1 前言与战略背景

赣州市作为江西省面积最大、人口最多的设区市，总面积达39379.64平方千米，下辖3个市辖区、13个县、2个县级市及2个功能区，户籍人口接近983.07万人（2019年数据）。这种“一市独大”的行政区划格局在历史上对赣南苏区的统一开发起到了积极作用，但随着区域经济格局的演变和原中央苏区振兴发展战略的深入实施，赣州市域面积过大、行政辐射边际递减的问题日益凸显。特别是在赣州东部区域，以瑞金为中心的赣闽边区域性中心城市雏形初现，具备了成为新增长极的潜质。

瑞金作为闻名中外的“红色故都”、“共和国摇篮”和中央红军长征出发地，在中国革命史和中共党史上具有不可替代的重要地位。从1929年开辟以瑞金为中心的中央革命根据地，到1934年红军长征，瑞金作为中华苏维埃共和国临时中央政府所在地，见证了中国共产党治国理政的伟大预演。1994年5月18日，瑞金撤县设市；1999年2月14日，江西省人民政府批准瑞金市为省辖市，由赣州市代管。这种行政隶属关系赋予了瑞金在未来行政区划调整中相对灵活的体制基础。

近年来，瑞金经济社会发展取得显著成就，主要经济指标增速总体高于全国、全省和赣州市平均水平，地区生产总值突破240亿元，“十四五”时期成功迈上新台阶。精工智造产业集群规模突破百亿元，相继开通至宁波、厦门、深圳等港口铁海联运线路，深圳盐田港瑞金内陆港挂牌运营，赣州瑞金机场正式通航，这些重大基础设施的完善为瑞金升格为地级市奠定了坚实基础。与此同时，国家“严控撤县建市设区”的政策导向与支持革命老区振兴发展的战略部署形成政策对冲，为瑞金这类具有特殊政治历史地位的县级市升格提供了政策窗口。

在此背景下，本报告从行政区划优化、区域经济发展、革命老区振兴等多维视角，系统论证拆分赣州市、成立瑞金地级市的战略必要性、现实可行性及实施路径，旨在为赣南苏区高质量发展探索新的空间组织形式。

2 区划调整的可行性分析

2.1 历史地位与政策支持维度

瑞金在中国革命史上的特殊地位为其行政区划升格提供了深厚的历史合法性。瑞金是苏区时期党中央驻地、苏维埃中央政府诞生地，曾有专家以“上海建党，开天辟地；南昌建军，惊天动地；瑞金建政，翻天覆地；北京建国，改天换地”精辟概括瑞金在中国革命史和中共党史上的重要地位。这种政治历史资源是其他县级市难以比拟的无形资产，也是争取国家特殊政策的有利条件。从政策层面看，党中央高度重视革命老区振兴发展，省委支持瑞金打造文旅美县，赣州市委支持瑞金建设高水平副中心城市。多重叠加的政策优势持续释放，为瑞金行政区划调整提供了战略机遇。

表：瑞金近年重要政策支持节点

时间 政策支持内容 政策层级

1994年 撤县设市，仍隶属于赣州地区 省级

1999年 批准为省辖市，由赣州市代管 省级

“十四五”期间 支持瑞金打造文旅美县 省级

“十五五”规划 建设高水平赣州市域副中心城市 市级

2.2 经济发展与产业基础维度

瑞金经济实力持续增强，为升格为地级市奠定了物质基础。从经济总量看，瑞金“十四五”时期地区生产总值突破240亿元，主要经济指标增速高于全国、全省和赣州市平均水平。产业发展方面，瑞金呈现多元化发展格局：精工智造产业集群规模突破百亿元，省级科学技术奖励和高成长性科技型企业实现零的突破，入选省级制造业高质量发展试验区；铜基新材料、专用装备制造、电线电缆、能源电子等新兴产业蓬勃发展；纺织服装产业实现从前端纺织、后端染整、高端面料到品牌鞋服的全产业链发展；特色文创玩具产业集群围绕红色文化主题，坚持“益智性、趣味性、IP化”发展方向不断壮大。

更为关键的是，瑞金的经济辐射能力正在增强。赣州瑞金机场正式通航，瑞金成为赣州东部首个实现铁海联运的县（市），相继开通至宁波、厦门、深圳等港口铁海联运线路，深圳盐田港瑞金内陆港挂牌运营。这些交通基础设施的完善，使瑞金初步具备了区域交通枢纽的功能，为其辐射带动周边县市创造了条件。

