西藏日喀则市昂仁县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区日喀则市“北部牧业强县”和“现代化采矿业基地”——昂仁县，深入剖析其在西藏“一核一圈两带三区”区域发展新格局和日喀则市“一江引领、两屏三区、极核多点”战略下的新发展阶段，行政区划设置与促进“矿业、清洁能源、特色牧业、文化旅游”四大产业集聚发展、优化“一核两轴三区”国土空间格局、提升县域中心综合承载与辐射能力、推动城乡融合与乡村全面振兴要求之间的适配性。报告基于2025-2026年最新行政区划数据、经济社会发展规划及现实基础，系统评估了昂仁县作为日喀则市北部重要增长极、下辖“2镇15乡”、人口约6.3万、面积2.746万平方公里的半农半牧大县，在落实自治区赋予的“现代化采矿业基地”、“清洁能源基地”、“牧业强县”发展定位，发展以“朱诺铜矿、帕孜水利枢纽、桑桑牦牛、唐东杰布文化”为核心的产业体系过程中，现行“2镇15乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、产业集聚、中心带动、生态优先、强边富民”的核心原则，紧密对接《昂仁县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划要求，提出旨在优化内部乡镇结构、推动“卡嘎镇-秋窝乡-达居乡”一体化发展、强化“桑桑镇”北部中心与牧业重镇地位、促进“切热乡-措迈乡-孔隆乡”等牧业片区协同、整合“日吾其乡-多白乡”等农业乡资源的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化是昂仁县破解乡镇数量过多、规模过小、产业布局分散、行政成本高昂、中心城镇能级不足等瓶颈，进一步释放“矿业+清洁能源”双轮驱动和“桑桑牦牛”品牌潜力，深度融入日喀则市域发展大局，实现资源开发、生态保护、文化传承与民生改善有机统一，筑牢国家生态安全屏障、促进农牧民持续增收致富的关键制度支撑。

关键词

：昂仁县；行政区划；现代化采矿业基地；清洁能源基地；牧业强县；桑桑牦牛；乡镇整合；国土空间规划

目录

引言昂仁县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础昂仁县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议

1. 引言

昂仁县作为日喀则市北部幅员辽阔、资源富集的战略要地，其发展兼具守护冈底斯山脉生态安全、开发战略性矿产资源、建设高原特色牧业基地、促进边境地区繁荣稳定等多重使命。西藏自治区及日喀则市对昂仁县的发展寄予厚望，明确其作为“现代化采矿业基地”、“清洁能源基地”、“牧业强县”的战略定位。2025年，昂仁县经济运行态势良好，地区生产总值预计达18.69亿元，增长6.7%；农村居民人均可支配收入17649元，增长16.0%；朱诺铜矿、帕孜水利枢纽等重大项目扎实推进，桑桑牦牛等特色产业品牌影响力持续扩大，灾后恢复重建任务顺利完成，展现出强劲的发展潜力和韧性。

然而，与建设现代化产业基地、实现乡村全面振兴、筑牢生态安全屏障的目标相比，昂仁县现行的“2个镇、15个乡”的行政区划格局，在适应产业规模化集群化发展、促进资源高效配置、降低行政管理成本、提升中心城镇综合服务能力等方面逐渐显现出深层次矛盾。例如，全县约6.3万人口分散在17个乡镇级政区，平均每个政区人口仅约3700人，部分牧业乡人口规模更小。这种“镇少乡多、规模极小、布局分散”的格局，可能导致行政资源严重稀释、产业同质化低效竞争、基础设施重复建设、公共服务覆盖成本高昂、中心城镇集聚效应难以形成。同时，作为矿业和清洁能源开发重点县，如何通过区划优化更好地统筹重大项目落地、生态环境保护与地方经济发展，是亟待深入研究的课题。

因此，本研究立足于昂仁县“十五五”时期推进高质量发展、建设现代化产业基地的新要求，以促进产业集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化生态保护为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同的原则，提出一套服务于昂仁县长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。

