西藏那曲市申扎县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区那曲市中部、地处藏北高原腹地、色林错湖畔的纯牧业县——申扎县，深入剖析其在国家生态安全屏障、藏北高原生态保护及高原特色畜牧业发展中的关键地位。报告重点研究其行政区划设置与促进“高原特色生态畜牧业（藏系绵羊、牦牛）、生态文化旅游、清洁能源、民族手工业”等核心产业集聚发展、优化“一核（申扎镇县城）两带（色林错生态文旅带、牧业产业发展带）三区（中部城镇与牧业综合服务区、北部生态保护与牧业发展区、南部牧业与特色产业区）”县域空间开发保护格局、强化“申扎镇”县域综合服务中心与产业引领功能、提升“雄梅镇”县域副中心及北部区域中心功能、推动“塔尔玛乡”等牧业大乡向产业强镇转型、整合部分地域相邻、人口规模较小、发展基础薄弱的乡以提升整体治理效能之间的适配性。报告基于2024-2026年最新行政区划数据、经济社会发展统计及《申扎县国土空间总体规划（2021—2035年）》等权威规划，系统评估了申扎县作为“牧业改革辐射基地”和生态文化旅游潜力区，面积约2.56万平方公里、常住人口约2.18万（七普数据），下辖“2镇（申扎镇、雄梅镇）、6乡（马跃乡、买巴乡、塔尔玛乡、下过乡、卡乡、巴扎乡）”，在2024年农牧民人均可支配收入达14680元、同比增长8.7%，牧业合作社发展至41家，藏系绵羊优势特色产业集群项目落地，畜产品展销会成效显著，旅游接待3.66万人次、收入470余万元，且县委县政府聚焦“四件大事”、聚力“四个创建”、推动牧业产业提档升级的新起点上，现行“2镇6乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、功能协同、产业导向、生态优先、中心带动、稳妥有序”的核心原则，紧密对接自治区及那曲市赋予的发展定位，提出旨在进一步优化内部乡镇结构、强化“申扎镇”县域核心增长极功能、提升“雄梅镇”北部区域中心作用、推动“塔尔玛乡”等牧业资源富集乡向特色产业镇转型、对部分地域相邻、人口规模较小（如买巴乡、卡乡、巴扎乡等）的乡进行适度整合以优化行政资源配置、培育更具规模效益的牧业产业集群和生态保护单元、提升整体治理与发展效能的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化，是申扎县破解乡镇数量偏多、规模偏小导致的行政资源配置分散、特色牧业产业链跨乡镇协同不足、生态保护与文旅资源整合开发受限、县域中心辐射带动力有待加强等瓶颈，进一步释放“色林错”生态与文旅资源潜力、做强“藏系绵羊”等特色产业链、实现生态保护、产业振兴、文化繁荣、治理高效与牧民增收有机统一的关键空间保障和制度支撑。
关键词
：申扎县；行政区划调整；藏系绵羊；牧业改革辐射基地；色林错；乡镇合并；国土空间规划；高原牧业
目录
引言申扎县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础申扎县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议
1. 引言
申扎县地处那曲市中部、藏北高原腹地，平均海拔约4700米，是色林错国家级自然保护区的重要组成部分和典型的纯牧业县。作为“牧业改革辐射基地”和藏北重要的生态安全屏障，其发展承载着保护高原湖泊湿地生态系统、推动传统牧业向现代化转型升级、探索生态文旅融合发展、促进牧民增收致富的多重使命。近年来，申扎县经济社会发展取得显著成就，2024年农牧民人均可支配收入增长8.7%，牧业合作社规范化发展，畜产品展销会品牌效应初显，文旅融合起步良好。
然而，与建设“牧业改革辐射基地”、推动高原特色畜牧业高质量发展和乡村振兴的战略目标相比，申扎县现行的“2镇6乡”行政区划格局，在适应“一核两带三区”国土空间开发保护格局、促进“藏系绵羊”等特色产业集聚和品牌化发展、整合色林错等生态文旅资源、破解部分乡镇规模过小导致的行政资源配置分散、县域中心辐射带动力有待加强等方面，仍存在优化空间。例如，申扎镇作为县城，其综合服务功能和产业承载力有待进一步提升；雄梅镇作为北部重镇，其区域中心作用尚未充分发挥；买巴乡（1415人）、卡乡（1506人）等人口规模过小，单独发展能力有限，公共服务成本高企。