2.3 城市发展与空间承载维度

瑞金城市发展已具备一定的规模与品质。从行政区划建制看，瑞金市现辖2个街道、7个镇、9个乡：象湖街道、红旗街道、壬田镇、谢坊镇、沙洲坝镇、瑞林镇、九堡镇、武阳镇、叶坪镇、日东乡、黄柏乡、大柏地乡、丁陂乡、冈面乡、万田乡、云石山乡、泽覃乡、拔英乡。2024年，瑞金市撤销象湖镇，设立象湖街道、红旗街道，这一乡级行政区划调整标志着瑞金城市化水平的提升，也表明瑞金已由传统的乡镇建制向城市化街道建制转型。在城市功能方面，瑞金获评第七届“全国文明城市”，三大市属医院完成整体搬迁改造，教育教学质量稳居赣州市前列。城市基础设施和公共服务水平的提升，为瑞金承载更高层级的城市功能奠定了基础。

从空间发展潜力看，瑞金国土面积2448平方公里，是江西四大盆地之一，地势以盆地为主，适宜城市拓展。瑞金处于323、206、319三条国道交汇点，赣龙铁路、鹰瑞梅铁路（规划）在此形成铁路枢纽，厦蓉高速和济广高速在此形成高速公路枢纽。这种交通区位优势，使瑞金具备发展成为区域性中心城市的空间条件。

2.4 行政区划调整的法律与程序维度

行政区划调整具有严格的法律程序和审批要求。根据《行政区划管理条例》，行政区划调整是关系地方经济建设发展的大事，牵涉方方面面的问题，应由上级党委、政府根据区域发展总体规划定位来研究和决定。近年来，国家提出要“严控撤县建市设区、慎重从严把握撤县（市）改区”，这表明国家对行政区划调整持审慎态度。但同时，国家对革命老区、特殊类型地区有差异化政策。瑞金作为“红色故都”，在争取行政区划调整政策方面具有特殊性。

从技术层面看，赣州市近年来区划调整频繁，积累了丰富经验。2013年南康市撤市设区，2016年赣县撤县设区，2021年瑞金市叶坪乡撤乡设镇，2024年瑞金市撤销象湖镇设立两个街道。这些区划调整实践，为更大幅度的行政区划改革积累了经验。同时，赣南师范大学相关研究成果《县级行政区划调整效果评估研究——以G市为例》荣获民政部2021年民政政策理论研究三等奖，表明赣州在行政区划调整研究领域具有较好的学术支撑。

表：行政区划调整的法律政策依据

政策法规 相关规定 对瑞金的影响

《行政区划管理条例》 区划调整由上级党委、政府研究决定 需争取省、国家层面支持

国家“严控撤县建市设区”政策 慎重从严把握 增加调整难度，但特殊地区或有例外

革命老区振兴发展政策 支持革命老区振兴 为瑞金提供政策支持依据

江西省“十四五”规划 支持瑞金打造文旅美县 提供省级政策背书

3 成立瑞金地级市的战略价值

3.1 优化赣南区域空间布局

赣州市域面积过大，行政中心位于西南部，对东部县市的辐射带动能力存在明显的距离衰减效应。瑞金位于赣州东部，距赣州市区约150公里，距离相对较远，难以充分接受中心城区的经济辐射。设立瑞金地级市，可以在赣州东部形成一个区域经济增长极，优化赣南区域空间布局，形成赣州（西部）和瑞金（东部）双核驱动的格局。新设立的瑞金地级市可考虑辖原瑞金市、宁都县、石城县、会昌县、于都县东部乡镇等区域，这些县市历史上与瑞金有着密切的经济社会联系，文化相近、地缘相邻、交通相连，具备整合发展的基础条件。

从区域均衡发展角度看，赣州市下辖18个县级政区（3区、2市、13县），管理幅度过大，行政资源分散。拆分后，新赣州市和瑞金市各辖8-10个县级政区，管理幅度更为合理，有利于提高行政效率和资源配置精准度。方舆论坛上的讨论也提及，赣州自然条件就是一个整体，但现在总人口下降背景下，赣州规模过大确实需要考虑拆分。支持瑞金设市的人士认为，主要是看在“瑞京”的政治加持，否则传统的区域中心宁都可能更合适。

3.2 激活革命老区内生动力

瑞金作为革命老区，历史上为中国革命作出了重大贡献和牺牲。当年24万人口的瑞金，一共有11.3万人支前参战，5万多人为革命捐躯，其中1.08万人牺牲在红军长征途中，瑞金有名有姓的烈士17166名。支持瑞金发展振兴，是对革命先烈的最好告慰。设立瑞金地级市，可以整合更大范围的红色资源，打造全国著名的红色旅游目的地。目前，瑞金境内有革命旧址180多处，全国重点文物保护单位33处，叶坪革命旧址群、中央革命根据地历史博物馆是国家4A级旅游景区。已有52个中央机关和国家部委来瑞金“寻根问祖”、建立爱国主义和革命传统教育基地。重要节假日期间，共和国摇篮旅游区闸机客流量保持全省红色旅游景区首位。

