西藏日喀则市南木林县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区日喀则市“第一人口大县”和“生态农牧业特色城市”——南木林县，深入剖析其在西藏“一核一圈两带三区”区域发展新格局和日喀则市建设“两个中心城市”战略下的新发展阶段，行政区划设置与促进特色产业集聚、优化国土空间格局、提升基层治理效能、实现乡村全面振兴要求之间的适配性。报告基于2025-2026年最新行政区划数据、经济社会发展规划及现实基础，系统评估了南木林县作为日喀则市人口最多（9.47万）、面积广阔（8110平方公里）、下辖“1镇16乡”的典型半农半牧县，在落实自治区赋予的“西藏生态农牧业特色城市、湘巴文化休闲旅游度假城市”定位，发展以“艾玛土豆”为标志的特色农牧业、绿色矿业和文旅产业过程中，现行区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、规模适度、功能优化、生态优先、特色发展”的核心原则，紧密对接《日喀则市国土空间总体规划（2021—2035年）》及南木林县自身发展需求，提出旨在优化内部乡镇结构、促进“湘河河谷”农业核心区与“北部牧区”协同、强化“南木林镇”中心辐射功能、推动“艾玛土豆”等特色产业规模化品牌化发展的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化是南木林县破解乡镇“多、小、散”、资源配置效率不高、产业集聚效应不足、中心城镇带动力有限等瓶颈，进一步释放“全胜之地”资源潜力，深度融入日喀则市域经济分工，实现生态保护、产业发展与民生改善有机统一，筑牢雅鲁藏布江中上游生态安全屏障、促进农牧民持续增收致富的关键制度支撑。

关键词

：南木林县；行政区划；第一人口大县；生态农牧业；艾玛土豆；湘河河谷；乡镇合并；半农半牧；特色发展

目录

引言南木林县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础南木林县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议

1. 引言

南木林县作为日喀则市东北部的门户和人口第一大县，其发展兼具保障粮食安全、守护生态屏障、促进民族团结、实现乡村振兴等多重使命。西藏自治区及日喀则市对南木林县的发展寄予厚望，明确其“西藏生态农牧业特色城市、湘巴文化休闲旅游度假城市”的战略定位。2025年，南木林县经济运行保持稳中有进良好态势，一到三季度地区生产总值完成16.09亿元，同比增长7.8%，农村居民人均可支配收入同比增长10.0%，特色产业培育和招商引资取得积极进展。

然而，与快速提升的发展要求和自身资源禀赋相比，南木林县现行的“1个镇、16个乡”的行政区划格局，在适应现代农业规模化发展、促进文旅资源整合、降低行政管理成本、提升公共服务效率等方面逐渐显现出优化空间。例如，全县近9.5万人口分散在17个乡镇级政区，平均每个政区人口仅约5500人，部分乡人口不足3000人（如秋木乡、仁堆乡）。这种“地广人稀、乡镇林立”的格局，可能导致行政资源分散、基础设施重复建设、特色产业难以形成集群、中心城镇辐射带动力受限。同时，作为半农半牧县，如何通过区划优化更好地统筹河谷农业区与北部牧区的发展，促进生态保护与产业升级，是亟待深入研究的课题。

因此，本研究立足于南木林县“十五五”时期推进高质量发展和乡村全面振兴的新要求，以促进产业集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化中心带动为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同的原则，提出一套服务于南木林县长远特色发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。

2. 南木林县行政区划与经济社会发展现状分析

2.1 行政区划格局现状

根据南木林县人民政府网站2025年3月发布的概况信息及百科资料，南木林县行政区划代码为540221。目前下辖

1个镇、16个乡

：南木林镇（县人民政府驻地），以及土布加乡、茶尔乡、艾玛乡、卡孜乡、多角乡、秋木乡、达那乡、热当乡、拉布普乡、甲措乡、普当乡、仁堆乡、索金乡、达孜乡、奴玛乡、芒热乡。共辖151个行政村、5个安置村。全县总面积8110平方公里（0.811万平方公里），平均海拔4000米以上。2024年底，全县总人口94682人，是日喀则市第一人口大县。境内分布湘河、邬郁河、拉布河三条主要河流，年径流量达30亿立方米以上。

