西藏日喀则市萨迦县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区日喀则市“历史文化名城”和“西部副中心”重要组成部分——萨迦县，深入剖析其在西藏“一核一圈两带三区”区域发展新格局和日喀则市“一江引领、两屏三区、极核多点”战略下的新发展阶段，行政区划设置与促进“七大重点产业”集聚发展、优化“一核两带三基地”产业空间布局、提升“拉孜-萨迦”副中心协同效能、推动城乡融合与乡村全面振兴要求之间的适配性。报告基于2025-2026年最新行政区划数据、经济社会发展规划及现实基础，系统评估了萨迦县作为日喀则市西部重要增长极、下辖“2镇9乡”、人口约5.7万、面积5748.81平方公里的半农半牧县，在落实自治区赋予的“科技支撑产业发展”创新型县建设定位，发展以“安全青稞、饲草料、藏草药、肉牛肉羊、建材、文化旅游、生态环保”为核心的七大产业体系过程中，现行“2镇9乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、产业集聚、中心带动、城乡融合、创新驱动”的核心原则，紧密对接《萨迦县国土空间总体规划（2021—2035年）》及日喀则市域“极核多点”中“拉孜-萨迦”副中心建设要求，提出旨在优化内部乡镇结构、推动“萨迦镇-吉定镇”双核联动、强化“扯休乡”国家农业产业强镇辐射效应、促进“雄玛乡-扎西岗乡”等区域协同发展的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化是萨迦县破解乡镇规模偏小、产业布局分散、中心城镇能级不足、资源要素配置效率不高等瓶颈，进一步释放“帝师故里、雪域敦煌”文化品牌和现代农业产业园潜力，深度融入日喀则市域“雅鲁藏布江中上游经济区”，实现文化传承、产业升级、生态保护与民生改善有机统一，筑牢国家生态安全屏障、促进农牧民持续增收致富的关键制度支撑。
关键词
：萨迦县；行政区划；拉孜-萨迦副中心；七大重点产业；国家农业产业强镇；扯休乡；乡镇整合；创新型县
目录
引言萨迦县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础萨迦县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议
1. 引言
萨迦县作为日喀则市西南部的历史文化重镇和“拉孜-萨迦”区域副中心的重要一极，其发展兼具传承萨迦文化、建设国家现代农业产业园、培育新型建材基地、促进城乡协调发展等多重使命。西藏自治区及日喀则市对萨迦县的发展寄予厚望，明确其作为日喀则市“极核多点”格局中“拉孜-萨迦”东西两个副中心之一的战略定位，并成功获批“科技支撑产业发展”为主题的全国第二批创新型县（市）。2025年，萨迦县经济运行稳中向好，地区生产总值预计达22.6亿元，增长8%；农村居民人均可支配收入20076元，增长12.5%；国家现代农业产业园建设、萨迦古城5A级景区创建、吉定绿色建材基地投产等重点工作取得显著进展。
然而，与建设区域副中心、发展七大重点产业、实现乡村全面振兴的目标相比，萨迦县现行的“2个镇、9个乡”的行政区划格局，在适应现代农业规模化集约化发展、促进文旅资源整合与品牌塑造、降低行政管理成本、提升中心城镇辐射能力等方面逐渐显现出优化空间。例如，全县5.7万人口分散在11个乡镇级政区，平均每个政区人口仅约5200人，部分乡人口规模更小。这种“镇少乡多、规模偏小”的格局，可能导致行政资源分散、产业同质化竞争、基础设施重复建设、中心城镇集聚效应不足。同时，作为国家级创新型县，如何通过区划优化更好地整合创新资源，促进“科技+产业”深度融合，是亟待深入研究的课题。
