指导
：充分考虑南部山区、中部平原、北部沙漠不同板块的资源环境承载力和发展定位，实行差异化调整策略。
坚持集约高效，优化布局
：引导人口和产业向县城和重点镇适度集中，提高资源利用效率，构建规模适度、功能清晰的城镇体系。
坚持产业为基，特色引领
：区划调整要服务于红枣、畜牧、文旅等特色优势产业的发展，促进产业链延伸和价值提升。
坚持协同开放，联动发展
：主动对接“和墨洛昆”区域规划，加强与相邻县的合作，在更大范围内配置资源、共建共享。
坚持以人为本，平稳有序
：充分尊重干部群众意愿，保障合法权益，确保调整过程社会稳定、过渡平稳。
四、 策勒县行政区划调整的具体战略构想
基于上述分析，提出“内部整合、外部联动”的“双线推进”战略构想：
（一） 内部优化：构建“一核两带三区”的集约高效空间新格局
强化“一核”：做大做强县城策勒镇（含色日克街道）
。将策勒镇和色日克街道作为县域绝对核心进行一体化规划建设。可研究将紧邻的
策勒乡
整体或部分区域并入策勒镇，拓展城市发展空间，布局农产品加工园区、物流集散中心和完善生活服务配套，全面提升县域政治、经济、文化、商贸中心功能。支持策勒镇建设成为宜居宜业宜游的生态园林县城。
培育“两带”：打造两条发展驱动带
。
G315国道城镇经济发展带
：以315国道为轴线，串联固拉合玛镇、策勒镇、达玛沟乡。该区域是县域经济主走廊，交通便利，水土条件较好。重点发展特色林果（红枣）标准化种植、设施农业、农副产品加工、商贸物流等。
南部山区生态文旅发展带
：以南部昆仑山北麓沟谷为轴线，串联恰哈乡、乌鲁克萨依乡、奴尔乡、博斯坦乡。该区域生态核心地位突出，自然景观壮丽，民族文化独特。重点加强生态保护和修复，适度发展生态旅游、高山草原观光、民俗文化体验、特色畜牧养殖。
整合“三区”：推进乡镇适度合并，形成三个功能片区
。
中部城镇综合发展区
：以策勒镇（整合策勒乡后）为核心。重点发展县城经济、综合服务、农产品精深加工、电子商务等。
东部特色农业与工贸区
：以
固拉合玛镇、达玛沟乡
为基础进行整合。固拉合玛镇交通区位优越（315国道横穿），可考虑将达玛沟乡整体或北部区域并入，强化其作为东部中心镇的地位，重点发展特色种植养殖、农产品交易、面向沙漠腹地的工贸服务。
南部生态保育与特色牧区
：保留
恰哈乡、乌鲁克萨依乡、奴尔乡、博斯坦乡
的建制，但需明确其以生态保护为主的功能定位。可探索建立“南部生态功能区联合管理机制”，在县级层面统筹这四个乡的生态保护、基础设施建设和特色产业发展（如生态旅游、有机畜牧），不追求经济总量扩张。对于地域特别广阔、管理不便的，可研究内部管理单元的优化。
保留与特色发展
：对于具有重要历史文化价值（如达玛沟佛教文化遗址）、独特民族风情或特殊生态功能的乡镇，应予以保留并支持其特色化、精品化发展。
（二） 外部协同：构建与洛浦县、于田县的“东翼协同发展圈”
策勒县、洛浦县、于田县地理相连，共同构成和田地区的东部板块。建议共同构建“和田东翼协同发展圈”。
建立生态共保机制
：共同保护昆仑山北麓生态和玉龙喀什河等水系，联合开展沙漠边缘阻击战，协同推进光伏治沙、生物固沙等工程。
共建旅游环线
：整合策勒的达玛沟遗址、昆仑秘境，洛浦的艾德莱斯绸文化、玉龙湾，于田的沙漠景观、人文资源，联合打造“昆仑山—沙漠—绿洲”跨县精品旅游线路，统一营销。
推动产业协作
：在设施农业、特色林果、畜牧养殖等方面加强技术交流、市场共享和品牌共建。探索共建区域性农产品加工和冷链物流基地。
促进基础设施互联
：协同推进策勒机场与周边县的交通连接规划，加强国省道升级改造的衔接。
五、 实施路径与综合保障措施
（一） 实施路径
深入研究与方案制定阶段（2026-2027年）
：成立策勒县行政区划调整工作领导小组。开展全面调研，重点评估不同乡镇合并的可行性、生态影响、社会稳定风险。科学编制《策勒县乡镇行政区划优化调整总体方案》，方案需详细论证整合范围、政府驻地、机构人员、资产债务等。优先推动条件最成熟、共识度最高的整合（如策勒镇与策勒乡）。