从地理方位看，南木林县地处西藏中南部、雅鲁藏布江中上游北岸。东接拉萨市尼木县，西邻日喀则市谢通门县，北靠那曲市申扎县、班戈县，南与日喀则市桑珠孜区隔江相望。县城距日喀则市76公里，距拉萨市308公里。全县地形东北高、西南低，湘河流域形成一条从北到南的蛇形狭窄“走廊”，南部有河谷平原。

2.2 经济发展水平与产业特征

南木林县经济以农牧业为基础，特色产业初具规模。根据2025年统计数据及政府工作报告，其发展呈现以下特征：

经济总量与增速

：2024年地区生产总值22.20亿元，同比增长6.2%。2025年一到三季度地区生产总值16.09亿元，同比增长7.8%，增速较快。其中第一产业增加值5.69亿元（占比35.4%），第二产业增加值2.74亿元（占比17.0%），第三产业增加值7.66亿元（占比47.6%），呈现“三二一”产业结构。

特色农牧业

：是主导产业和民生根基。全县农作物种植面积16.36万亩，草场面积957.78万亩，属典型半农半牧县。“艾玛土豆”是核心品牌，2023年种植面积达4.8万亩，总产值1.93亿元。此外，青稞、油菜、牦牛、绵羊等也是重要农畜产品。

绿色矿业与工业

：矿产资源丰富，已探明的金、银、铜、铁、锌矿储量大、品位高，开采潜力大。绿色矿业是工业增长的重要潜力点。

文化旅游业

：旅游资源丰富，拥有色吾寺、热拉拥仲林寺等国家A级景区，以及梅日寺、德庆热布杰寺、铁索桥等景点，地热资源（温泉5处）也有开发价值。文旅产业处于培育阶段。

发展思路

：县委提出“166”工作思路，聚焦高质量发展，以五大产业发展为抓手，推进农业、劳务、生态、教育、文旅“五个强县”建设。

2.3 在日喀则市及区域发展中的战略定位

根据《西藏自治区人民政府关于日喀则市18个县（区）国土空间总体规划（2021—2035年）的批复》，南木林县的定位是：“西藏生态农牧业特色城市、湘巴文化休闲旅游度假城市”。在日喀则市“一区四县”核心增长极布局中，南木林县虽未直接纳入，但其作为人口大县和特色农业县，是市域经济的重要组成部分和生态安全屏障的关键区域。其发展对于保障“西藏粮仓”、促进城乡协调发展、巩固脱贫攻坚成果具有重要意义。

3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性

3.1 核心问题诊断

乡镇数量多、规模小，行政资源配置效率低

：全县17个乡镇，平均每个乡镇人口约5500人，面积约477平方公里。人口最少的仁堆乡仅1356人。这种“小而散”的格局导致行政管理机构重复设置，行政运行成本相对较高，有限的财政资金和人力资源被分散，难以集中力量办大事，特别是在基础设施建设、公共服务供给方面难以形成规模效应。

产业布局分散，难以形成集聚效应和品牌优势

：特色农牧业如“艾玛土豆”主要分布在艾玛乡及周边，但生产、加工、销售可能涉及多个乡镇；矿产资源分布也可能跨乡镇；文旅景点分散在各地。以乡为界的行政区划，可能导致产业规划协调困难、同质化竞争、产业链条短、品牌整合难度大，不利于将资源优势转化为经济优势。

中心城镇辐射带动力有限

：南木林镇作为县城和唯一建制镇，其经济总量、城市功能、人口集聚度仍有较大提升空间。由于周边乡镇规模小、实力弱，难以与县城形成有效的产业协作和功能互补，中心城镇对全县，特别是北部、东部偏远乡镇的辐射带动能力不足。