2. 昂仁县行政区划与经济社会发展现状分析

2.1 行政区划格局现状

根据西藏自治区民政厅2025年乡级行政区划代码及多方权威资料，昂仁县行政区划代码为540226。截至2025年8月，下辖

2个镇、15个乡

：卡嘎镇（县人民政府驻地）、桑桑镇；切热乡、秋窝乡、达居乡、亚木乡、贡久布乡、达若乡、措迈乡、尼果乡、孔隆乡、如沙乡、阿木雄乡、查孜乡、日吾其乡、多白乡、雄巴乡。共辖191个行政村。全县总面积2.746万平方公里（27460平方公里），平均海拔4513米。2022年末户籍总人口约6.3万人（62978人），人口密度约2.3人/平方公里，是典型的地广人稀、以牧为主的边境大县。

从地理方位看，昂仁县地处日喀则市西北部，冈底斯山脉中段南麓，雅鲁藏布江上游。东邻谢通门县和拉孜县，南接聂拉木县和定日县，西靠萨嘎县和错勤县，北连申扎县。县城卡嘎镇距日喀则市217公里。G349国道穿越县境，S513等农村公路构成县域交通网络。县境南部有雅鲁藏布江及其支流多雄藏布、梅曲河流经，形成东南部河谷农业区；北部和西部为广阔的高山草原牧区。

根据产业和海拔，乡镇可分为两类：

农业乡镇（6个）

：主要分布在海拔4400米以下的东南部河谷温暖地带，包括卡嘎镇、秋窝乡、达居乡、亚木乡、日吾其乡、多白乡。这是全县的粮食（青稞）和蔬菜生产基地。

牧业乡镇（11个）

：主要分布在海拔4400米以上的西北部高山寒冷地带，包括桑桑镇、切热乡、贡久布乡、达若乡、措迈乡、尼果乡、孔隆乡、如沙乡、阿木雄乡、查孜乡、雄巴乡。这是以牦牛、绵羊为主的畜牧业基地，拥有桑桑草原等大型草场。

2.2 经济发展水平与产业特征

昂仁县经济以牧业为基础，矿业、清洁能源、文化旅游等产业快速崛起。根据2024-2025年统计数据及政府工作报告，其发展呈现以下特征：

经济总量与结构

：2024年地区生产总值18.69亿元，增长6.7%。其中第一产业增加值4.69亿元（占25.0%），第二产业增加值5.36亿元（占28.5%），第三产业增加值8.74亿元（占46.5%）。产业结构呈现“三产主导、二产新兴、一产稳固”的特点。

高原特色畜牧业

：是基础产业和民生保障。“桑桑牦牛”、“桑桑酥油”是国家地理标志产品。通过实施牲畜改良、饲草料保障、冷链物流一体化等项目，推动传统畜牧业向现代畜牧业转型。桑桑镇是北部牧业中心和产业集聚地。

现代化采矿业与清洁能源

：是战略性的新兴增长极。

朱诺铜矿

是重大矿产资源项目，正对接源网荷储一体化。

帕孜水利枢纽及配套灌区工程

是国务院批准的重大水利工程，建设进展顺利。粤水电多能互补一体化电站等项目落地，凸显“清洁能源基地”定位。

文化旅游业

：是特色优势产业。依托“唐东杰布”（藏戏创始人）文化品牌、金木措湖、达格架地热喷泉等自然人文资源，发展文旅融合。成功举办桑桑赛马暨唐东文化旅游推介会，打造了一批“小而美”的文旅项目。