申报审批与社会动员阶段（2028年）
：按程序将方案逐级上报自治区人民政府审批。同步开展广泛宣传和意见征求，通过多种形式向干部群众说明调整的必要性、方案内容和预期效益，妥善回应关切，凝聚最大共识。
组织实施与平稳过渡阶段（获批后1-2年）
：稳妥推进乡镇合并工作，完成新设镇或调整后镇的机构组建、人员安排、资产划转和债权债务处理。确保合并期间各项公共服务不间断、不降质。同步探索建立南部生态功能区联合管理机制。
深化融合与效能提升阶段（调整后3-5年）
：推动新整合区域的一体化发展，优化产业布局和公共服务配置。深化与洛浦、于田的协同发展，在生态、旅游、产业等重点领域取得合作成果。
（二） 关键配套政策与保障措施
生态补偿与转移支付
：积极争取国家和自治区生态功能区转移支付，对南部山区乡镇和承担重要生态保护功能的区域给予足额补偿。探索建立县域内生态补偿机制。
财政与土地政策支持
：争取上级在过渡期给予专项财政补助。保障县城和重点镇产业发展、基础设施和生态建设的合理用地需求。对合并乡镇的历史债务进行妥善处置。
产业扶持政策
：县级产业资金和项目向特色农业、生态旅游、清洁能源等绿色产业倾斜。支持红枣、策勒黑羊等地理标志产品品牌建设和产业链延伸。
基础设施与公共服务投入
：加大投入，改善南部山区交通、通信、水利等基础设施。推动教育、医疗等优质公共服务资源向农村和边远乡镇延伸覆盖。
干部人才队伍建设
：妥善安排涉改乡镇干部职工，确保待遇平稳。制定政策吸引和培养农业技术、旅游管理、生态保护等方面的专业人才。
六、 风险评估与应对策略
社会稳定风险
：涉及乡镇撤并、干部安置和群众习惯改变。
应对
：坚持公开透明、公平公正，深入细致做好思想工作。保障涉改人员合法权益，确保民生服务连续稳定。新政府驻地选择应科学合理、便于群众办事。
生态保护风险
：调整不当可能削弱生态保护力度。
应对
：将生态保护作为调整方案的核心评价指标，确保调整后生态保护职责更加清晰、投入更有保障。强化南部生态功能区的管理。
短期管理效能风险
：调整初期可能出现管理衔接问题。
应对
：制定详尽的过渡期工作方案和应急预案，加强干部培训，确保工作不断、秩序不乱。
文化认同风险
：合并乡镇的干部群众可能存在地域情感。
应对
：加强宣传教育，在调整中充分尊重历史文化和地方特色，保留重要地名和文化标识。
七、 结论与建议
策勒县，这片镶嵌在昆仑山与塔克拉玛干沙漠之间的绿色瑰宝，正站在生态文明建设和区域协同发展的历史新起点。实施以内部乡镇优化整合为核心、外部区域协同发展为支撑的行政区划调整战略，是破解当前发展瓶颈、优化国土空间格局、践行“两山”理念、深度融入区域发展大局的关键之举，也是实现绿色高质量发展、持续增进民生福祉、巩固边疆长治久安的必然要求。
这一战略调整，将有助于策勒县集中有限资源，做强县城核心，优化乡镇布局，形成集约高效的发展格局；将有助于统筹生态保护与经济发展，筑牢生态安全屏障，发展绿色特色产业；将有助于主动对接“和墨洛昆”一体化，与洛浦、于田携手打造和田地区东部稳固的生态经济板块。最终，将推动策勒县实现从“生态脆弱区”到“生态文明示范区”、从“传统农业县”到“特色产业县”、从“区域边缘”到“协同节点”的深刻转变。
建议自治区及和田地区层面加强指导，支持策勒县开展以生态优先为导向的乡镇行政区划优化调整可行性研究。建议策勒县党委、政府立足县情，科学谋划，在充分调研论证、广泛听取民意的基础上，制定稳妥可行的调整方案，优先推动共识度高、条件成熟的整合。建议同步推进与洛浦县、于田县的协同发展机制建设，争取在地区“十五五”规划中予以体现和支持。我们坚信，通过科学规划、生态优先、稳步实施、区域联动，策勒县必将在新时代生态文明建设和南疆高质量发展中谱写新的篇章，为建设天蓝地绿水清的美丽新疆作出独特贡献。