因此，本研究立足于申扎县“十五五”时期推动高质量发展、全面推进乡村振兴和牧区现代化的新要求，以促进资源要素高效配置、优化国土空间格局、强化特色产业集聚、提升治理效能、改善民生福祉为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、产业导向的原则，提出一套服务于申扎县长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。
2. 申扎县行政区划与经济社会发展现状分析
2.1 行政区划格局现状
根据申扎县人民政府及民政部门权威资料，申扎县行政区划代码为540625。截至2025/2026年，申扎县下辖
2个镇、6个乡
：
镇（2个）
：申扎镇（县人民政府驻地）、雄梅镇。
乡（6个）
：马跃乡、买巴乡、塔尔玛乡、下过乡、卡乡、巴扎乡。 全县总面积约25646平方公里。县人民政府驻申扎镇。根据第七次全国人口普查数据，常住人口为21800人。各乡镇人口分布如下：申扎镇5449人，雄梅镇3710人，下过乡2261人，卡乡1506人，巴扎乡1807人，塔尔玛乡3632人，买巴乡1415人，马跃乡1988人。申扎县是纯牧业县，各乡镇均以畜牧业为主。
从地理方位、资源禀赋和发展基础看，乡镇大致可分为三个功能区域：
中部城镇与牧业综合服务区
：申扎镇、下过乡、巴扎乡等。申扎镇是全县政治、经济、文化中心。该区域交通相对便利，是县域综合服务核心。
北部生态保护与牧业发展区
：雄梅镇、马跃乡等。雄梅镇是北部重镇，人口较多。该区域牧业基础较好，生态地位重要。
南部牧业与特色产业区
：塔尔玛乡、买巴乡、卡乡等。塔尔玛乡人口规模较大（3632人），牧业资源丰富。
2.2 经济发展水平与产业特征
申扎县经济以高原生态畜牧业为绝对支柱，文旅融合、清洁能源等产业开始起步。
经济总量与结构
：作为纯牧业县，第一产业占主导地位。2024年，全县肉产量达984.765吨，奶产量4050.63吨。截至2024年第三季度，农牧民人均可支配收入达到14680元，同比增长8.7%。城乡人均可支配收入分别增长6.5%、9.3%。
高原生态畜牧业
：核心产业和民生根基。推行“牧户+合作社+龙头企业”模式，合作社从2021年的25个发展到2025年的41家规范化合作社，培育自治区级示范社3家。总投资7105万元的藏系绵羊优势特色产业集群项目落地见效，建设了28座棚圈、15座保鲜站等基础设施。打造了“玫巴尔”、“西梦达”等品牌，研发时尚披肩、羊毛被等产品，2024年羊毛被销售额达51万余元。2022年底，全县38家专合组织实现总收入8550.9万元，纯收入7791.55万元，分红7062.58万元。
生态文化旅游产业
：潜力产业。2024年累计接待游客3.66万人次，实现旅游收入470多万元。通过旅游资源普查，共查明旅游资源802处，其中五级资源10处，四级资源24处。色林错、格仁错等高原湖泊是核心旅游资源。
清洁能源与其它产业
：清洁能源产业处于起步探索阶段。民族手工业（如皮袍缝制）持续发展。
2.3 在那曲市及自治区发展中的战略定位
根据《西藏自治区人民政府关于那曲市11个县（区）国土空间总体规划（2021—2035年）的批复》，申扎县的定位需在规划中进一步明确，但其作为“牧业改革辐射基地”的功能已被多次强调。县委县政府实施的聚焦“四件大事”、聚力“四个创建”战略，以及大力发展牧业产业、推进合作社规范化、拓展文旅融合等举措，为行政区划调整提供了明确的产业导向。
3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性
3.1 核心问题诊断
乡镇规模偏小，行政资源配置不经济
：申扎县下辖8个乡镇，平均每个乡镇常住人口仅约2725人，其中买巴乡（1415人）、卡乡（1506人）、巴扎乡（1807人）人口均不足2000人。如此小的行政单元，导致行政管理成本相对较高，公共服务设施难以达到合理规模，教育、医疗、文化等优质资源布局分散、效率低下，制约了基本公共服务均等化和牧区治理现代化水平的提升。
县域中心综合承载力与辐射力有待加强