招商引资与项目建设

：成效显著，2024年招商引资到位资金超16亿元，同比增长近十倍。时代天街商业综合体、县域商业体系、“双创中心”等建成投用，为经济发展注入活力。

2.3 在日喀则市及区域发展中的战略定位

根据《昂仁县国土空间总体规划（2021—2035年）》及自治区批复，昂仁县的总体定位是：“雅鲁藏布江沿线城镇发展轴重要节点城市”，并具体明确为“现代化采矿业基地”、“清洁能源基地”、“牧业强县”。在日喀则市“极核多点”发展格局中，昂仁县是北部重要的经济增长点和生态屏障区，承担着保障资源能源安全、发展特色牧业、守护冈底斯山生态的重要功能。其发展对于完善市域产业布局、探索资源富集地区高质量发展路径、促进边境地区长治久安具有战略意义。

3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性

3.1 核心问题诊断

乡镇数量过多、规模过小，行政运行成本极高、效率低下

：全县17个乡镇，平均每个乡镇人口仅约3700人，面积却高达1615平方公里。部分牧业乡人口可能不足2000人。这种“微型化、碎片化”的格局导致行政管理机构数量庞大，财政供养负担沉重，“麻雀虽小，五脏俱全”，有限的行政资源被极度稀释。在如此广阔的地域内，提供均等化公共服务的成本高昂，行政效率难以提升，制约了基层治理能力的现代化。

产业布局极度分散，难以形成集聚效应和竞争优势

：虽然明确了四大重点产业，但除桑桑镇在牧业、卡嘎镇在综合服务方面有一定集聚外，其他产业布局分散。矿业、清洁能源项目点状分布，与周边乡镇的产业联动不足；牧业乡各自为政，品牌、技术、市场难以整合；“唐东杰布”文旅资源分布零散，跨乡镇旅游线路开发协调困难。这导致整体产业规模效应弱，市场竞争力不强，品牌价值提升受限。

中心城镇辐射带动力严重不足，城乡二元结构突出

：作为县城的卡嘎镇和北部中心的桑桑镇，由于自身规模有限，综合服务功能不强，对广大牧区和高原偏远乡村的辐射带动能力微弱。城乡之间在基础设施、公共服务、产业发展上的差距明显，要素自由流动存在壁垒，不利于城乡融合发展和共同富裕目标的实现。

重大项目建设与地方协同治理面临行政分割挑战

：朱诺铜矿、帕孜水利枢纽等投资数十亿乃至上百亿的重大项目，其建设运营涉及征地拆迁、移民安置、生态补偿、配套产业发展等，需要与多个乡镇协调。现行区划下，协调成本高，容易产生利益纠纷，影响项目进度和地方共享发展成果。

生态环境保护与治理的协同性不足

：昂仁县肩负着守护冈底斯山脉南麓生态屏障的重任，拥有湖泊、湿地、草原等多样生态系统。当前以乡为单位的环保监管和治理模式，难以应对跨区域的生态问题（如流域治理、草原退化修复），不利于“山水林田湖草沙冰”一体化保护和系统治理的实施。

