西藏日喀则市定结县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区日喀则市“珠峰后花园”和“夏尔巴文化之乡”——定结县，深入剖析其在西藏“一核一圈两带三区”区域发展新格局和日喀则市“一江引领、两屏三区、极核多点”战略下的新发展阶段，行政区划设置与促进“生态文化旅游、特色农牧业、清洁能源、边境贸易”四大产业集聚发展、优化“双核、三点、一屏、四区、双轴带”国土空间格局、提升县域中心综合服务与辐射能力、推动固边兴边富民与乡村全面振兴要求之间的适配性。报告基于2025-2026年最新行政区划数据、经济社会发展规划及现实基础，系统评估了定结县作为日喀则市南部重要边境县、下辖“3镇7乡”、人口约2.54万、面积5834.6平方公里的生态文化县，在落实自治区赋予的“国家生态文明建设示范区”、“夏尔巴文化传承地”、“边境旅游与贸易节点”发展定位，发展以“夏尔巴文化旅游、高原特色农牧业（青稞、藏香鸡、藏香猪）、光伏储能、边境互市”为核心的产业体系过程中，现行“3镇7乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、文化引领、生态优先、强边富民、中心带动”的核心原则，紧密对接《定结县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划要求，提出旨在优化内部乡镇结构、推动“江嘎镇-郭加乡-萨尔乡”一体化发展、强化“陈塘镇”作为夏尔巴文化与生态旅游核心增长极、优化“日屋镇”边境贸易与通道功能、整合“多布扎乡-确布乡-扎西岗乡”北部生态与农牧区、促进“琼孜乡-定结乡”中部协同发展的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化是定结县破解乡镇规模过小、行政成本高企、文旅资源分散、边境管理线长点散、中心城镇带动力不足等瓶颈，进一步释放“珠峰小江南·神秘陈塘沟”品牌效应和“湿地明珠”生态价值，深度融入日喀则市域“喜马拉雅五条沟”旅游环线，实现生态保护、文化传承、产业发展与民生改善有机统一，筑牢国家安全屏障和生态安全屏障的关键制度支撑。
关键词
：定结县；行政区划；夏尔巴文化；陈塘镇；生态旅游；乡镇整合；国土空间规划；固边兴边富民
目录
引言定结县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础定结县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议
1. 引言
定结县作为日喀则市乃至西藏自治区面向南亚的重要陆路通道节点和“珠峰后花园”，其发展兼具守护国家领土主权与边境安全、保护喜马拉雅生物多样性、传承弘扬夏尔巴等独特民族文化、发展高原生态文化旅游、实现兴边富民等多重使命。西藏自治区及日喀则市对定结县的发展寄予厚望，明确其作为“国家生态文明建设示范区”，并着力打造“珠峰小江南·神秘陈塘沟”旅游品牌。2025年，定结县经济运行稳中向好，地区生产总值预计实现10.95亿元，增长8.5%；农村居民人均可支配收入预计达到20934元，增长24%，增速显著；接待国内外游客量预计达到20.3万人次，旅游总花费预计实现7009.48万元，分别增长74.15%、98.14%；国家电投西藏定结县50MW光伏储能项目年并网发电量3593.61万千瓦时，展现出生态文旅与清洁能源融合发展的强劲势头。