因此，本研究立足于萨迦县“十五五”时期推进高质量发展、建设区域副中心和创新型县的新要求，以促进产业集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化中心带动为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同的原则，提出一套服务于萨迦县长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。
2. 萨迦县行政区划与经济社会发展现状分析
2.1 行政区划格局现状
根据萨迦县人民政府网站及权威资料，萨迦县行政区划代码为540224。目前下辖
2个镇、9个乡
：萨迦镇（县人民政府驻地）、吉定镇；雄麦乡、麻布加乡、雄玛乡、扎西岗乡、扯休乡、赛乡、拉洛乡、查荣乡、木拉乡。共辖108个行政村。全县总面积5748.81平方公里，耕地11.4万亩、草场645万亩。2023年常住人口约5.77万人（11352户，57663人），人口密度约10人/平方公里。
从地理方位看，萨迦县位于日喀则市西南部，雅鲁藏布江南岸。东接桑珠孜区、白朗县，南邻定结县、岗巴县，西连拉孜县，北靠昂仁县。县城距日喀则市约150公里。G318国道穿越县境，交通较为便利。
2.2 经济发展水平与产业特征
萨迦县经济以农牧业为基础，七大重点产业蓬勃发展。根据2024-2025年统计数据及政府工作报告，其发展呈现以下特征：
经济总量与结构
：2024年地区生产总值20.08亿元，增长9%。2025年预计达22.6亿元，增长8%。产业结构持续优化，七大重点产业体系初步形成。
特色现代农业
：是支柱产业和民生根基。2024年粮食播种面积11.4万亩，产量7408.89万斤，其中青稞产量7225.89万斤。饲草种植5.23万亩，产量1.52亿斤。藜麦种植1万亩，产量350万斤，成为新兴高附加值产业。
扯休乡
成功入选2025年国家农业产业强镇，形成了“青稞产业带与藜麦产业带”，以及万亩饲草基地、藏红花种植基地的“一核两带三基地”格局。
绿色建材与工业
：吉定绿色建材加工基地全面建成投产，2025年产值达7.65亿元，成为重要的工业增长点。
文化旅游业
：是特色优势产业。拥有萨迦古城、萨迦寺（双4A级景区）、卡吾温泉等景点。2024年接待游客26.23万人次，旅游消费收入4407.49万元。正全力推进萨迦古城创建国家5A级旅游景区。
科技创新驱动
：2023年获批全国第二批创新型县（市），以“科技支撑产业发展”为主题，推动农牧业、旅游业、建材加工业转型升级。
2.3 在日喀则市及区域发展中的战略定位
根据《日喀则市国土空间总体规划（2021—2035年）》，萨迦县与拉孜县共同构成日喀则市域“东西两个副中心”之一，是“壮大‘两副’，辐射带动周边县区”的关键一环。其定位是：日喀则市西部重要的经济增长极、历史文化旅游名城、国家现代农业产业园核心区、绿色建材产业基地。在“一江引领、两屏三区、极核多点”的市域格局中，萨迦县属于“雅鲁藏布江中上游经济区”，肩负着推动高原经济高质量发展的重要使命。
3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性
3.1 核心问题诊断
乡镇数量偏多、规模偏小，行政资源配置效率有待提升
：全县11个乡镇，平均每个乡镇人口约5200人。部分乡如查荣乡、木拉乡等人口规模可能更小。这种格局导致行政管理机构分散，行政运行成本相对较高，有限的财政资金和人力资源被稀释，难以集中力量进行大规模产业培育、基础设施建设和提供高标准的公共服务。
产业布局分散，集聚效应和品牌优势不突出