3.2 调整的必要性

落实自治区战略定位，建设现代化产业基地的迫切需要

：通过区划优化，整合资源要素，为矿业、清洁能源、现代牧业等产业集群发展提供合理的空间载体，是昂仁县将资源禀赋转化为经济优势、完成自治区赋予使命的必然要求。

大幅降低行政成本，提高财政资金使用效益的现实选择

：适度合并规模过小的乡镇，精简机构和人员，可以将节约的行政经费更多投向产业发展、民生改善和生态保护，解决当前“小马拉大车”的困境，提升县域整体资源配置效率。

强化中心城镇功能，促进城乡融合发展的有效途径

：通过扩容提质，做强卡嘎镇和桑桑镇，增强其人口和产业承载力，完善综合服务功能，从而更好地辐射带动周边乡村，推动基础设施和公共服务向农村延伸，缩小城乡差距。

保障重大项目建设，优化地企协同治理的内在要求

：调整区划有利于在重大项目周边形成统一的管理和服务单元，统筹解决项目带来的各类社会、经济、生态问题，建立更加和谐高效的地企关系，实现项目建设与地方发展的双赢。

提升生态保护整体效能，筑牢国家生态安全屏障的战略举措

：按照流域、山系等自然地理单元整合乡镇，有利于实施跨区域的生态保护修复工程，统一监管标准，提升生态系统的完整性和稳定性。

4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础

4.1 战略目标

本次昂仁县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“现代化采矿业基地、清洁能源基地、牧业强县”战略定位高度契合，与四大产业发展布局和“一核两轴三区”国土空间格局相适应，能够有效降低行政成本、促进产业集聚、强化中心带动、优化生态治理，从而全面增强县域经济实力、可持续发展能力和民生保障水平的现代化行政区划格局。 具体而言：

规模结构优化

：将乡镇总数从17个适度减少，形成人口规模在5000-10000人左右、管理幅度合理的乡镇单元，特别要改变牧业乡“微型化”现状。

功能布局清晰

：形成以“卡嘎镇”为核心的综合服务中心和东南部农业区中心，以“桑桑镇”为北部牧业中心和清洁能源服务基地，以“切热-措迈”等为西部牧业生态区，以“日吾其-多白”等为南部雅江沿线农业文旅区的清晰功能分区。

产业空间集聚

：使行政区划服务于朱诺铜矿产业园、帕孜水利枢纽及灌区、桑桑牦牛产业带、唐东杰布文化旅游圈等产业平台建设，促进产业链在空间上集中布局。

治理效能提升

：为深化乡镇机构改革，整合基层执法、服务资源，推进数字化、网格化治理奠定坚实的组织基础。

4.2 指导原则

坚持相邻整合，促进协同

：调整严格限定在地理相邻、经济联系紧密、产业功能互补的乡镇之间，杜绝非相邻区域的“飞地式”合并。

坚持产业导向，集聚发展

：调整要有利于优势产业和特色资源的整合，引导同类产业向优势区域集中，培育经济增长极。

坚持中心带动，城乡统筹

：强化卡嘎镇、桑桑镇的中心地位，通过区划调整拓展其发展空间，增强其对县域特别是广大牧区的辐射带动能力。

坚持生态优先，绿色发展

：调整必须有利于生态保护红线的严守，促进生态系统的完整保护，为绿色发展留足空间。

坚持稳妥有序，依法依规

：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和基层实际，科学论证，依法履行程序，确保调整过程平稳有序、社会和谐稳定。

4.3 理论基础

行政区经济理论

：探讨如何通过调整行政区划，打破行政壁垒，降低制度性交易成本，优化生产要素配置。

增长极理论与中心地理论

：研究如何强化卡嘎镇、桑桑镇等增长极，优化县域城镇体系结构，带动区域协调发展。

产业集群理论

：分析如何通过空间整合，促进矿业、清洁能源、特色牧业等形成具有竞争力的产业集群。

生态功能区划理论

：强调行政区划调整应遵循自然地理单元和生态系统完整性，有利于生态保护与修复。

城乡融合发展理论

：关注如何通过区划优化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

5. 昂仁县行政区划调整的具体方案设计

基于以上分析，遵循“做强中心、整合牧区、优化农区、协同矿区”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。

5.1 做强中心：推动“卡嘎镇”扩容提质，建设县域综合服务中心

目标

：显著扩大县城规模，整合周边农业和文旅资源，提升综合服务能级。

方案A：研究将秋窝乡、达居乡整体并入卡嘎镇的可行性

内容

：秋窝乡、达居乡与卡嘎镇地域相邻，同属东南部河谷农业区，是县城直接腹地。秋窝乡的和美乡村建设（如当通村）已有良好基础。将两乡整体并入卡嘎镇，可以极大拓展县城发展空间，统一规划建设县城新区、现代农业示范区和近郊文旅休闲区，整合“当通村”等乡村旅游资源，强化县城作为县域政治、经济、文化、交通中心的综合功能。