河谷农业区与北部牧区发展协同不足

：湘河河谷地带（如艾玛、茶尔、土布加等乡）是主要的农业区，而北部乡镇（如芒热、拉布普、仁堆等）以牧业为主。现行区划可能在一定程度上割裂了农牧结合、生态循环的发展路径，不利于统筹实施流域生态保护和特色产业发展规划。

部分乡镇发展定位模糊，特色不突出

：除南木林镇、艾玛乡等少数乡镇有相对明确的产业或功能定位外，部分乡镇在“生态农牧业”和“文化休闲旅游”两大主题下的细分定位不够清晰，存在资源相似、发展路径雷同的潜在问题。

3.2 调整的必要性

落实“生态农牧业特色城市”定位，推进现代农业发展的迫切需要

：通过合并相邻农业乡，可以整合耕地资源，统一规划建设高标准农田和农业产业园，推动“艾玛土豆”等特色产业规模化、标准化、品牌化发展，延伸产业链条，提高附加值和市场竞争力。

提升治理效能，降低行政成本的现实选择

：适度合并规模过小的乡，可以精简机构和人员，将节约的行政资源更多投向民生改善和产业发展，提高基层治理的精细化和专业化水平。

优化国土空间格局，促进区域协调发展的内在要求

：使行政区划更符合自然地理单元和经济发展规律，有利于统筹河谷农业区、北部牧区、生态保护区的功能布局，促进城乡融合和区域协同。

强化中心城镇功能，培育经济增长极的战略举措

：通过扩大南木林镇的发展腹地或强化其与周边重点乡的联动，可以增强县城的人口集聚、产业承载和综合服务能力，更好地发挥对全县的龙头带动作用。

整合文旅资源，打造“湘巴文化休闲旅游度假城市”的有效途径

：合并景点分布相邻的乡镇，有利于统一规划旅游线路，整合营销资源，完善配套设施，提升旅游体验和整体品牌影响力。

4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础

4.1 战略目标

本次南木林县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“西藏生态农牧业特色城市、湘巴文化休闲旅游度假城市”战略定位高度契合，与自然地理格局和产业发展规律相适应，能够有效促进资源集约利用、强化特色产业集聚、提升中心城镇功能、优化基层治理体系，从而全面增强县域经济内生动力、生态保护能力和民生保障水平的现代化行政区划格局。 具体而言：

