西藏山南市贡嘎县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区山南市“西藏综合交通物流枢纽”与“山南市副中心城市”——贡嘎县，深入剖析其在西藏“一核一圈两带三区”区域发展新格局和山南市“一极五区”发展定位下的新发展阶段，行政区划设置与促进“临空经济、文化旅游（羊卓雍错、日托寺）、现代农业（矮化苹果、林果产业）、清洁能源（风电）、民族手工业（邦典）”等产业集聚发展、优化“县城中心镇—重点镇—一般乡镇”三级城镇体系、提升“吉雄镇”综合服务与辐射能力、深度融入“拉萨—山南一体化”和“空港经济圈”要求之间的适配性。报告基于2024-2026年最新行政区划数据、经济社会发展规划及现实基础，系统评估了贡嘎县作为西藏空中门户和山南市西北门户、下辖“5镇4乡”、常住人口约5.37万、面积约2386平方公里的交通枢纽与农业大县，在落实自治区赋予的“西藏综合交通物流枢纽”、“山南市副中心城市”发展定位，发展以“临空经济、生态文化旅游、高原特色现代农业、绿色能源”为核心的产业体系过程中，现行“5镇4乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、功能协同、交通引领、生态优先、中心带动”的核心原则，紧密对接《贡嘎县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划要求，提出旨在优化内部乡镇结构、推动“吉雄镇”扩容提质强化县域综合服务中心与空港服务功能、促进“甲竹林镇”打造临空经济与物流枢纽核心区、整合“杰德秀镇”与“克西乡”打造文旅融合与民族手工业集聚区、优化“岗堆镇”与“朗杰学乡”中部现代农业与城乡融合发展带、统筹“江塘镇”、“昌果乡”、“东拉乡”南部生态旅游与特色农业协同发展区，并前瞻性纳入“森布日德康镇”（拟设）生态移民安置与产业融合发展新引擎的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化是贡嘎县破解部分乡镇规模偏小、产业布局分散、空港优势未充分发挥、文旅资源整合不足、中心城镇带动力有待提升等瓶颈，进一步释放“交通枢纽”区位红利和“副中心城市”政策优势，深度融入雅江中游百亿产业走廊和空港经济区，实现生态保护、产业升级、城乡融合与民生改善有机统一的关键制度支撑。
关键词
：贡嘎县；行政区划；空港经济；拉萨-山南一体化；文化旅游；乡镇整合；国土空间规划；乡村振兴；生态移民
目录
引言贡嘎县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础贡嘎县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议
1. 引言
贡嘎县作为西藏自治区唯一的航空口岸所在地和山南市的“北大门”，其发展兼具服务西藏对外开放全局、支撑山南市域副中心建设、探索高原临空经济发展路径、保护羊卓雍错等重要生态屏障、促进极高海拔地区生态移民安居乐业等多重使命。西藏自治区及山南市对贡嘎县的发展寄予厚望，明确其打造“西藏综合交通物流枢纽”和“山南市副中心城市”。2025年，贡嘎县经济社会发展取得显著成效，预计全年地区生产总值增长7%以上，全社会固定资产投资保持合理区间，社会消费品零售总额增长8%以上，城乡居民人均可支配收入分别增长8%和10%以上。县委、县政府提出聚焦“四件大事”，聚力“四个创建”，以融入全国统一大市场为方向，以培育新质生产力为引擎，奋力谱写社会主义现代化新贡嘎的壮丽篇章。