依据

：符合新型城镇化方向，有利于县城集聚发展和功能完善，促进城乡要素高效流动，打造县域增长核心引擎。

5.2 强化北部：做大“桑桑镇”，打造牧业与清洁能源双中心

目标

：巩固桑桑镇作为北部中心城镇的地位，整合牧业资源，服务清洁能源开发。

方案B：研究将贡久布乡、措迈乡整体并入桑桑镇的可行性

内容

：贡久布乡、措迈乡与桑桑镇地域相邻，同属北部牧业区，拥有相连的草原资源。桑桑镇是“桑桑牦牛”品牌核心区，也是北部交通和商贸中心。将两乡并入，可以构建更大规模的现代牧业生产基地，统一品牌、标准和市场；同时，有利于统筹服务帕孜水利枢纽等清洁能源项目的建设运营，形成“牧业+能源”协同发展的北部中心。

依据

：产业同质，地域相连，合并有利于牧业规模化、产业化发展，并强化对重大项目的属地服务能力。

5.3 整合西部牧区：优化“切热乡-孔隆乡-如沙乡”片区

目标

：整合西部人口较少、地域广阔的牧业乡，降低行政成本，加强生态保护。

方案C：研究将切热乡、孔隆乡、如沙乡三乡合并，设立一个新的牧业镇的可行性

内容

：切热乡、孔隆乡、如沙乡位于县境西部，均以牧业为主，人口相对稀少，地理上相连。将三乡合并，设立一个规模适度的新镇（可考虑命名为“切热镇”或新名），可以大幅精简行政机构，集中力量进行草原生态保护、畜牧业转型升级和边境地区社会治理。

依据

：解决牧业乡“过小过散”问题的直接举措，符合区域实际，有利于生态统一保护和治理效率提升。

5.4 优化南部农区：促进“日吾其乡-多白乡-亚木乡”协同发展

目标

：整合雅鲁藏布江沿岸农业资源，发展特色农业和文旅产业。

方案D：研究将日吾其乡、多白乡合并的可行性

内容

：日吾其乡和多白乡位于县境南部雅鲁藏布江沿岸，农业条件相似，都受雅江滋养。两乡合并，可以整合沿江耕地资源，发展特色种植、水产养殖和江畔乡村旅游，打造“雅江农业风情带”，与卡嘎镇形成联动。

依据

：资源禀赋相似，合并有利于农业规模经营和沿江旅游线路的统一开发。

方案E：研究亚木乡与周边乡镇（如达若乡）的协同或整合路径

内容

：亚木乡作为农业乡，可根据其与达若乡等相邻乡镇的联系，探索在特色种植、生态保护等方面的协同发展机制，或根据长远发展需要研究整合可行性。

5.5 服务矿区：围绕“朱诺铜矿”探索建立新型管理服务区

目标

：创新治理模式，保障重大矿业项目，促进地企融合发展。

方案F：研究以朱诺铜矿所在区域为核心，整合涉及乡镇的相关区域，设立“矿区管理服务委员会”或类似功能的特殊管理区的可行性

内容

：朱诺铜矿开发涉及范围可能跨乡镇。可借鉴其他资源型地区经验，在不完全改变现有乡镇行政区划的前提下，设立一个由县级直接管理的“矿区管理服务委员会”，统筹负责矿区范围内的规划、建设、社会管理、公共服务、地企协调等事务，相关乡镇予以配合。