：虽然形成了“七大重点产业”，但除扯休乡（国家农业产业强镇）和吉定镇（绿色建材基地）有相对明确的产业集聚外，其他乡镇的产业特色不够鲜明，存在同质化竞争风险。例如，青稞、饲草种植在多个乡镇均有分布，但未能形成跨乡镇的规模化、标准化产业带，影响整体竞争力。
“拉孜-萨迦”副中心协同效能尚未充分发挥
：作为“副中心”的一极，萨迦县与拉孜县之间的产业协作、基础设施互联互通有待加强。县内“萨迦镇-吉定镇”双核之间的联动也不够紧密，未能形成“1+1>2”的合力，对周边乡镇的辐射带动能力有限。
文旅资源整合与品牌塑造面临行政壁垒
：萨迦古城、萨迦寺等核心文旅资源集中在萨迦镇，但相关的文化体验、乡村旅游、民宿产业可能分布在周边乡镇。现行区划可能影响全域旅游的统一规划、统一营销和统一管理，制约“萨迦古城”5A级景区品牌价值的最大化。
创新型县建设需要更高效的空间组织载体
：科技创新资源的导入、产学研合作平台的搭建、科技成果的转化应用，需要相对集中、功能完善的承载空间。当前分散的乡镇格局不利于创新要素的集聚和产业链的协同创新。
3.2 调整的必要性
落实“拉孜-萨迦”副中心定位，提升区域竞争力的迫切需要
：通过内部区划优化，做强萨迦县城和重点镇，可以更好地与拉孜县协同，共同承担起辐射日喀则市西部的功能，吸引人口和产业集聚。
促进“七大重点产业”集聚发展，构建现代产业体系的现实选择
：通过合并产业相近、地域相邻的乡镇，可以整合土地、劳动力、资金等要素资源，建设规模更大的产业园区或产业带，降低交易成本，形成规模经济和品牌效应，如打造跨乡镇的“青稞-饲草产业带”或“藏草药种植基地”。
降低行政成本，提高公共服务均等化水平的内在要求
：适度合并规模过小的乡，可以精简机构和人员，将节约的行政经费更多投向教育、医疗、文化等民生领域，提升基本公共服务的覆盖面和品质。
推动萨迦古城5A级景区创建，实现文旅融合发展的有效途径
：整合萨迦镇及周边文旅资源富集的乡镇，有利于统一规划景区范围，完善旅游配套设施，打造更具吸引力和完整性的旅游目的地，提升游客体验和消费水平。
优化国土空间格局，促进城乡融合发展的战略举措
：使行政区划更符合“一核两带三基地”的产业空间布局和“极核多点”的城镇体系规划，有利于统筹城乡发展，促进基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖。
4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础
4.1 战略目标
本次萨迦县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“拉孜-萨迦”区域副中心和创新型县战略定位高度契合，与“七大重点产业”发展布局和国土空间规划相适应，能够有效促进产业集聚、强化中心城镇功能、优化资源配置、提升治理效能，从而全面增强县域经济创新力、产业竞争力、文化影响力、民生保障力的现代化行政区划格局。 具体而言：
规模结构合理化
：形成人口规模适度、管理幅度合理的乡镇单元，原则上镇的人口规模应向1万人以上努力，乡可根据特殊功能适当调整。
功能布局清晰化
：形成以“萨迦镇”为历史文化旅游和行政服务中心、以“吉定镇”为绿色建材和商贸物流中心、以“扯休乡”及周边为现代农业核心示范区、其他乡镇为特色功能区的清晰格局。
产业空间集聚化
：使行政区划更好地服务于国家现代农业产业园、吉定绿色建材基地、萨迦古城文旅园区等重大产业平台建设，促进产业链上下游在空间上集聚。
治理能力现代化
：为深化乡镇机构改革、推进“放管服”改革向基层延伸、提升数字化治理水平奠定更好的组织基础。
4.2 指导原则
坚持相邻整合，产业协同
：调整严格限定在地理相邻、产业相近、联系紧密的乡镇之间，以优化产业布局、促进协同发展为出发点。