然而，与建设“综合交通物流枢纽”和“副中心城市”的目标相比，贡嘎县现行的“5个镇、4个乡”的行政区划格局，在适应临空经济规模化、集群化发展，促进“羊卓雍错—日托寺”等核心文旅资源一体化开发，降低行政管理成本，提升县城综合服务能级和对广阔县域的辐射带动能力，以及高效承接森布日极高海拔生态移民安置等方面，逐渐显现出优化空间。例如，全县9个乡镇级政区中，人口规模差异较大，吉雄镇作为县城人口相对集中，而部分乡如昌果乡、东拉乡人口规模较小。这种“镇多乡少、布局分散、功能重叠”的格局，导致行政资源分散、部分乡镇经济内生动力不足、临空经济与文旅产业未能形成集群效应、中心城区对远郊乡镇的辐射带动链条有待加强。同时，作为生态敏感区和移民安置区，如何通过区划优化更好地统筹生态保护与经济发展、移民安置与产业融合、枢纽建设与全域协同，是亟待深入研究的重大课题。
因此，本研究立足于贡嘎县“十五五”时期推进高质量发展、深化“拉萨—山南一体化”与空港经济区建设、做好极高海拔生态移民后续扶持的新要求，以促进产业集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化中心带动、促进共同富裕为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、生态优先的原则，提出一套服务于贡嘎县长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。
2. 贡嘎县行政区划与经济社会发展现状分析
2.1 行政区划格局现状
根据西藏自治区民政厅2025年乡级行政区划代码及贡嘎县人民政府权威资料，贡嘎县行政区划代码为540522。截至2025年末，下辖
5个镇、4个乡
：吉雄镇（县人民政府驻地）、杰德秀镇、甲竹林镇、岗堆镇、江塘镇；克西乡、朗杰学乡、昌果乡、东拉乡。共辖7个居委会、36个行政村。县政府驻吉雄镇。全县总面积约2385.98平方公里。根据第七次全国人口普查，常住人口为53701人。此外，根据2025年相关会议审议，为安置那曲市双湖县等高海拔地区生态移民，拟在森布日片区设立
德康镇
，这将使贡嘎县乡镇格局在未来可能变为“6镇4乡”。
从地理方位、资源禀赋和功能看，乡镇大致可分为五个片区：
中部县域综合与空港核心区
：以县城吉雄镇和甲竹林镇为核心。吉雄镇是全县政治、经济、文化中心；甲竹林镇紧邻拉萨贡嘎国际机场，是临空经济、物流枢纽的核心承载区。两镇是“空港+县城”产业一体化发展极核的关键组成部分。
东部文旅与民族手工业集聚区
：以杰德秀镇、克西乡为主体。杰德秀镇以“邦典”（围裙）纺织闻名，是重要的民族手工业基地和历史文化名镇；克西乡与之相邻，拥有秀吾村等美丽乡村，文旅和农业资源丰富。
南部生态旅游与特色农业区
：包括江塘镇、昌果乡、东拉乡。该片区拥有羊卓雍错（羊湖）部分水域及日托寺等核心旅游资源，东拉乡东拉村依托羊湖发展旅游成效显著，同时也是特色林果（苹果、桃子）产业带的一部分。
西部现代农业与城乡融合区
：以岗堆镇、朗杰学乡为主体。该片区是贡嘎县重要的农业产区，岗堆镇在乡村振兴中发挥党建引领作用，朗杰学乡与之相邻，共同构成雅江沿岸的农业发展带。
北部新兴生态移民安置与产业融合发展区
：即拟设立的
德康镇
（森布日片区）。该区域承接那曲市双湖县等高海拔生态移民，是重要的民生工程和新的增长点，将发展现代农业、养殖业及配套产业。
2.2 经济发展水平与产业特征
贡嘎县经济以特色农牧业为基础，以文化旅游业和临空经济为增长极，民族手工业为特色名片。根据2024-2026年政府工作报告及公开信息，其发展呈现以下特征：
经济总量与发展目标
：2023年地区生产总值28.5亿元，同比增长10.2%。2025年目标为地区生产总值增长7%以上、力争达到8%。2025年全县经济运行呈现“稳中有进、进中提质”的良好态势。
特色农牧业
：是基础产业。粮食总产量稳定在3.5万吨以上。矮化苹果、高原养蜂等特色农业形成品牌。森布日矮化苹果种植基地成为产业亮点。是山南市林果产业带的重要组成部分。
文化旅游业
：是优势产业。2025年“五一”假期接待游客6.2万人次，带动旅游消费524万元。拥有羊卓雍错（部分）、日托寺、曲果日山、杰德秀古镇、跋绒沟、夯错湿地暗夜星空景区等丰富旅游资源。嘎尔德牧场建成国家3A级景区。