然而，与建设“国家生态文明建设示范区”、打造“夏尔巴文化国际旅游目的地”的目标相比，定结县现行的“3个镇、7个乡”的行政区划格局，在适应生态文化旅游产业集群化、品牌化发展，促进夏尔巴文化资源深度整合与创新转化，降低行政管理与守边固边成本，提升县城综合服务能级和对边境特色小镇的辐射带动能力等方面，逐渐显现出优化空间。例如，全县约2.54万人口分散在10个乡镇级政区，平均每个政区人口仅约2500人，部分乡人口不足2000人（如萨尔乡约1663人，琼孜乡约1750人）。这种“镇少乡多、规模偏小”的格局，导致行政资源分散、特色文旅资源碎片化、产业同质化低水平竞争、公共服务覆盖成本高昂、边境管控和社会治理难度大。同时，作为生态脆弱区和民族文化富集区，如何通过区划优化更好地统筹生态保护与文化传承、边境守卫与旅游开放、特色产业发展与民生改善，是亟待深入研究的课题。
因此，本研究立足于定结县“十五五”时期推进高质量发展、深化生态文明建设与文旅融合的新要求，以促进文化生态资源集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化中心带动、降低守边成本为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、生态优先的原则，提出一套服务于定结县长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。
2. 定结县行政区划与经济社会发展现状分析
2.1 行政区划格局现状
根据西藏自治区民政厅2025年乡级行政区划代码及定结县人民政府权威资料，定结县行政区划代码为540231。截至2025年8月，下辖
3个镇、7个乡
：江嘎镇（县人民政府驻地）、日屋镇、陈塘镇；郭加乡、萨尔乡、琼孜乡、定结乡、确布乡、多布扎乡、扎西岗乡。共辖49个行政村。全县总面积5834.6平方千米，平均海拔4300米，边境线长达165千米，与尼泊尔、印度毗邻。2024年末总人口25398人，人口密度约4.35人/平方公里，是典型的地广人稀、边境高寒县。
从地理方位看，定结县位于喜马拉雅山北麓，日喀则市南部。东连岗巴县，西临定日县，北与萨迦县接壤，南与尼泊尔、印度毗邻。县城江嘎镇位于县境西北部。陈塘镇位于县境西南部的陈塘沟，东南与尼泊尔隔河相望，平均海拔约2000米，是夏尔巴人主要聚居地。日屋镇位于县境西南部。多布扎乡位于县境东北部，拥有多布扎湖（措姆折林）等高原湖泊。
根据产业和地理特征，乡镇大致可分为四个片区：
西北部县域综合中心区
：以县城江嘎镇为中心，包括郭加乡、萨尔乡。地处县域西北部，是政治、经济、文化中心和交通枢纽，也是青稞等传统农牧业区。
西南部夏尔巴文化与生态旅游核心区
：以陈塘镇为核心。位于喜马拉雅山脉中段南坡的原始森林地带，海拔较低，气候宜人，拥有独特的夏尔巴文化（国家级非遗陈塘夏尔巴歌舞、自治区级非遗鸡爪谷酒酿制技艺、陈塘竹编技艺）和“珠峰小江南”生态旅游资源，是“两山”实践创新基地。
西南部边境贸易与通道区
：以日屋镇为核心。作为边境镇，承担着边境贸易和通道功能。
中北部生态农牧与湖泊旅游区
：包括琼孜乡、定结乡、确布乡、多布扎乡、扎西岗乡。位于县境中北部，以高原农牧业为主，拥有多布扎湖、美女湖、宗湖等湿地湖泊景观，是生态旅游和清洁能源（光伏）发展的潜在区域。
2.2 经济发展水平与产业特征
定结县经济以高原生态文化旅游业和特色农牧业为双引擎，清洁能源等产业稳步发展。根据2025年政府工作报告及公开资料，其发展呈现以下特征：
经济总量与发展目标
：2025年预计地区生产总值10.95亿元，增长8.5%；地方一般公共预算收入3866.25万元；固定资产投资9.87亿元，增长84.5%；社会消费品零售总额1.83亿元，增长8.3%；城镇居民人均可支配收入56832元，增长8.5%；农村居民人均可支配收入20934元，增长24%。
高原特色农牧业
：是第一产业的基础。2025年第一产业增加值预计1.84亿元，增长8.6%。农作物总产量3735.02万斤，增产288.91万斤。牲畜出栏10.39万头（只、匹）。
生态文化旅游业