坚持中心带动，双核联动
：强化萨迦镇和吉定镇的中心城镇地位，促进“萨迦-吉定”双核在功能上互补、在发展中联动。
坚持创新驱动，特色发展
：调整必须有利于创新型县建设，促进科技与产业融合，突出各乡镇的资源禀赋和产业特色，避免同质化。
坚持文化传承，文旅融合
：调整必须有利于萨迦历史文化的保护与传承，促进文化旅游资源的整合与深度开发。
坚持稳妥有序，依法推进
：充分尊重历史沿革、民族习惯和群众意愿，科学论证，依法依规履行程序，确保调整过程平稳和社会和谐。
4.3 理论基础
增长极理论与中心地理论
：通过强化萨迦镇、吉定镇作为增长极的功能，辐射带动周边区域发展，优化城镇体系结构。
产业集群与区域竞争优势理论
：探讨如何通过空间整合促进特色优势产业形成集群，提升区域整体竞争力。
行政区经济与区域治理理论
：研究如何通过行政区划的合理调整，降低制度性交易成本，优化区域治理体系。
城乡融合发展理论
：强调通过优化行政区划，打破城乡二元结构，促进要素自由流动和公共资源均衡配置。
5. 萨迦县行政区划调整的具体方案设计
基于以上分析，遵循“强化双核、做强产业、优化北翼、整合南翼”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。
5.1 强化双核：提升“萨迦镇-吉定镇”中心能级
目标
：做大做强两个现有建制镇，形成引领全县发展的强大引擎。
方案A：研究将雄麦乡、麻布加乡整体或部分区域并入萨迦镇的可行性
内容
：雄麦乡、麻布加乡紧邻萨迦镇，是县城直接辐射的腹地。将两乡整体或部分区域（如靠近县城的行政村）并入萨迦镇，可以显著拓展县城发展空间，整合城郊资源，统一规划建设萨迦古城5A级景区及配套服务区，强化其作为县域政治、文化、旅游服务中心的功能。
依据
：符合新型城镇化发展方向，有利于历史文化名城的整体保护与开发，提升县城综合承载力和辐射力。
方案B：研究将扎西岗乡整体或部分区域并入吉定镇的可行性
内容
：扎西岗乡与吉定镇地域相邻。吉定镇是重要的交通节点和绿色建材基地。将扎西岗乡并入，可以扩大吉定镇的发展腹地，为建材产业扩容、物流园区建设提供空间，强化其作为县域西部经济中心和商贸物流枢纽的功能。
依据
：有利于吉定绿色建材基地的进一步扩张和产业链延伸，形成规模效应。
5.2 做强产业：打造国家现代农业产业园核心区
目标
：以扯休乡（国家农业产业强镇）为核心，整合周边农业资源，打造规模化、现代化的农业产业集聚区。
方案C：研究扯休乡与赛乡合并，设立“扯休镇”的可行性
内容
：扯休乡是萨迦县国家现代农业产业园的核心区，已形成“一核两带三基地”格局，青稞、饲草、藜麦产业发达。赛乡与其相邻，农业资源相似。将两乡合并，设立“扯休镇”，可以整合更大范围的耕地和草场资源，统一规划建设高标准农田和饲草基地，进一步做大做强现代农业，发挥国家农业产业强镇的示范引领作用。
依据
：扯休乡产业基础雄厚，发展势头强劲，设镇并扩大管辖范围有利于其从“农业产业强乡”向“现代农业强镇”跨越，成为全县乃至日喀则市西部的现代农业高地。
5.3 优化北翼：促进北部乡镇协同发展
目标
：优化北部乡镇设置，促进生态保护与特色产业发展。
方案D：研究雄玛乡、拉洛乡、查荣乡的整合可行性
内容
：雄玛乡、拉洛乡、查荣乡位于县境北部，地域相邻，可能以牧业或特色种植为主。可根据其资源禀赋和发展实际，研究将三乡中的两个或全部进行合并，设立一个新的乡镇，以整合资源，降低行政成本，集中力量发展特色畜牧、藏草药种植或生态旅游等产业。
依据
：北部乡镇人口相对较少，合并有利于精简机构，形成适度规模，更好地保护生态和发展特色经济。
5.4 整合南翼：明晰木拉乡等乡镇发展定位
目标
：根据南翼乡镇特点，明确其功能定位，或探索适度整合。