规模结构合理化

：通过合并相邻且规模过小的乡，形成人口规模适度、管理幅度合理的乡镇单元，降低行政成本，提升服务效率。

功能布局清晰化

：形成以“南木林镇”为核心的综合服务中心，以“湘河河谷”为重点的现代农业集聚区，以“北部乡镇”为特色的生态畜牧业区，以“重点景区”为节点的文旅融合发展带。

产业集聚高效化

：使行政区划更好地服务于“艾玛土豆”产业带、绿色矿业开发区、湘巴文化旅游圈等特色产业平台的建设。

治理能力现代化

：通过优化区划，为深化乡镇机构改革、推进执法力量下沉、提升数字化治理水平奠定更好的组织基础。

4.2 指导原则

坚持相邻整合，规模适度

：调整严格限定在地理相邻、人文相近、经济联系密切的乡镇之间，以形成人口规模在1万人左右、面积在500-1500平方公里左右的适度规模乡镇为目标。

坚持生态优先，特色发展

：调整必须有利于保护雅鲁藏布江、湘河流域生态环境，严守生态保护红线和永久基本农田。立足各乡镇资源禀赋，突出“一乡一品”或“一片一业”。

坚持中心带动，城乡融合

：强化南木林镇的县域中心地位，促进县城与周边乡镇的一体化发展，增强对偏远乡镇的辐射带动能力。

坚持稳妥有序，依法推进

：充分尊重历史沿革、民族习惯和群众意愿，科学论证，依法依规履行程序，确保调整过程平稳和社会和谐。

坚持促进发展，改善民生

：调整的出发点和落脚点是更好地发展经济、增加就业、提高收入、改善公共服务，让改革发展成果更多更公平惠及全县农牧民。

4.3 理论基础

行政区划与区域经济发展理论

：探讨行政区划规模、结构与区域经济效率、产业集聚之间的关系。

中心地理论与增长极理论

：研究如何通过优化行政区划强化中心城镇功能，培育区域增长极，带动周边发展。

公共管理中的规模经济理论

：分析政府管理幅度、层级与行政成本、公共服务质量之间的关系。

流域综合治理与可持续发展理论

：强调以流域为单元进行统筹规划和管理，实现经济发展与生态保护的双赢。

5. 南木林县行政区划调整的具体方案设计

基于以上分析，遵循“强化中心、整合河谷、优化北部、突出特色”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。

5.1 强化中心：做大做强南木林镇，提升县域综合服务能力

目标

：拓展南木林镇发展空间，增强其作为县域政治、经济、文化中心的辐射带动力。

方案A：研究南木林镇与周边相邻乡（秋木乡、多角乡）部分区域整合的可行性

内容

：秋木乡、多角乡位于南木林镇西部和西南部，地域相邻，交通联系便捷。可研究将两乡靠近县城、发展联系紧密的部分行政村划归南木林镇管理。此举有利于扩大县城发展腹地，统一规划建设城郊结合部，为布局物流、加工、商贸等产业提供空间，缓解县城发展空间受限的问题。

依据

：南木林镇作为唯一建制镇和县城，是全县发展的核心引擎。适度拓展其管辖范围，符合城镇化发展规律，有利于集中资源完善城市功能，增强集聚效应。

5.2 整合河谷：打造湘河现代农业核心产业带

目标

：合并湘河河谷地带的主要农业乡，形成规模化、集约化的现代农业发展板块。

方案B：研究艾玛乡、茶尔乡、土布加乡合并设立“艾玛镇”的可行性

内容

：艾玛乡（“艾玛土豆”核心产区）、茶尔乡、土布加乡均位于县境南部雅鲁藏布江北岸的湘河下游河谷地带，地域相邻，均以农业为主，自然条件相似，是全县的“粮仓”和特色农产品主产区。合并设立新的“艾玛镇”，有利于整合三乡的耕地资源、品牌资源和政策资源，高标准规划建设“湘河现代农业产业园区”，集中力量发展土豆精深加工、设施农业、观光农业，打造全县乃至日喀则市重要的现代农业示范区和特色农产品供应基地。

依据

：三乡产业同质性强，合并符合“规模适度、产业集聚”原则。以“艾玛土豆”这一知名品牌命名新镇，有利于品牌价值的进一步提升和统一运营。

方案C：研究达那乡、卡孜乡协同发展

内容

：达那乡、卡孜乡位于湘河中游地区，也是重要的农业区。可根据两乡的发展实际和交通联系，研究强化协同发展的机制，或在条件成熟时探索整合的可行性，共同打造湘河中游特色农业板块。

依据

：该区域农业基础较好，适度整合有利于优化生产布局和基础设施共享。

5.3 优化北部：促进生态畜牧业集约发展

目标

：合并北部人口稀少、以牧业为主的乡，形成规模适度的生态畜牧业区。

方案D：研究芒热乡、拉布普乡、仁堆乡合并的可行性

内容

：芒热乡、拉布普乡、仁堆乡位于县境北部和东北部，地域相邻（拉布普乡与芒热、仁堆等多乡交界），平均海拔较高，以牧业生产为主，人口规模小（三乡合计约6000人），面积广阔。合并设立新的镇（如“拉布普镇”或“芒热镇”），有利于降低行政管理成本，集中力量加强草原生态保护与修复，改善牧区基础设施，推广科学养殖，发展高原特色畜产品加工，实现生态保护与牧业发展的良性循环。

依据

：三乡均属地广人稀的牧业乡，合并符合“相邻整合、规模适度”原则，能有效提升资源统筹能力和公共服务效率。

方案E：研究热当乡、甲措乡、普当乡的关系优化

内容

：热当乡、甲措乡、普当乡位于县境中部偏北区域，热当乡处于中心位置。可根据其资源条件和交通网络，研究优化内部结构的可能性，例如强化热当乡作为区域中心的服务功能，促进周边乡协同发展。