临空经济与物流业
：是核心增长引擎。依托拉萨贡嘎国际机场和拉林铁路贡嘎站，大力发展临空经济、物流仓储、航空服务等产业。中车山南清洁能源装备产业园（虽在扎囊，但体现区域协同）等重大项目辐射带动。
清洁能源产业
：达嘎普风电项目并网发电。作为林草碳汇项目试点县，探索生态价值转化路径。
民族手工业
：杰德秀镇的“邦典”（围裙）纺织技艺享誉中外，是重要的非物质文化遗产和富民产业。
城乡发展与民生
：交通优势明显，拉萨贡嘎机场、拉林铁路、G349、G318等在此交汇。农村人居环境持续改善。2025年目标城乡居民人均可支配收入分别增长8%和10%以上。
2.3 在西藏自治区及山南市发展中的战略定位
根据《贡嘎县国土空间总体规划（2021-2035年）》及自治区批复，贡嘎县的总体定位是：“
西藏综合交通物流枢纽
”，“
山南市副中心城市
”。在山南市域发展格局中，贡嘎县是“拉萨—山南一体化”的桥头堡，是“空港+县城”产业一体化发展极核的核心，是雅江中游生态经济带的重要节点。其发展对于提升西藏对外开放水平、带动山南北部区域发展、探索临空经济模式、保障极高海拔生态移民安居乐业具有不可替代的战略作用。
3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性
3.1 核心问题诊断
乡镇数量较多，部分单元规模偏小，制约资源高效配置与规模经济
：全县现有9个乡镇，部分乡如昌果乡、东拉乡人口规模相对较小。乡镇数量多、规模不均导致行政管理成本较高，公共资源配置分散，难以形成规模效应，在招商引资、重大项目落地、基础设施配套等方面竞争力较弱。
产业布局分散，同质化竞争初显，未能充分发挥空港枢纽优势
：临空经济要素分散在甲竹林镇、吉雄镇等，未能形成集中连片的临空产业集聚区。文化旅游资源分散在南部多个乡镇，缺乏统一规划与联动开发，“羊卓雍错”品牌效应未充分释放。现代农业布局也相对分散。
“吉雄镇—甲竹林镇”双核联动不足，副中心城市能级有待提升
：吉雄镇作为县城，甲竹林镇作为空港所在，两者地理相邻、功能互补，但行政分割一定程度上影响了“空港+县城”一体化发展极核的深度融合，在规划统筹、基础设施互联互通、产业协同等方面存在提升空间。
“杰德秀”文旅与手工业资源整合不足，品牌效应未最大化
：杰德秀镇作为历史文化名镇和“邦典”之乡，与相邻的克西乡在旅游资源、乡村风貌上具有互补性，但分属不同行政单元，不利于统一规划打造“文旅+手工业”融合发展的特色产业集群。
“森布日”新兴增长极的行政管理体制亟待明确
：拟设立的德康镇（森布日）承载着重要的生态移民安置和产业发展任务，其行政区划的设置、与周边乡镇的关系、管理体制等都需要前瞻性谋划，以保障其健康可持续发展。
国土空间规划实施与行政区划协同有待提升
：“一心、一带、两轴、三区”或“1143”产业发展空间布局需要更匹配的行政区划载体来保障规划落地。
3.2 调整的必要性
优化行政资源配置，提升治理效能的迫切需要
：通过区划优化，适度整合规模偏小、地域相邻、功能相近的乡镇，可以精简机构和人员，降低行政运行成本，集中有限的财政和人力资源用于支持重点区域发展和民生改善。
促进产业集聚与链条延伸，培育经济增长极的关键举措
：整合资源相近的乡镇，有利于统一规划临空经济区、统筹文旅资源开发、集中布局现代农业基地，避免同质竞争，形成临空经济、生态文化旅游、高原特色现代农业等具有竞争力的产业集群。
强化“空港+县城”双核驱动，提升副中心城市能级的内在要求
：通过优化吉雄镇与甲竹林镇的区划关系或建立更紧密的协同机制，可以强化双核联动，拓展城市发展空间，增强综合服务功能和辐射能力，真正建成山南市副中心城市。
整合“杰德秀”核心资源，打造特色产业集群的必然选择
：合并或深度整合杰德秀镇与克西乡，有利于对“邦典”手工业、古镇文化、乡村旅游资源进行一体化规划、开发、营销，打造更具吸引力和竞争力的特色文旅手工业集聚区。