方案E：明确木拉乡特色发展路径，或探索与相邻区域协同
内容
：木拉乡位于县境南部。应根据其资源条件（如是否涉及边境、生态保护等），明确其以生态保育、特色农牧或边境贸易为主的功能定位。可根据其与定结县、岗巴县交界的地理位置，研究其在区域合作中的角色，或探索与县内其他相邻乡镇在特定功能上的协同。
6. 行政区划调整的预期效益与风险评估
6.1 预期效益
显著提升区域副中心能级和辐射力
：“萨迦镇-吉定镇”双核通过扩容提质，综合实力将大幅增强，更好地承担起辐射带动日喀则市西部的功能。
强力促进现代农业产业集群发展
：以“扯休镇”为核心的现代农业核心区将形成更大的规模效应和品牌优势，带动全县青稞、饲草、藜麦等产业升级，提高农牧民收入。
有效降低行政运行成本，提高财政资金使用效率
：乡镇数量减少，机构得以精简，节约的行政经费可以更多用于产业发展、民生改善和基础设施建设。
有力推动萨迦古城5A级景区创建和文旅融合
：萨迦镇区划优化有利于古城景区的统一规划、建设、管理和营销，提升旅游品质和综合效益。
优化国土空间开发保护格局
：使行政边界更符合产业布局和生态保护要求，有利于实施统一的国土空间用途管制。
6.2 潜在风险与应对
历史文化保护与传承风险
：萨迦县历史文化底蕴深厚，区划调整需特别注意对历史文化街区、传统村落、文物古迹的保护。
应对
：将文化遗产保护作为调整方案的前置条件和刚性约束，调整过程中充分听取文化部门和专家意见。
干部群众认同与安置风险
：合并历史悠久的乡镇可能影响当地干部群众的情感认同和归属感。
应对
：调整中必须充分尊重历史、文化和群众意愿，加强政策宣传和思想引导，妥善安置涉改干部职工，确保平稳过渡。
短期管理磨合与效率风险
：机构合并、职能调整、人员融合需要过程，可能短期内影响行政效率。
应对
：制定周密的过渡期实施方案，明确责任分工，加强新班子建设，确保各项工作无缝衔接。
区域发展不平衡风险
：资源向中心镇和重点产业区集聚，可能使北部、南部等边缘乡镇相对边缘化。
应对
：通过加大财政转移支付、生态补偿、基础设施延伸、特色产业扶持等政策，保障合并后相对偏远区域的基本公共服务和发展权益。
7. 实施路径、阶段划分与保障措施
7.1 实施路径
采取“规划引领、试点先行、充分论证、依法推进”的路径。
纳入县级发展战略
：将行政区划优化调整作为萨迦县落实“十五五”规划、建设区域副中心和创新型县的重要举措，开展专题研究。
深入调研与综合评估
：对拟调整区域进行深入的社会、经济、文化、民族、稳定风险评估，广泛征求乡镇、村干部、群众代表、企业及专家学者意见。
选择条件成熟区域试点
：优先选择共识度高、调整需求迫切、基础条件好的区域（如“扯休乡与赛乡合并设镇”）进行试点，积累经验。
严格履行法定程序
：所有区划变更严格依照《行政区划管理条例》等法律法规，按程序报日喀则市人民政府审核，由西藏自治区人民政府审批。
7.2 阶段划分
第一阶段（2026-2027年）：研究论证与凝聚共识期
。完成全县行政区划优化调整的总体战略研究和多套比选方案。重点开展“扯休乡设镇并扩大范围”和“萨迦镇扩容”的可行性深度调研与社会风险评估。广泛开展社会宣传和政策解读。
第二阶段（2028-2030年）：试点实施与重点推进期
。在“十五五”中后期，依法依规、稳妥推进1-2项乡镇调整试点（如扯休乡与赛乡合并设镇）。同步研究萨迦镇、吉定镇扩容方案。
第三阶段（2031年以后）：深化完善与全面优化期
。总结评估试点效果，根据“十五五”末的发展新形势和“十六五”规划要求，进一步完善全县行政区划与治理体系，适时推进其他调整。
7.3 保障措施
组织保障
：成立由县委、县政府主要领导牵头的行政区划调整工作领导小组，统筹协调重大事项。组建由民政、发改、自然资源、农业农村、文旅等部门参与的专项工作组。