依据

：该区域是连接河谷农业区和北部牧区的过渡地带，优化区划或强化协同有利于促进农牧结合。

5.4 其他区域调整

方案F：研究索金乡、达孜乡、奴玛乡的协同与整合

内容

：索金乡、达孜乡、奴玛乡位于县境东南部，邬郁河流域，与仁布县接壤。可根据其农业基础和文旅资源（如森都寺、达那寺），研究协同发展或适度整合，打造东南部特色农业和文旅板块。

依据

：该区域相对独立，整合有利于形成特色发展片区。

6. 行政区划调整的预期效益与风险评估

6.1 预期效益

显著降低行政成本，提高资源配置效率

：乡镇数量减少，机构得以精简，财政供养人员比例优化，节约的资金可用于民生和产业。

有力促进特色产业集聚和品牌提升

：特别是“艾玛土豆”产业，通过合并核心产区乡镇，可以实现统一规划、统一标准、统一品牌、统一营销，极大提升产业竞争力和附加值。

强化中心城镇辐射带动能力

：南木林镇实力增强，能更好地为全县提供教育、医疗、商贸、物流等综合服务，带动人口和产业集聚。

优化国土空间保护和开发格局

：使行政边界更符合流域和生态单元，有利于实施统一的生态保护、农业开发和乡村建设规划。

提升基层治理现代化水平

：规模适度的乡镇更有利于整合执法力量，推进网格化管理，应用数字技术，提高治理效能和应急响应能力。

6.2 潜在风险与应对

干部群众认同与适应风险

：合并可能影响原有乡镇的历史文化认同和干部群众的工作生活便利。

应对

：调整中必须充分尊重历史、文化和群众意愿，保留和弘扬原有乡镇的特色文化符号。深入做好政策宣传和思想工作，确保涉改干部妥善安置，群众办事便利不受影响。

短期管理磨合与稳定风险

：机构合并、职能调整、人员融合需要过程。

应对

：制定周密的过渡期方案和应急预案，确保各项工作无缝衔接。加强新班子建设，快速形成合力。

区域发展不平衡加剧风险

：资源向中心镇和重点产业区集聚，可能使北部、东部等边缘乡镇相对边缘化。

应对

：通过加大财政转移支付、生态补偿、基础设施延伸、特色产业扶持等政策，保障合并后相对偏远区域的基本公共服务和发展权益。

生态保护压力风险

：产业集聚和城镇扩张可能对脆弱的高原生态环境造成影响。

应对

：将生态保护作为调整的前置条件和刚性约束，严格执行国土空间规划和环境影响评价，强化生态环境监管。

7. 实施路径、阶段划分与保障措施

7.1 实施路径

采取“规划引领、试点先行、充分论证、依法推进”的路径。

纳入县级战略规划

：将行政区划优化调整作为南木林县“十五五”规划实施和乡村全面振兴的重要内容，开展专题研究。

深入调研与风险评估

：对拟调整区域进行深入的社会、经济、文化、民族、稳定风险评估，广泛征求乡镇、村干部和群众代表意见。

选择条件成熟区域试点

：优先选择共识度高、调整需求迫切、基础条件好的区域（如“艾玛乡、茶尔乡、土布加乡合并”）进行试点，积累经验。

严格履行法定程序

：所有区划变更严格依照《行政区划管理条例》等法律法规，按程序报日喀则市人民政府审核，由西藏自治区人民政府审批。

7.2 阶段划分

第一阶段（2026-2027年）：研究论证与凝聚共识期

。完成全县行政区划优化调整的总体战略研究和多套比选方案。重点开展“艾玛乡等三乡合并”和“芒热乡等三乡合并”的可行性深度调研与风险评估。广泛开展社会宣传和政策解读。