保障生态移民安置区长治久安与融合发展的制度需求
：科学设立德康镇，并明确其与周边区域的关系，有利于为生态移民提供稳定的行政管理和社会服务，促进移民安置区产业培育和社会融入，实现“搬得出、稳得住、能致富”。
落实国土空间规划，保障战略落地的有效抓手
：使行政区划调整与《贡嘎县国土空间总体规划（2021-2035年）》确定的“枢纽”、“副中心”定位相衔接，为重大产业平台和功能区建设提供更有效的行政组织保障。
4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础
4.1 战略目标
本次贡嘎县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“西藏综合交通物流枢纽、山南市副中心城市”战略定位高度契合，与临空经济、文化旅游、现代农业、清洁能源等产业布局相适应，能够有效促进要素向“空港+县城”双核和重点功能区集聚、强化“吉雄—甲竹林”联动发展、优化行政资源配置、深化城乡融合、保障生态移民安居乐业，从而全面增强县域经济综合实力、枢纽服务能力、生态保护能力和民生保障能力的现代化行政区划格局。 具体而言：
规模结构优化
：将乡镇总数从9个适度优化至7-8个（含拟设德康镇），形成人口规模相对均衡、经济实力较强、能够有效承载主导产业和公共服务功能的乡镇级单元。
功能布局清晰
：形成以“吉雄—甲竹林”为核心的
空港都市与综合服务区
，以“杰德秀—克西”为
文旅融合与民族手工业集聚区
，以“岗堆—朗杰学”为
现代农业与城乡融合发展区
，以“江塘—昌果—东拉”为
南部生态旅游与特色农业区
，以“森布日（德康镇）”为
北部生态移民安置与产业融合发展区
的清晰功能分区。
产业空间集聚
：使行政区划服务于临空经济区、杰德秀文旅手工业集聚区、羊卓雍错生态旅游区、雅江沿岸现代农业带等重大平台建设。
治理效能提升
：建立更加统一、高效、协同的县域治理和公共服务体系，特别是保障德康镇（森布日）的社会治理和公共服务有效供给。
4.2 指导原则
坚持相邻整合，促进协同
：调整严格限定在地理相邻、经济联系紧密、产业功能互补的乡镇之间，确保方位准确，不跨区域整合。
坚持交通引领，枢纽驱动
：调整必须有利于强化拉萨贡嘎国际机场和拉林铁路的枢纽地位，促进临空经济、物流产业集聚发展。
坚持生态优先，绿色发展
：调整必须有利于羊卓雍错等重要生态系统的保护，严格落实生态红线，推动产业发展与生态保护相结合。
坚持民生为本，移民安居
：调整要有利于保障极高海拔生态移民的合法权益，促进其与本地居民融合发展，确保安置区社会稳定和长治久安。
坚持稳妥有序，尊重实际
：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定和民族团结。
4.3 理论基础
增长极理论与点轴开发理论
：通过强化“吉雄—甲竹林”双增长极，沿交通干线（机场高速、拉林铁路）形成发展轴，带动全域经济发展。
产业集群与产业集聚理论
：研究如何通过空间整合，促进临空产业、文旅手工业、现代农业等产业链在特定区域集聚，形成外部经济和竞争优势。
行政区经济与规模经济理论
：探讨通过扩大乡镇行政单元规模，降低单位管理成本，实现行政服务和公共产品的规模经济效益。
城乡融合发展理论
：分析如何通过行政区划调整破除城乡二元结构，促进生产要素在城乡间自由流动，推动以城带乡、以工促农。
公共管理效能与移民安置理论
：探讨行政区划调整对提升治理效率、保障重大民生工程（生态移民）顺利实施的作用。
5. 贡嘎县行政区划调整的具体方案设计
基于以上分析，遵循“强化双核、整合东西、优化南北、设立新区”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。
5.1 强化核心引擎：推动“吉雄镇”与“甲竹林镇”一体化发展，打造空港都市区
目标