设立地级市后，瑞金可以整合周边宁都、石城、会昌等县的红色资源，形成以瑞金为核心的原中央苏区红色旅游圈，打造全国红色旅游第一城。这不仅有利于传承红色基因，也能将革命老区的政治优势转化为经济发展优势，激活老区振兴的内生动力。

3.3 打造赣闽粤湘四省通衢的区域性中心城市

瑞金素为赣闽粤三省通衢，是中西部省市沟通东南沿海的中转要地，是海峡西岸经济区的第一腹地。从瑞金市区出发，1.5小时车程内有赣州新黄金机场、福建连城机场，3小时车程可到厦门、南昌等地，5小时车程可达广州、深圳等城市。立体交通网络日益完善，瑞金已由昔日的交通末梢转变为区域交通枢纽。特别是赣州瑞金机场正式通航，结束了瑞金没有航空运输的历史，大大提升了瑞金的交通区位优势。

设立瑞金地级市，可以将这种交通区位优势转化为经济优势，打造赣闽粤湘四省通衢的区域性中心城市。瑞金应积极对接和服务粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、海西经济区建设等国家战略，深化各领域合作，切实把瑞金打造成为赣州对接海西经济区的门户城市。同时，高标准规划建设瑞金临空经济区，大力发展低空经济，培育新的经济增长点。

表：瑞金与周边地级市中心城区距离对比

比较城市 与瑞金直线距离（公里） 行政隶属关系 交通时间

赣州市 约150 上级市 高铁约1小时

龙岩市 约140 福建省 高铁约1小时

梅州市 约180 广东省 高速公路约2.5小时

三明市 约160 福建省 高速公路约2小时

抚州市 约200 江西省 高速公路约2.5小时

4 面临的挑战与制约因素

4.1 国家政策收紧与审批难度

当前国家对行政区划调整持审慎态度，明确提出“严控撤县建市设区、慎重从严把握撤县（市）改区”。在这一政策背景下，新设地级市的审批难度大幅增加。赣州市委办公室在回应网友关于上犹撤县设区、信丰撤县设市的咨询时表示，撤县设区需由地方研究申报，并报国家统筹审批，将根据国家政策“视情开展相关工作”。这表明，即使是县域内部的区划调整都已面临严格管控，更遑论涉及多个县级政区重组的新设地级市。瑞金申请升格为地级市，需要过省级和国家级两道审批关，程序复杂、周期长、不确定性大。

4.2 经济总量与城市规模不足

尽管瑞金近年来发展迅速，但与现有地级市相比，经济总量仍然偏小。瑞金地区生产总值突破240亿元，而江西省地级市中，经济体量较小的萍乡市、新余市、鹰潭市GDP均在1000亿元左右。瑞金经济总量与现有地级市存在明显差距。从人口规模看，瑞金总人口67.46万，其中城区人口规模更小，与地级市城区人口通常需要达到50万以上的标准尚有差距。有论坛评论指出，“瑞金不论主城区规模、区位、经济、人口、腹地都不足以建设新地级市”。这一观点虽然略显绝对，但也反映了瑞金升格地级市在硬性指标上的不足。

从产业结构看，瑞金产业竞争力亟待提升，精工智造产业集群规模虽突破百亿元，但与地级市所需的产业支撑能力相比仍有差距。科技创新能力相对薄弱，全社会研发投入强度有待提高。传统产业占比偏高，新兴产业规模偏小，产业链现代化水平有待提升。这些都制约着瑞金作为区域性中心城市的核心竞争力。

4.3 行政成本与区域协调难题

新设地级市意味着新增一套地级行政机构，包括党委、政府、人大、政协、纪委监委、法院、检察院等机构，以及相应的事业单位和人员编制。这将带来可观的行政成本。以江西现有地级市为例，一个地级市的年度行政支出通常在数十亿元级别。瑞金现有的财政能力能否支撑新增的行政成本，是需要认真评估的问题。方舆论坛上有评论指出，“100多万人口的小地级市真的不太合适”，养活这么多机构，负担比其他地方大多了。如果新设的瑞金地级市仅辖现有瑞金市及周边几个县，总人口可能在200万左右，人均负担的行政成本将高于现有地级市平均水平。

区域协调方面，瑞金升格为地级市后，需要从赣州市划出部分县市归其管辖，这涉及赣州市与瑞金市之间的利益调整。于都县、宁都县等可能被划出的县市，与赣州市区的历史联系和经济联系较深，调整后如何理顺关系，避免区域分割带来的发展障碍，是需要审慎考虑的问题。同时，新设地级市后，如何与周边赣州、龙岩、梅州等城市协调互动，形成合力而非恶性竞争，也需要制度设计。