：申扎镇作为县城和唯一建制镇（与雄梅镇并列），人口规模5449人，经济总量和城市功能有待提升。难以有效承载县域综合服务、产业集聚、人口吸纳的核心功能，对广大牧区乡镇的辐射带动能力有限。
特色牧业产业布局分散，品牌与市场合力不足
：藏系绵羊等优质畜产品资源分布在不同乡镇，虽然合作社发展迅速，但总体上养殖、加工、销售仍处于相对分散状态。跨乡镇的标准化生产、统一品牌营销、产业链协同存在行政壁垒，难以形成强大的区域品牌合力和市场规模效应。
生态保护与文旅资源整合开发难度大
：色林错等核心生态旅游资源可能涉及多个乡镇。分属不同行政单元，在统一生态保护监管、实施系统性生态修复工程、统筹旅游线路开发与品牌打造等方面面临挑战，不利于全域旅游发展和生态价值转化。
国土空间规划落地缺乏有力行政载体
：“一核两带三区”的县域总体格局需要规模适度、功能清晰的乡镇行政区划作为实施单元。当前过细的区划划分，不利于规划确定的功能分区和空间结构的有效落实。
3.2 调整的必要性
降低行政成本、提升治理效能的现实要求
：合并人口规模过小的乡，是降低财政供养负担、优化行政资源配置、提高基层治理效率和公共服务质量的普遍规律和有效途径，对于地广人稀、财政基础相对薄弱的申扎县具有现实意义。
做强县域中心、引领全域发展的战略需要
：通过区划调整，适度扩大申扎镇的发展空间和人口规模，是落实县城规划、增强其产业集聚能力和综合服务功能、真正发挥“一核”引领作用的必然选择。
促进牧业集聚、打造区域品牌的关键举措
：在更大范围内整合优质草场和牧业资源，有利于统一规划建设现代化养殖基地、精深加工园区和冷链物流体系，推动“合作社+龙头企业”模式升级，全面提升“藏系绵羊”等畜产品的产业链价值和市场竞争力。
统筹生态保护与文旅发展的制度保障
：优化生态功能区和文旅资源富集区的乡镇区划，有利于建立统一的生态保护监管和旅游开发机制，实现生态效益、经济效益与社会效益的统一。
落实上位规划、优化空间布局的基础工程
：使行政区划与国土空间规划相衔接，是确保规划蓝图能够转化为发展实景的基础性工作，有利于形成集约高效、宜居适度的县域空间结构。
4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础
4.1 战略目标
本次申扎县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“牧业改革辐射基地”和生态文化旅游高地战略定位高度契合，与“一核两带三区”国土空间格局深度适配，能够有效强化县域中心功能、促进高原特色畜牧业和生态文旅产业集聚、优化行政资源配置、全面提升县域治理现代化水平和可持续发展能力的行政区划新格局。 具体而言：
行政效能与公共服务水平显著提升
：形成规模适度、布局合理、运行高效的乡镇行政区划体系，基本公共服务可达性和质量明显改善。
县域中心能级跃升
：申扎镇综合承载力和产业集聚能力大幅提升，真正成为引领全县发展的核心引擎。
高原特色畜牧业产业集群形成
：“藏系绵羊”等特色产业实现跨乡镇整合，形成从牧场到市场的全产业链，区域品牌价值显著提升。
生态保护与文旅发展更协同
：色林错等核心生态区域得到统一保护与合理开发，形成生态旅游品牌。
牧民收入持续稳定增长
：产业升级和多元经营为牧民创造更多就业和增收机会，共同富裕基础更加坚实。
4.2 指导原则
坚持生态优先，严守红线
：调整必须有利于强化高原湖泊湿地生态系统保护，所有方案必须以不破坏生态、不突破生态保护红线为前提。
坚持相邻整合，促进融合
：调整严格限定在地理相邻、生产生活方式相近、经济联系紧密的乡镇之间，确保方位准确，便于资源整合和一体化管理。
坚持中心带动，集约发展
：调整要有利于强化和做大申扎镇，引导人口和产业向县城适度集中，形成集约高效的城镇发展格局。
坚持产业导向，特色引领
：调整要服务于高原特色畜牧业、生态文化旅游等核心产业的集聚发展和价值链提升。
坚持稳妥有序，尊重民意
：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定和民族团结。
坚持因地制宜，分类施策
：根据中部城镇区、北部牧业区、南部牧业区的不同特点，制定差异化的调整方案。
4.3 理论基础
行政区划与区域发展理论
：研究行政区划调整对优化资源配置、促进区域经济一体化、提升治理效能的影响。