：是增长最快的产业和核心引擎。2025年接待国内外游客20.3万人次，旅游总花费7009.48万元，分别增长74.15%、98.14%。陈塘镇作为龙头，2023年接待游客5.6万人次，实现旅游收入1400万元。依托“陈塘夏尔巴歌舞”（国家级非遗）、“鸡爪谷酒酿制技艺”、“陈塘竹编技艺”等文化遗产，打造“珠峰小江南·神秘陈塘沟”品牌，发展民宿、徒步、非遗体验等业态。
清洁能源产业
：国家电投西藏定结县50MW光伏储能项目年并网发电量3593.61万千瓦时，实现产值1225.42万元。
边境贸易
：依托日屋等口岸通道，发展边民互市贸易。
民生与固边
：兑现护边员及边民补助，推进乡村振兴项目。
2.3 在日喀则市及区域发展中的战略定位
根据《定结县国土空间总体规划（2021-2035年）》及自治区相关批复，定结县的总体定位是：“日喀则市南部重要的生态安全屏障和边境县”，“喜马拉雅生物多样性保护优先区”，“夏尔巴文化生态旅游目的地”。在日喀则市域发展格局中，定结县是“喜马拉雅五条沟”旅游环线的重要节点，承担着生态保护、文化传承、边境稳定、旅游开放的重要功能。其发展对于筑牢国家生态安全屏障、展示西藏多元文化魅力、促进边境地区繁荣稳定具有特殊意义。
3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性
3.1 核心问题诊断
乡镇规模过小，行政运行成本高昂，管理效能受限
：全县10个乡镇，平均每个乡镇人口仅约2500人，却需要维持完整的乡镇行政架构。萨尔乡人口约1663人，琼孜乡约1750人，扎西岗乡约1178人。这种“微型化”、“碎片化”的区划格局，导致行政管理机构数量相对过多，财政供养负担沉重，在广阔高寒边境地域提供均等化公共服务的成本极高，行政效率提升面临瓶颈，有限的财政资源被大量消耗在维持机构运转上，制约了用于产业发展、生态保护、文化传承和民生改善的直接投入。
特色文旅资源分散，品牌整合与产业化程度不足
：定结县最核心的竞争力在于夏尔巴文化和“珠峰小江南”生态资源，但高度集中于陈塘一镇。周边乡镇如日屋镇（边境贸易）、多布扎乡（湖泊湿地）等旅游资源未能与陈塘形成有效联动和整合营销，难以构建覆盖全域、主题鲜明的旅游产品体系，“湿地明珠”多布扎湖等资源开发相对滞后。
县城中心能级不足，对特色小镇辐射带动力弱
：作为县城的江嘎镇，虽然承担行政中心功能，但其经济总量、人口规模、旅游服务功能与“夏尔巴文化国际旅游目的地”的支撑要求相比仍有差距。对陈塘镇、日屋镇等特色功能区的产业联动、客源输送、服务配套等方面作用有限。
边境线长点散，社会治理和守边固边成本高
：165公里的边境线涉及陈塘镇、日屋镇等多个乡镇，边境管控、联防联控、边民服务等工作需要跨乡镇协调，现行区划下协调成本高、效率低，不利于构建高效统一的边境治理和旅游安全管理体系。
生态保护与旅游开发协调难度大
：作为国家生态文明建设示范区和生物多样性保护优先区，多个乡镇在生态保护、湿地管理、旅游承载力控制等方面需要统筹协调，现行区划增加了跨区域生态协同治理和旅游统筹规划的难度。
3.2 调整的必要性
建设“国家生态文明建设示范区”和“夏尔巴文化国际旅游目的地”，实现资源高效整合的迫切需要
：通过区划优化，强化陈塘镇作为夏尔巴文化与生态旅游核心增长极的地位，并整合周边生态与文化资源，可以构建统一的保护、传承、开发和营销平台，打造“定结·陈塘”国际旅游品牌，提升文旅产业的整体竞争力。
做强县城中心，提升综合服务能级的战略要求
：通过扩容提质，增强江嘎镇的经济实力和综合服务功能，使其更好地发挥旅游集散、商贸物流、文化展示、行政管理作用，成为引领全县文旅产业发展的后勤保障和服务中心。
促进产业集聚与差异化发展，培育经济增长极的有效途径
：合并产业相近、地域相邻的乡镇，有利于引导生态旅游、特色农牧业、清洁能源等产业向优势区域集中，形成各具特色的产业功能区，避免内部低效竞争。
降低行政成本，提高财政资金使用效益的现实选择