依据

：针对特大项目带来的特殊治理需求，采取灵活务实的治理模式创新，确保项目顺利推进和地方利益保障。

6. 行政区划调整的预期效益与风险评估

6.1 预期效益

显著降低行政成本，释放财政活力

：乡镇数量减少，机构人员精简，预计可节约大量行政经费，用于民生改善、产业扶持和生态建设，提高财政资金使用效益。

强力促进产业集聚，提升经济竞争力

：矿业、清洁能源、现代牧业等产业在空间上得到整合，有利于形成规模效应，延伸产业链条，打造区域品牌，增强整体竞争力。

有效强化中心城镇功能，优化城乡格局

：卡嘎镇、桑桑镇通过扩容，综合实力和辐射能力大幅增强，有助于构建“中心城镇+特色乡镇”的县域发展新格局，促进城乡融合发展。

有力保障重大项目建设，优化发展环境

：通过区划调整或设立特殊管理区，为朱诺铜矿、帕孜水利枢纽等重大项目提供更加高效、统一的属地服务和管理，优化营商环境，实现地企共赢。

提升生态保护与治理的系统性

：按照自然地理单元整合乡镇，有利于实施跨区域的生态保护修复工程，统一监管执法，提升冈底斯山南麓生态屏障功能。

6.2 潜在风险与应对

干部群众认同风险

：合并历史悠久的乡镇可能影响当地干部群众的归属感和既得利益。

应对

：深入细致做好思想工作，广泛征求意见，妥善安置涉改干部职工，确保合并后干部待遇和群众服务不受影响。

短期管理磨合风险

：机构合并、职能调整、人员融合需要过渡期，可能短期内影响行政效率和服务连续性。

应对

：制定周密的过渡期方案，明确职责，加强培训，确保工作不断档、服务不降质。

区域发展不平衡风险

：资源向中心镇集中，可能使合并后偏远区域的发展被忽视。

应对

：建立科学的财政转移支付和生态补偿机制，加大对合并后偏远区域的基础设施和公共服务投入，确保基本公共服务均等化。

民族文化传承风险

：昂仁县民族文化丰富，区划调整需注意对传统村落、民族文化活动空间的保护。

应对

：将民族文化保护作为调整的重要考量因素，调整过程中充分听取民族宗教界人士和群众意见。

社会稳定风险

：涉及利益调整，可能引发不稳定因素。

应对

：做好社会稳定风险评估，制定应急预案，加强舆情监控和引导，依法依规、公开透明推进调整工作。

7. 实施路径、阶段划分与保障措施

7.1 实施路径

采取“规划引领、试点先行、充分论证、分类推进、依法实施”的路径。

纳入县级发展战略

：将行政区划优化调整作为昂仁县“十五五”规划的重要内容，与国土空间规划、产业发展规划等紧密衔接。

深入调研与风险评估

：对拟调整区域进行全面深入的社会、经济、文化、民族、稳定风险评估，广泛征求各方意见，形成科学详实的论证报告。

选择条件成熟区域试点

：优先选择共识度高、调整需求迫切、条件相对成熟的区域进行试点（如方案A或方案B），积累经验，完善政策。

分类分步稳妥推进

：根据不同类型区域的特点，制定差异化调整方案，成熟一个，推进一个，不搞“一刀切”和运动式合并。

严格履行法定程序

：所有区划变更严格依照《行政区划管理条例》等法律法规，履行调研、论证、公示、报批等程序，确保合法合规。

7.2 阶段划分

第一阶段（2026-2027年）：顶层设计与试点准备期

。完成全县行政区划优化调整的总体战略规划，制定实施方案。重点开展“卡嘎镇扩容”和“桑桑镇扩容”的可行性深度研究与社会风险评估。选择1-2个片区启动试点前期工作。

第二阶段（2028-2030年）：试点实施与重点推进期

。在“十五五”中后期，依法依规、稳妥推进试点方案（如卡嘎镇合并秋窝乡、达居乡）。同步研究西部牧区整合方案。完善矿区特殊管理区设立方案。

第三阶段（2031年以后）：深化完善与全面优化期

。总结评估试点效果，根据“十五五”末的发展新形势和“十六五”规划要求，进一步完善全县行政区划与治理体系，适时推进其他调整，构建更加适应现代化发展的区划格局。