4.4 内生发展动力与外部支持平衡

瑞金的发展既要依靠自身努力，也需要外部支持。但过度依赖外部支持可能导致内生动力不足。瑞金“十五五”规划建议中坦承，“我市欠发达、后发展的基本市情没有根本改变，经济总量不大，人均水平与全国、全省、赣州市还有较大差距”。升格为地级市后，瑞金需要承担更大的发展责任，不能再以县级市的身份争取特殊支持。如何在争取外部支持与激发内生动力之间找到平衡，是瑞金面临的长期挑战。

此外，瑞金作为县级市，其行政级别和干部配备与地级市存在差距。升格为地级市后，如何解决干部队伍的能力提升、结构调整、思维转变等问题，也需要提前谋划。行政级别的提升不等于发展能力的自动增强，关键还是要靠改革创新和务实奋斗。

5 实施路径与政策建议

5.1 分阶段推进的实施方案

鉴于瑞金升格为地级市涉及面广、影响深远，建议采取“三步走”的分阶段推进策略：

· 第一阶段（近期）：强化自身，打牢基础。 以建设高水平赣州市域副中心城市为目标，持续增强综合承载力和辐射带动力。深化“5315”制造业重点产业链现代化建设行动方案，加快培育百亿级龙头企业，打造五百亿级产业园区。进一步完善交通基础设施，发挥赣州瑞金机场的带动作用，高标准规划建设瑞金临空经济区。争取更多中央国家机关和国家部委在瑞金设立教育基地，进一步强化红色资源优势。

· 第二阶段（中期）：拓展空间，增强辐射。 争取将瑞金列为全省行政区划改革试点，赋予部分地级市管理权限。探索与周边宁都、会昌、石城等县的同城化发展机制，在基础设施共建、产业协作、公共服务共享等方面先行先试。推动鹰瑞梅铁路加快建设，进一步完善铁路网络。争取将瑞金列为国家级开发区审核公告目录修订重点，提升瑞金经开区综合排名，力争进入全国百强。

· 第三阶段（远期）：调整区划，正式升格。 在前期充分准备的基础上，正式启动行政区划调整程序，申请撤销赣州市代管关系，设立瑞金地级市。新设的瑞金地级市可辖瑞金市（撤市设区）、宁都县、石城县、会昌县等地，形成“一区三县”的基本格局。条件成熟时，可进一步整合于都县东部乡镇、长汀县西部乡镇等，扩大城市发展空间。

5.2 差异化发展的产业定位

瑞金地级市的产业发展，应立足资源禀赋和区位优势，走差异化发展之路，避免与赣州市的同质竞争：

· 做强红色文旅产业：发挥“红色故都”、“共和国摇篮”的品牌优势，推动文旅深度融合，完善吃住行游购娱全链条要素。与井冈山、南昌、延安、遵义等红色旅游城市建立战略联盟，共同打造红色旅游精品线路。开发红色研学、红色培训、红色文创等衍生业态，提高红色旅游的附加值和影响力。

· 发展特色制造集群：聚焦精工智造、铜基新材料、专用装备制造、电线电缆、能源电子等细分领域，打造具有全省影响力的产业集群。推动纺织服装产业全产业链发展，从代工贴牌向自主品牌转型。发展红色文创玩具产业集群，形成特色优势。

· 培育临空经济新增长点：依托赣州瑞金机场，高标准规划建设瑞金临空经济区。积极融入深赣共建产业园区建设，承接粤港澳大湾区、海西经济区产业转移。大力发展低空经济，布局大型固定翼无人机、下一代低空飞行器生产制造产业，培育植保作业、应急救援、低空文旅、低空物流、城市治理等应用场景。

5.3 区域协同发展机制创新

瑞金地级市的设立，不应是简单的行政区划调整，而应是区域协同发展机制的创新：

· 建立跨省合作示范区：发挥瑞金赣闽粤三省通衢的区位优势，与福建龙岩、广东梅州等市建立跨省合作机制，共同打造原中央苏区振兴发展示范区。在基础设施互联互通、产业协作配套、生态联防联治、公共服务共享等方面开展深度合作，探索跨省区域协同发展新模式。

· 创新“飞地经济”合作模式：与粤港澳大湾区、海西经济区城市合作共建产业园区，创新利益分享机制，吸引发达地区产业向瑞金转移。借鉴深赣共建产业园区经验，探索“总部+基地”、“研发+生产”等合作模式，实现优势互补、共同发展。