政策与资金保障
：积极争取国家、自治区在乡村振兴、产业发展、新型城镇化等方面的政策支持。县级财政安排专项经费，保障调整工作所需。
人才与智力保障
：加强对涉改干部的培训，提升其适应新岗位、新要求的能力。稳定基层干部队伍，确保工作连续性。引入专业智库提供决策咨询。
舆论与稳定保障
：加强政策宣传解读，主动回应社会关切。做好社会稳定风险评估和应急预案，确保调整过程和谐稳定。
法治与纪律保障
：整个过程严格依法依规进行。加强纪检监察，确保调整工作风清气正，国有资产不流失，群众利益不受损。
8. 结论与政策建议
8.1 主要结论
本研究认为，萨迦县正处在从传统半农半牧县向“拉孜-萨迦”区域副中心、国家级创新型县和现代农业强县转型的关键时期。其发展最大的优势在于深厚的历史文化底蕴、蓬勃发展的“七大重点产业”（尤其是现代农业和绿色建材）、以及“科技支撑产业发展”的创新驱动潜力，最大的挑战在于如何通过优化内部空间治理结构，破解“乡镇规模偏小、产业布局分散、中心带动不足”等制约高质量发展的深层次矛盾。现行的“2镇9乡”行政区划格局在适应产业集聚化、城镇集约化、治理现代化方面存在优化空间。以强化双核、做强产业、优化布局为导向，对萨迦县行政区划进行审慎、科学、适度的优化调整，是降低行政成本、培育经济增长极、促进乡村全面振兴、提升区域竞争力的必然选择和重要改革举措。调整必须坚持相邻整合、稳妥有序、促进发展、确保稳定的原则，确保有利于萨迦的长治久安和高质量发展，有利于农牧民增收致富和文化传承。
8.2 政策建议
启动县级行政区划优化专题研究
：建议萨迦县委、县政府将行政区划优化调整纳入“十五五”规划中期评估的重大课题，委托专业机构开展系统性、前瞻性研究，为决策提供科学依据。
优先支持“扯休乡”设镇并扩大范围
：将“扯休乡与赛乡合并设立扯休镇”作为近期重点推进事项。积极争取国家农业产业强镇政策支持，将其打造成为萨迦县乃至日喀则市西部的现代农业综合改革示范区。
深入研究“萨迦镇-吉定镇”扩容方案
：开展萨迦镇合并雄麦乡、麻布加乡（或部分），吉定镇合并扎西岗乡（或部分）的可行性研究。扩容应服务于萨迦古城5A景区创建和吉定建材基地扩张，注重功能互补和联动发展。
审慎论证北部乡镇整合方案
：对雄玛乡、拉洛乡、查荣乡的整合进行前期研究，方案应突出生态保护和特色产业发展，确保合并后治理效能提升和发展动力增强。
强化规划衔接与政策协同
：行政区划调整必须与《萨迦县国土空间总体规划（2021-2035年）》紧密衔接，确保与产业发展、基础设施建设、公共服务布局等规划协同一致。
争取上级特殊政策支持
：鉴于萨迦县作为区域副中心、创新型县和农业大县的多重身份，应积极向自治区、国家有关部门汇报，争取在行政区划调整、产业园区建设、基础设施投入、科技创新等方面给予一揽子政策支持和资金倾斜。
萨迦县的行政区划调整，事关日喀则市域西部板块的崛起，事关国家级创新型县建设成效，事关“七大重点产业”的集聚升级，事关农牧民群众的共同富裕。必须以对历史负责、对人民负责、对发展负责的态度，立足当前、着眼长远，科学谋划、凝聚共识、稳慎实施，使其真正成为建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新萨迦的坚实制度基石，在雅鲁藏布江畔、萨迦古城脚下谱写高原经济高质量发展和乡村全面振兴的新篇章。
（本报告完）
参考文献
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报告声明
：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。
撰写时间
：2026年3月