：适度合并规模过小的乡镇，精简机构和人员，可以将节约的行政经费更多投向生态保护、文化传承、产业培育和民生改善。
强化边境治理与旅游安全，服务强边固防和开放发展大局的重要举措
：优化边境乡镇设置，有利于建立更高效的边境管理、旅游安全应急联动机制，提升综合治理效能，筑牢安全屏障，同时促进边境贸易和跨境旅游合作。
4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础
4.1 战略目标
本次定结县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“国家生态文明建设示范区”、“夏尔巴文化国际旅游目的地”战略定位高度契合，与“双核、三点、一屏、四区、双轴带”国土空间格局和四大产业发展布局相适应，能够有效降低行政与边境管理成本、促进特色文旅资源集聚、强化县城中心服务功能、优化边境治理体系，从而全面增强县域生态文化竞争力、产业融合带动力和民生保障水平的现代化行政区划格局。 具体而言：
规模结构优化
：将乡镇总数从10个适度优化，形成人口规模在3000-5000人左右、管理幅度合理、能够有效承载特色产业和边境管理服务的乡镇单元。
功能布局清晰
：形成以“江嘎镇”为核心的综合服务中心和旅游集散地，以“陈塘镇”为夏尔巴文化与生态旅游核心增长极，以“日屋镇”为边境贸易与通道枢纽，以“多布扎湖片区”为北部生态旅游与清洁能源区，以“中部琼孜-定结片区”为传统农牧业区的清晰功能分区。
文旅空间集聚
：使行政区划服务于夏尔巴文化生态旅游区、多布扎湖湿地生态旅游区等平台建设，促进文旅资源在空间上集中保护与利用。
边境治理高效
：优化边境乡镇设置，建立更加统一、高效的边境管理、旅游安全和边民服务体系。
4.2 指导原则
坚持相邻整合，促进协同
：调整严格限定在地理相邻、文化同源、经济联系紧密或生态功能一致的乡镇之间。
坚持生态优先，文化引领
：调整必须有利于喜马拉雅生物多样性保护和“湿地明珠”生态系统的完整性，有利于夏尔巴等民族文化的整体性保护和活态传承。
坚持产业导向，集聚发展
：调整要有利于生态文化旅游、特色农牧业等优势产业的整合，引导同类产业向优势区域集中，培育更具竞争力的产业集群。
坚持固边富民，强化治理
：调整必须有利于加强边境地区管理和服务，整合守边固边和兴边富民资源，提升边境综合治理效能和旅游安全保障能力。
坚持稳妥有序，尊重民意
：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和边境实际，科学论证，依法履行程序，确保调整过程平稳有序、边境和谐稳定、文化传承不受影响。
4.3 理论基础
文化生态学与可持续发展理论
：探讨如何通过空间整合，实现文化遗产、自然生态与旅游经济的协同共生与可持续发展。
增长极理论与旅游目的地理论
：通过强化陈塘镇作为核心旅游增长极，沿旅游线路形成发展轴，带动县域整体旅游发展。
边境治理与安全复合体理论
：分析如何通过行政区划优化，构建集边境安全、生态安全、旅游安全于一体的综合治理体系。
行政区经济理论
：探讨如何通过调整行政区划，降低行政壁垒，优化文旅资源和生产要素在边境地区的配置。
规模经济与集聚经济理论
：分析如何通过空间整合，降低文旅产业和公共服务的单位成本，形成规模效应和品牌合力。
5. 定结县行政区划调整的具体方案设计
基于以上分析，遵循“做强中心、突出特色、优化边境、协同发展”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。
5.1 做强中心：推动“江嘎镇”扩容提质，建设县域综合服务中心与旅游集散地
目标
：扩大县城规模，整合周边资源，提升综合服务能级和旅游支撑功能。
方案A：研究将郭加乡、萨尔乡整体并入江嘎镇的可行性
内容