：打破行政壁垒，强化“空港+县城”双核联动，打造山南市副中心城市的核心引擎。
方案A：研究推动吉雄镇与甲竹林镇融合发展，探索“一区两镇”协同管理机制
内容
：鉴于吉雄镇（县城）与甲竹林镇（空港）地理相邻、功能互补（行政商务与临空产业），且一体化发展需求迫切，可暂不进行行政区划合并，但应建立更高层级的“贡嘎县空港都市区管理委员会”或类似协调机构，由县级主要领导牵头，统筹两镇的规划、产业、基础设施、公共服务等，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一体化。待条件成熟时，再研究两镇合并设立“空港街道”或“空港镇”的可能性。
依据
：符合临空经济发展规律，能最大限度保留两镇现有建制和积极性，通过机制创新实现深度融合，避免体制震荡。
5.2 整合东部片区：打造“杰德秀文旅与民族手工业集聚区”
目标
：整合杰德秀镇与克西乡，做大做强文旅和民族手工业，形成特色产业集群。
方案B：研究将克西乡整体并入杰德秀镇，设立新的“杰德秀镇”
内容
：杰德秀镇与克西乡地域紧密相邻，杰德秀镇以“邦典”手工业和文化旅游见长，克西乡拥有秀吾村等美丽乡村和农业资源。两乡镇合并，有利于统一规划建设“杰德秀古镇文化旅游区”，将手工业展示、古镇游览与乡村旅游、农业体验深度融合；有利于整合资源，打造统一的“杰德秀”品牌，扩大产业规模，提升竞争力。
依据
：两乡镇文化同源、产业互补（手工业+旅游+农业），合并可极大提升特色产业集聚度和品牌影响力。
5.3 优化中部片区：打造“岗堆—朗杰学现代农业与城乡融合发展带”
目标
：强化岗堆镇与朗杰学乡的协同，发展规模化、现代化农业，促进城乡融合。
方案C：研究建立“中部现代农业示范区”协同发展机制
内容
：岗堆镇与朗杰学乡均位于县境中部雅江沿岸，是重要的农业产区。鉴于两乡镇规模适中、发展任务相似（乡村振兴），可暂不进行行政区划合并，但应在县级层面建立“贡嘎县中部现代农业示范区”建设领导小组，统筹两镇的农业规划、技术推广、品牌建设、产销对接，推动农业规模化、产业化发展。
依据
：基于产业相近和地理邻近，通过功能区管理模式而非行政区划调整，更灵活地促进农业产业集聚，避免体制障碍。
5.4 统筹南部片区：促进“江塘—昌果—东拉”生态旅游与特色农业协同
目标
：以羊卓雍错旅游开发为纽带，统筹江塘镇、昌果乡、东拉乡的生态保护和产业发展。
方案D：研究建立“羊卓雍错生态旅游区”县级协调机制
内容
：江塘镇、昌果乡、东拉乡共同拥有羊卓雍错（羊湖）旅游资源，且东拉乡旅游发展已有较好基础。鉴于该片区生态敏感性强，且涉及多个乡镇，可建立由县级领导牵头的“羊卓雍错生态旅游区管理委员会”，统一负责该区域的旅游规划、生态保护、基础设施建设、市场营销和利益分配协调，实现保护性开发。
依据
：跨乡镇的生态旅游区管理需要更高层级的协调机制，以平衡保护与开发、协调各方利益。
5.5 设立北部新区：高标准建设“德康镇”（森布日），打造生态移民安居乐业新家园
目标
：依法依规设立德康镇，为极高海拔生态移民提供稳定的行政管理和公共服务，培育新的经济增长点。
方案E：依法推进森布日片区设立“德康镇”
内容
：根据2025年贡嘎县委全会审议通过的方案，积极稳妥推进森布日极高海拔生态搬迁安置点设立德康镇的行政区划调整报批工作。科学规划德康镇的镇区布局、产业体系（如现代农业、养殖业、农产品加工、旅游服务）、基础设施和公共服务设施，确保移民“搬得出、稳得住、能致富”。
依据
：这是落实国家生态安全战略、保障和改善民生的重大举措，已进入县级决策程序，需依法推进。
6. 行政区划调整的预期效益与风险评估
6.1 预期效益
行政效能提升
：通过方案B（杰德秀镇合并克西乡），乡镇总数有望优化，精简行政架构，降低运行成本。方案A（协同机制）和方案E（新设镇）则通过优化管理体制提升治理效率。
产业集聚加速