第二阶段（2028-2030年）：试点实施与重点推进期

。在“十五五”中后期，依法依规、稳妥推进1-2项乡镇合并试点（如设立“艾玛镇”）。同步推进南木林镇与周边区域的协同发展规划。强化湘河现代农业产业园区等平台建设。

第三阶段（2031年以后）：深化完善与全面优化期

。总结评估试点效果，根据“十五五”末的发展新形势和“十六五”规划要求，进一步完善全县行政区划与治理体系。

7.3 保障措施

组织保障

：成立由县委、县政府主要领导牵头的行政区划调整工作领导小组，统筹协调重大事项。组建专家咨询委员会。

政策与资金保障

：积极争取国家、自治区、市在乡村振兴、兴边富民、生态补偿等方面的政策支持。县级财政安排专项经费，保障调整工作所需，并确保合并后乡镇的正常运转和基本公共服务投入。

人才与智力保障

：加强对涉改干部的培训，提升其适应新岗位、新要求的能力。稳定基层干部队伍，确保工作连续性。

舆论与稳定保障

：加强政策宣传解读，主动回应社会关切。做好社会稳定风险评估和应急预案，确保调整过程和谐稳定，民族团结巩固加强。

法治与纪律保障

：整个过程严格依法依规进行。加强纪检监察，确保调整工作风清气正，国有资产不流失，群众利益不受损。

8. 结论与政策建议

8.1 主要结论

本研究认为，南木林县正处在从传统半农半牧县向“生态农牧业特色城市、文化休闲旅游度假城市”转型的关键时期。其发展最大的优势在于丰富的人口资源、独特的“艾玛土豆”品牌、良好的农业基础和多样的旅游资源，最大的挑战在于如何通过优化内部空间治理结构，破解“乡镇多而小”导致的行政效率不高、产业分散、中心带动不足等深层次矛盾。现行的“1镇16乡”行政区划格局在适应特色产业规模化、集聚化发展方面存在优化空间。以强化中心、整合河谷、优化北部、突出特色为导向，对南木林县行政区划进行审慎、科学、适度的优化调整，是降低行政成本、促进产业升级、优化空间布局、实现乡村全面振兴的必然选择和重要改革举措。调整必须坚持相邻整合、稳妥有序、促进发展的原则，确保有利于南木林的长治久安和高质量发展，有利于农牧民增收致富。

8.2 政策建议

启动县级行政区划战略研究

：建议南木林县委、县政府高度重视行政区划对落实特色发展定位的支撑作用，尽快启动“南木林县行政区划优化调整战略研究”重大课题，为决策提供科学依据。

优先研究“湘河河谷”农业核心区整合试点

：将“艾玛乡、茶尔乡、土布加乡合并设立艾玛镇”作为近期重点研究课题，深入论证其经济、社会、品牌效益。如条件成熟、共识度高，可率先启动，为全县农业乡镇整合探索路径，打造现代农业发展标杆。

论证北部牧业乡整合可行性

：同步开展“芒热乡、拉布普乡、仁堆乡合并”的可行性研究，以加强生态保护、促进牧业集约发展、改善牧民生活为目标，探索地广人稀地区乡镇设置的新模式。

强化南木林镇县域中心功能

：不论区划是否立即调整，都应持续加大投入，完善县城基础设施和公共服务，提升产业承载能力，增强对全县的辐射带动。

争取上级特殊政策支持

：鉴于南木林县作为人口大县和特色农业县的重要性，应积极向自治区、市汇报，争取在乡镇合并、农业产业化、基础设施建设等方面给予特殊的政策支持和资金倾斜。

南木林县的行政区划调整，事关日喀则市域东北部板块的协调发展，事关高原特色现代农业的转型升级，事关近十万农牧民的幸福生活。必须以对历史负责、对人民负责的态度，立足当前、着眼长远，科学谋划、凝聚共识、稳慎实施，使其真正成为建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新南木林的坚实制度基石，在雅鲁藏布江畔、湘河河谷谱写乡村振兴和高质量发展的新篇章。

（本报告完）

参考文献

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报告声明

：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。

撰写时间

：2026年3月