：郭加乡、萨尔乡与江嘎镇地域紧密相邻，是县城的直接腹地。将两乡整体并入江嘎镇，可以极大拓展县城发展空间，整合农业资源，统一规划建设旅游服务设施、商贸物流中心、文化展示场馆，打造“县城+农业+服务”融合发展的核心区，强化县城作为县域政治、经济、文化、旅游集散中心的综合功能，为全县旅游发展提供强大的后勤保障和客源中转服务。
依据
：符合新型城镇化与城乡融合发展方向，有利于发挥县城龙头作用，整合资源，提升服务能级，为“旅游兴县”战略提供核心支撑。
5.2 突出特色：强化“陈塘镇”作为夏尔巴文化与生态旅游核心增长极
目标
：保持并强化陈塘镇作为特色小镇的独立性和完整性，必要时可研究将其升格为“副县级镇”或赋予更大管理权限，整合周边关联资源。
方案B：维持陈塘镇建制，但研究赋予其更广泛的文旅资源统筹协调权限，并探索与日屋镇建立“旅游发展联盟”或协同机制
内容
：陈塘镇作为“两山”实践创新基地、国家特色小城镇、中国历史文化名镇，其独特性、完整性至关重要。不宜进行简单的合并。应进一步强化其作为全县文旅龙头的地位，赋予其在夏尔巴文化保护传承、生态旅游开发、区域品牌营销等方面更大的自主权和统筹协调权。同时，探索与相邻的日屋镇（边境贸易点）建立紧密的“旅游-边贸”协同发展机制，共同打造“陈塘-日屋”跨境旅游与边境贸易圈。
依据
：陈塘镇品牌价值高，独立性强，合并可能削弱其独特性。强化其权限和建立协同机制更符合其发展规律。
5.3 优化北部：打造“多布扎湖生态旅游与清洁能源区”
目标
：整合北部湖泊湿地和清洁能源资源，打造生态旅游新高地和清洁能源基地。
方案C：研究将多布扎乡、确布乡、扎西岗乡合并，设立新的“多布扎镇”（或“湿地镇”）
内容
：多布扎乡（面积452.98 km²，人口约2666人）、确布乡（面积1385.02 km²，人口约2919人）、扎西岗乡（面积392.26 km²，人口约1178人）均位于县境北部或东北部，地域相连，拥有多布扎湖（措姆折林）、美女湖、宗湖等湿地资源，且确布乡、扎西岗乡已有供水工程等民生项目布局。三乡合并，可以整合湖泊湿地生态资源，统一进行生态保护与旅游开发规划，打造“定结湿地”旅游品牌。同时，有利于统筹北部区域的光伏等清洁能源项目布局，形成规模效应。
依据
：生态资源同质（湖泊湿地），地域相连，合并有利于统一保护与开发，形成规模，降低行政成本。
5.4 整合中部：促进传统农牧业集约发展
目标
：整合中部农业资源，发展集约化、生态化的青稞等种植业和畜牧业。
方案D：研究将琼孜乡与定结乡合并的可行性
内容
：琼孜乡（面积727.92 km²，人口约1750人）和定结乡（面积531.81 km²，人口约2074人）均位于县境中部，以传统农牧业为主。两乡合并，可以整合耕地和草场资源，扩大种养殖规模，便于推广现代农业技术，统一进行农田水利建设和生态保护，提高农业生产效率，同时精简行政机构。
依据
：产业相似，地域相邻，合并有利于农业规模经营和生态保护，符合乡村振兴要求。
6. 行政区划调整的预期效益与风险评估
6.1 预期效益
显著降低行政成本，集中财力办大事
：乡镇数量从10个优化为5-6个，预计可大幅节约行政运行经费，将更多资源直接投向生态保护、文旅基础设施、非遗传承和民生改善。
强力助推文旅产业集聚与品牌升级
：通过强化陈塘镇核心地位和整合北部湿地资源，有利于集中力量打造“陈塘夏尔巴”和“定结湿地”两大核心品牌，形成更具吸引力的旅游产品体系，提升市场竞争力。
大幅提升县城综合服务与集散能力
：江嘎镇通过扩容，综合实力增强，能更好地为全县旅游提供交通中转、住宿餐饮、商品集散、信息咨询等全方位服务，补齐旅游服务短板。
有效优化边境治理与旅游安全体系
：通过建立陈塘-日屋协同机制，有利于统一边境旅游管理、安全应急和边民服务，提升跨境旅游体验和安全保障水平。
促进生态保护与资源高效利用
：合并北部三乡有利于实施统一的湿地生态系统保护和旅游开发规划，避免多头管理、开发无序，实现生态效益与经济效益双赢。
6.2 潜在风险与应对