7.3 保障措施

组织保障

：成立由县委、县政府主要领导牵头的行政区划调整工作领导小组，下设办公室和专项工作组，统筹协调、督促落实。

政策与资金保障

：积极争取国家、自治区在乡村振兴、边境地区发展、生态补偿等方面的政策支持。县级财政安排专项工作经费，并确保合并后乡镇的正常运转和发展投入。

人才与智力保障

：加强对涉改干部的培训，提升履职能力。稳定基层骨干队伍。引入高校、科研院所等智库提供专业咨询。

舆论与稳定保障

：加强政策宣传解读，及时回应社会关切。做好信访维稳工作，依法化解矛盾纠纷，营造良好社会氛围。

法治与纪律保障

：整个过程严格在法治轨道上运行。加强纪检监察，确保调整工作风清气正，防止国有资产流失，保障群众合法权益。

8. 结论与政策建议

8.1 主要结论

本研究认为，昂仁县正处在从传统牧业大县向现代化产业基地转型跨越的关键时期。其发展最大的优势在于富集的战略性矿产资源、巨大的清洁能源开发潜力、独特的“桑桑牦牛”品牌以及深厚的“唐东杰布”文化底蕴；最大的挑战在于如何通过优化内部空间治理结构，破解“乡镇数量过多、规模过小、布局分散”这一制约资源高效配置、产业集聚发展、治理效能提升的根本性矛盾。现行的“2镇15乡”行政区划格局，已难以适应建设“现代化采矿业基地、清洁能源基地、牧业强县”的战略需求，成为昂仁县实现高质量发展的突出制度性障碍。以“做强中心、整合牧区、优化农区、协同矿区”为导向，对昂仁县行政区划进行审慎、科学、系统的优化调整，是降低行政成本、培育经济增长极、促进城乡融合、筑牢生态屏障的必然选择和关键改革。调整必须坚持相邻整合、产业导向、稳妥有序的原则，确保有利于昂仁的长治久安和跨越式发展，有利于各族群众共同富裕和文化传承。

8.2 政策建议

将区划优化纳入县级重大改革议程

：建议昂仁县委、县政府高度重视，成立高规格工作专班，将行政区划调整作为“十五五”时期深化改革、破解发展瓶颈的重大举措来抓。

优先支持“卡嘎镇”和“桑桑镇”扩容方案

：将“卡嘎镇合并秋窝乡、达居乡”和“桑桑镇合并贡久布乡、措迈乡”作为近期重点突破方向。这两项调整涉及人口较多、产业基础较好、共识度可能较高，能迅速见效，增强发展核心动力。

审慎研究西部牧区整合方案

：对切热乡、孔隆乡、如沙乡的合并进行深入调研，方案设计要突出生态保护、边境治理和牧业转型升级，确保合并后治理能力提升、群众生活改善。

创新设立“朱诺铜矿管理服务区”

：积极向上级汇报，争取政策支持，探索设立由县级直管、相关乡镇参与的矿区特殊管理区，为特大矿产资源开发项目提供创新的治理模式。

强化规划衔接与政策协同

：行政区划调整必须与《昂仁县国土空间总体规划（2021-2035年）》无缝衔接，确保与重大产业布局、基础设施建设、生态环境保护等规划协同一致。

争取上级特殊支持政策

：鉴于昂仁县作为资源能源基地、生态屏障区、边境大县的特殊重要性，应积极向自治区、国家有关部门争取，在区划调整、转移支付、重大项目布局、基础设施建设等方面给予一揽子倾斜支持。

昂仁县的行政区划调整，事关日喀则市域北部板块的崛起，事关国家资源能源战略安全，事关高原生态屏障的稳固，事关边境地区的长治久安和各族群众的幸福生活。必须以对历史负责、对人民负责、对发展负责的高度政治责任感，立足县情、着眼长远，科学谋划、凝聚共识、稳慎实施，使其真正成为撬动昂仁县现代化建设的制度杠杆，在冈底斯山麓、雅鲁藏布江畔，谱写出一曲资源开发、生态保护、文化繁荣、人民富裕的高质量发展新篇章。

（本报告完）

参考文献

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报告声明

：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。

撰写时间

：2026年3月