：方案A有利于空港经济一体化发展；方案B有利于形成文旅手工业产业集群；方案C和D有利于农业和旅游资源的统筹开发；方案E有利于集中力量建设移民安置区产业。
中心带动增强
：“吉雄—甲竹林”双核通过协同机制实现功能互补、能级提升，真正发挥副中心城市作用。新设德康镇将成为县域北部新的增长极。
资源整合优化
：有利于整合分散的财政资金、土地指标、项目资源，集中力量建设重大基础设施和公共服务设施，如临空经济区配套设施、旅游环线公路、移民安置区产业园区等。
规划落地保障
：使行政区划和治理机制更契合国土空间总体规划确定的功能分区，保障“枢纽”、“副中心”等战略定位的有效实施。
6.2 潜在风险与应对
干部群众心理与利益调整风险
：合并涉及机构撤并、人员安置、资源配置调整。
应对
：深入调研，广泛宣传调整对区域发展和民生改善的长远好处。依法依规、公平公正做好涉改干部安置和资产清算。确保过渡期公共服务不断档、不降质。
空港与县城协同机制落地风险
：方案A的协调机制可能面临部门壁垒和利益协调难题。
应对
：赋予“空港都市区管理委员会”实质性的规划、审批、考核权限，由县级主要领导担任负责人，建立高效的议事决策和执行机制。
生态保护与旅游开发平衡风险
：方案D中羊卓雍错区域的旅游开发可能对脆弱的高原湖泊生态系统造成压力。
应对
：始终坚持生态保护优先，在管理委员会中强化环保部门的职权，制定最严格的环保标准和游客容量控制措施。
移民安置区社会融合风险
：方案E中德康镇的设立涉及大量移民，可能存在文化差异、社会融入等问题。
应对
：在规划建设中充分尊重移民原有文化和生活习惯，提供均等化的公共服务，加强社区建设，促进移民与本地居民交流交融。
区域发展不平衡风险
：调整可能进一步强化中心区域和重点乡镇的地位，而其他乡镇可能感觉被边缘化。
应对
：通过财政转移支付、生态补偿、基础设施互联互通、特色产业扶持等政策，加大对非中心乡镇的支持力度，促进区域协调发展。
7. 实施路径、阶段划分与保障措施
7.1 实施路径
采取“规划引领、机制先行、重点突破、依法稳妥”的路径。
纳入县级核心战略
：将行政区划优化调整作为落实“十五五”规划、深化改革开放的重大任务，由县委、县政府主要领导牵头推进。
深度调研与精准评估
：对涉及调整的乡镇的人口、经济、产业、文化、群众意愿、管理成本等进行深入调研，进行多方案比选和精细化社会风险评估。
优先推进机制创新和新区设立
：
方案A（空港都市区协同机制）
和
方案D（羊湖旅游区协调机制）
不涉及建制调整，可率先研究建立。
方案E（设立德康镇）
已有基础，应依法加快推进。
稳妥推进乡镇合并
：在充分论证和凝聚共识的基础上，依法推进
方案B（杰德秀镇合并克西乡）
。
强化农业产业协同
：同步推进
方案C（中部现代农业示范区协同机制）
的建立与运行。
严格履行法定程序
：所有涉及行政区划层级、建制、隶属关系变更的调整，严格依照《行政区划管理条例》，履行论证、听证、公示、报批等程序，报山南市人民政府及自治区相关部门审批。
7.2 阶段划分
第一阶段（2026-2027年）：机制构建与新区设立期
。完成全县行政区划优化调整总体战略规划。建立“贡嘎县空港都市区管理委员会”和“羊卓雍错生态旅游区管理委员会”运行机制。依法完成德康镇（森布日）的设立报批工作并挂牌运行。启动杰德秀镇与克西乡合并的可行性研究和社会风险评估。
第二阶段（2028-2030年）：重点突破与全面推进期
。在评估第一阶段机制运行成效的基础上，依法完成杰德秀镇与克西乡的合并。深化空港都市区、羊湖旅游区、中部农业示范区的协同机制，形成可复制的经验。根据发展需要，研究其他乡镇微调或功能优化的可能性。
第三阶段（2031年以后）：巩固提升与效能释放期
。全面评估调整成效，持续优化区域治理、产业布局和公共服务体系，使新区划格局和协同机制的综合效益充分释放，支撑社会主义现代化新贡嘎建设。
7.3 保障措施
组织保障