干部群众认同与文化传承风险
：合并历史形成的乡镇可能影响当地干部群众的归属感。调整涉及夏尔巴文化核心区，需确保文化传承脉络不受影响。
应对
：深入细致做好思想工作，广泛征求意见，宣传调整对产业发展、文化保护和民生改善的长期利好。对陈塘镇采取“强化权限、保持特色”的策略。妥善安置涉改干部职工。
边境管理衔接与旅游安全风险
：边境乡镇调整涉及边防、出入境管理。
应对
：与边防、移民管理、文旅等部门充分沟通协调，制定周密的边境管理、旅游安全衔接方案，确保国防安全与旅游开放协同推进。
短期管理磨合与服务质量风险
：机构合并、职能调整需要过渡期，可能影响公共服务和旅游服务质量。
应对
：制定周密的过渡期方案，加强人员培训，确保各项公共服务特别是旅游服务、边民服务不断档、不降质。
区域发展关注度失衡风险
：资源向中心镇和文旅强镇集中，可能使合并后以传统农牧业为主的区域发展被忽视。
应对
：建立科学的财政转移支付和生态补偿机制，在合并后的新镇规划中明确各片区功能定位，保障对原农牧区域的基础设施和产业扶持投入。
生态过度开发风险
：文旅资源整合可能带来旅游压力增大，对脆弱生态系统造成冲击。
应对
：坚持生态优先，在区划调整同步强化生态保护红线管控，制定严格的旅游承载力标准，推行绿色旅游模式。
7. 实施路径、阶段划分与保障措施
7.1 实施路径
采取“规划引领、文化优先、生态为基、试点先行、依法实施”的路径。
纳入县级发展战略
：将行政区划优化调整作为定结县落实“十五五”规划、深化“国家生态文明建设示范区”建设、打造“世界级夏尔巴文化旅游目的地”的重要举措。
深入调研与风险评估
：对拟调整区域进行全面深入的社会、经济、文化、生态、边境稳定风险评估，特别是对夏尔巴文化传承的影响评估。广泛征求乡镇干部、群众代表、非遗传承人、旅游经营者、边防部队的意见。
选择条件成熟区域试点
：优先选择共识度高、调整需求迫切、条件相对成熟的区域进行试点。
方案A（江嘎镇扩容）
和
方案C（北部三乡合并）
涉及资源整合和行政成本降低，可作为首批研究重点。
方案B（陈塘镇强化）
涉及体制机制创新，可同步研究。
分类分步稳妥推进
：根据综合区、文旅核心区、生态区、农牧区的不同特点，制定差异化调整方案。不搞“一刀切”，成熟一个，推进一个。
严格履行法定程序
：所有区划变更严格依照《行政区划管理条例》等法律法规，履行调研、论证、公示、报批等程序，并报上级政府和有关部门审批。
7.2 阶段划分
第一阶段（2026-2027年）：顶层设计与试点准备期
。完成全县行政区划优化调整的总体战略规划，制定实施方案。重点开展“江嘎镇扩容”和“北部多布扎湖片区整合”的可行性深度研究与社会风险评估。研究赋予陈塘镇更大管理权限的具体方案。完成试点方案报批前期工作。
第二阶段（2028-2030年）：试点实施与重点推进期
。在“十五五”中后期，依法依规、稳妥推进“江嘎镇合并郭加乡、萨尔乡”工作。同步推进“多布扎乡、确布乡、扎西岗乡合并”方案的研究与报批。探索建立“陈塘-日屋”旅游边贸协同发展机制。启动“琼孜乡与定结乡合并”的前期论证。
第三阶段（2031年以后）：深化完善与全面优化期
。总结评估试点效果，根据“十五五”末的发展新形势和“十六五”规划要求，进一步完善全县行政区划与治理体系，构建更加适应生态文明建设、文旅融合发展、边境高效治理的区划格局。
7.3 保障措施
组织保障
：成立由县委、县政府主要领导牵头的行政区划调整工作领导小组，统筹协调重大事项。组建由民政、文旅、自然资源、生态环境、农业农村、边防、移民管理、民宗等部门参与的专项工作组，并吸收非遗传承人、旅游协会代表参与咨询。
政策与资金保障
：积极争取国家、自治区在生态文明建设、兴边富民、文旅发展、非遗保护等方面的特殊支持政策和资金。县级财政安排专项工作经费，并确保合并后乡镇的正常运转和生态文化保护投入。
人才与智力保障