：成立高规格的领导小组及办公室，抽调精干力量组成工作专班。邀请人大代表、政协委员、专家学者、基层群众代表组成咨询监督委员会。
政策与资金保障
：积极争取自治区和山南市在空港经济、乡村振兴、生态移民、城乡融合发展方面的政策支持。县级财政设立专项工作经费和过渡期风险保障基金。确保涉改地区干部职工合理待遇和基本公共服务支出。
人才与智力保障
：加强对新设或合并后乡镇领导班子在城乡治理、产业融合、移民管理等方面的培训。稳定关键领域的专业技术人员队伍。与高校、智库合作开展跟踪研究和评估。
舆论与稳定保障
：制定全媒体、分阶段的宣传引导方案，重点宣传区划调整对促进经济发展、改善民生、保护生态的积极作用。建立网络舆情监测和快速反应机制。充分发挥基层党组织和“双联户”作用，及时化解矛盾。
法治与纪律保障
：整个过程在法治轨道上运行。纪检监察机关全程监督，严肃查处借调整之机突击进人、突击花钱、转移资产等行为，确保国有资产安全，保障干部群众和移民群众合法权益。
8. 结论与政策建议
8.1 主要结论
本研究认为，贡嘎县正处在从传统交通节点向综合交通物流枢纽、从一般县域向山南市副中心城市跨越、从承接生态移民向培育新增长极转型的关键时期。其最大的县情是“区位独特、空港优势、生态敏感、乡镇分散”，最大的优势是“交通枢纽、文旅资源、农业基础、政策叠加”，最大的挑战是行政单元分散与枢纽经济集聚、文旅资源整合、移民安置管理需求之间的矛盾。现行的“5镇4乡”行政区划格局，在适应一体化、集聚化、高效化发展方面已显现出结构性优化调整的内在需求。以“强化双核、整合东西、优化南北、设立新区”为导向，对贡嘎县行政区划进行一场审慎、渐进、务实的优化调整，并辅以灵活的协同机制创新，是破解发展瓶颈、释放资源潜力、强化枢纽功能、实现高质量发展的必然选择和战略机遇。调整必须坚持相邻整合、交通引领、生态优先、民生为本、稳妥有序的原则，确保调整后区域发展更协调、城乡更融合、生态更优美、社会更和谐、人民更幸福。
8.2 政策建议
争取市级和自治区层面支持与指导
：建议贡嘎县委、县政府将本次行政区划优化调整战略，作为落实山南市“一极五区”新定位和“十四五”“十五五”规划的重大举措，积极向山南市委、市政府和自治区政府汇报，争取列为全区空港经济发展和城乡融合改革试点，获得政策与资源倾斜。
优先推进“空港都市区”协同机制和“德康镇”设立
：
方案A（协同机制）
和
方案E（设立德康镇）
对于当前发展最为紧迫，且社会震荡相对较小或已有明确方向，建议作为“十五五”前期重点突破方向。
审慎推进“杰德秀”片区整合
：
方案B（杰德秀镇合并克西乡）
对于打造特色产业集群意义重大，应深入开展调研，充分听取两地干部群众意见，在条件成熟时依法稳妥推进。
强化规划、政策与区划的协同
：区划调整和机制创新必须与《贡嘎县国土空间总体规划（2021-2035年）》紧密衔接，与临空经济、文化旅游、现代农业等专项规划协同，形成政策合力。特别是在空港都市区和羊湖旅游区，要实行统一的规划管理、土地政策、环保标准。
建立动态评估与反馈机制
：行政区划调整和机制创新效果需要时间检验。应建立长期的跟踪监测和绩效评估体系，根据实施效果和外部环境变化，及时优化调整相关政策和配套措施。
贡嘎县的行政区划调整与协同机制创新，是一场关乎西藏“空中门户”和山南“北大门”未来形态、产业布局和治理模式的深刻变革。必须以对历史负责、对人民负责、对发展负责的担当，以科学严谨的态度、周密稳妥的步骤、改革创新的勇气，精心组织实施，确保改革成功。让调整后的新贡嘎，真正成为交通便捷、产业繁荣、生态优美、文化兴盛、人民幸福的社会主义现代化新县域，在雪域高原绽放出更加璀璨的光芒。
（本报告完）
参考文献
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报告声明
：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。
撰写时间
：2026年3月