：加强对涉改干部的培训，提升其生态管理、旅游开发、文化保护、边境治理能力。稳定文旅、农牧、生态专业人才队伍。引入高校、科研机构、文化保护机构等智库提供专业咨询。
舆论与稳定保障
：加强政策宣传解读，用生态改善、文化繁荣、产业发展和边民增收的美好蓝图说服群众。做好信访维稳工作，依法化解矛盾纠纷，营造支持改革、共守生态、共享发展的良好氛围。
法治与纪律保障
：整个过程严格在法治轨道上运行。加强纪检监察，确保调整工作风清气正，防止集体资产流失，保障农牧民、边民和非遗传承人的合法权益不受侵害。
8. 结论与政策建议
8.1 主要结论
本研究认为，定结县正处在从传统边境农牧县向“国家生态文明建设示范区”和“世界级夏尔巴文化旅游目的地”转型升级的关键时期。其发展最大的优势在于独一无二的夏尔巴文化、绝佳的“珠峰后花园”生态景观、日益改善的交通条件以及“两山”实践创新基地的政策红利；最大的挑战在于如何通过优化内部空间治理结构，破解乡镇“小散弱”、行政成本高、文旅资源整合不足、边境管理线长点散等瓶颈，实现高质量发展与高效能治理、生态保护与文化传承的有机统一。现行的“3镇7乡”行政区划格局，在适应现代文旅产业集聚发展、强化生态保护整体性、提升边境综合治理效能方面已显现出优化调整的内在需求。以“做强中心、突出特色、优化生态、协同边境”为导向，对定结县行政区划进行审慎、科学、系统的优化调整，是激活生态文化资源、提升旅游核心竞争力、降低行政与守边成本、促进共同富裕的关键制度创新。调整必须坚持相邻整合、生态优先、文化引领、稳妥有序的原则，确保有利于定结的永续发展和长治久安，有利于夏尔巴等优秀民族文化的传承弘扬，有利于边境各族群众收入的持续增长，有利于祖国边疆的巩固和安全。
8.2 政策建议
将区划优化作为生态文明与文旅融合发展的基础工程
：建议定结县委、县政府高度重视，将行政区划调整与深化“国家生态文明建设示范区”建设、打造“夏尔巴文化国际旅游目的地”紧密结合，作为释放生态文化潜力、提升治理效能的重要抓手。
优先支持“江嘎镇扩容”和“北部湿地片区整合”
：将“江嘎镇合并郭加乡、萨尔乡”作为近期重点，打造县域高质量发展的强大服务核心。同步推进“多布扎乡、确布乡、扎西岗乡合并”，建设高原湖泊湿地生态旅游与清洁能源融合发展示范区。
创新“陈塘镇”发展管理体制
：积极向上争取，探索赋予陈塘镇在文旅发展、生态保护、边境管理等方面更大的县级经济社会管理权限，或研究设立“文化旅游生态特区”的可能性，保持其独特性同时增强发展活力。
强化规划衔接与政策协同
：行政区划调整必须与《定结县国土空间总体规划（2021-2035年）》、《定结县“十五五”规划》、《定结县文化旅游产业发展规划》等无缝衔接，确保与生态保护红线、文旅项目布局、边境小康村建设等协同推进。
争取上级特殊支持政策
：鉴于定结县作为国家生态文明建设示范区、边境县和夏尔巴文化核心区的特殊地位，应积极向自治区、国家有关部门争取，在区划调整、生态补偿、非遗保护、旅游开放、边境建设等方面给予一揽子倾斜支持。
定结县的行政区划调整，事关国家生态安全与文化安全，事关西藏特色文旅产业的高质量发展，事关边境地区各族群众的幸福生活。必须以对历史负责、对文化负责、对生态负责、对人民负责的态度，立足县情、着眼长远，科学谋划、凝聚共识、稳慎实施，使其真正成为推动定结县从“生态文化资源大县”迈向“生态文明高地、文旅融合强县、固边兴边典范”的制度引擎，在喜马拉雅北麓、湿地湖泊之间、夏尔巴歌舞声中，谱写出一曲生态优美、文化繁荣、产业兴旺、边防巩固、人民幸福的社会主义现代化新定结建设壮丽篇章。
（本报告完）
参考文献
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报告声明
：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。
撰写时间
：2026年3月