中心地理论与增长极理论
：通过强化申扎镇这一中心地，培育增长极，带动周边区域发展。
产业集聚与规模经济理论
：分析通过区划调整促进特色牧业和文旅产业空间集聚，形成规模效应、技术外溢和品牌优势。
公共选择理论与行政成本理论
：探讨适度合并乡镇对降低行政运行成本、提高公共服务供给效率的积极作用。
5. 申扎县行政区划调整的具体方案设计
基于以上分析，遵循“做强中心、培育副中心、整合资源、突出特色”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。
5.1 做强中心：拓展申扎镇发展空间，强化核心功能
目标
：将申扎镇打造成为名副其实的县域政治、经济、文化、商贸中心和“牧业改革辐射基地”的核心载体。
方案A：研究将邻近下过乡部分区域划入申扎镇
内容
：为落实县城发展规划，有效拓展县城发展腹地，研究将申扎镇西部毗邻的
下过乡
部分行政村（如靠近县城、发展条件较好的村庄）划归申扎镇管理。下过乡人口2261人，部分区域划入有利于县城统一规划建设，优化城市功能布局。
依据
：有利于打破县城空间束缚，增强综合承载力，促进产业和人口集聚。需审慎论证，确保下过乡剩余部分仍能有效发展。
方案B：支持申扎镇建设区域性畜产品加工与商贸物流中心
内容
：在现有区划基础上，在申扎镇规划建设集畜产品精深加工、冷链物流、研发检测、品牌展示、电商销售于一体的“申扎县高原特色畜产品产业园”，通过功能提升和产业集聚增强中心地位。
5.2 培育副中心：强化雄梅镇北部区域中心功能
目标
：将雄梅镇建设成为县域副中心、北部牧业产业重镇和生态保护重要节点。
方案C：研究将马跃乡并入雄梅镇
内容
：
雄梅镇
（3710人）是北部重镇，
马跃乡
（1988人）与之相邻，人口规模较小。将马跃乡整体并入雄梅镇，可以扩大雄梅镇的发展腹地，整合北部牧业资源，强化其区域中心地位。
依据
：有利于优化北部区域乡镇布局，形成规模适度的中心镇，提升公共服务和产业集聚能力。
5.3 整合资源：对人口规模过小、地域相邻的乡进行适度合并
目标
：优化乡镇规模结构，降低行政成本，提高公共服务效率。
方案D：研究合并买巴乡与卡乡
内容
：
买巴乡
（1415人）和
卡乡
（1506人）人口规模均很小，地理相邻。将两乡合并，可以整合行政资源和牧业资源，形成规模适度的牧业管理单元。
依据
：符合优化行政单元规模、提高治理效率的基本原则。需深入调研两乡群众意愿和发展实际。
方案E：研究巴扎乡并入塔尔玛乡或单独设镇可行性
内容
：
巴扎乡
（1807人）人口规模也偏小。可研究将其并入相邻的
塔尔玛乡
（3632人），形成南部一个规模较大的牧业乡。或者，鉴于塔尔玛乡人口已超3000人，且牧业基础较好，可研究其“撤乡设镇”的可行性，并将巴扎乡部分区域纳入，设立新的“塔尔玛镇”。
依据
：塔尔玛乡人口较多，具备一定产业基础，合并或设镇有利于整合南部牧业资源，培育新的增长点。
5.4 特色发展：明确各区域功能定位
目标
：对于调整后的乡镇，明确其主导功能，形成特色鲜明、错位发展的格局。
申扎镇
：县域综合服务中心、高原特色畜产品加工与商贸物流中心、文旅服务集散中心。
雄梅镇（合并马跃乡后）
：县域副中心、北部牧业产业化示范区、生态保护重点区。
塔尔玛乡（或镇）
：南部牧业产业核心区、特色养殖基地。
新的买巴卡乡
：中部牧业发展区。
下过乡（剩余部分）
：根据资源禀赋，发展城郊牧业或生态保育。
6. 行政区划调整的预期效益与风险评估
6.1 预期效益
行政效能与财政效率提升
：乡镇数量减少，管理幅度优化，行政运行成本和财政供养压力降低，节约的资金可更多投向民生和产业。
县域中心能级增强
：申扎镇通过扩容和功能强化，人口、经济规模扩大，产业承载力增强，区域服务功能提升。
牧业产业链竞争力增强
：乡镇合并为藏系绵羊等产业集群化发展提供了更佳空间载体，有利于统一标准、做大品牌、拓展市场。
生态保护与文旅开发更协同
：色林错等核心生态区域整合后，有利于实施统一的生态监管和旅游开发规划。
基本公共服务均等化加速
：合并后乡镇服务人口增加，有利于建设标准更高、功能更全的公共服务设施，提升服务质量。
6.2 潜在风险与应对
干部群众心理与利益调整风险
：涉及机构撤并、人员安置、资产划分，可能引发不安。
应对
：加强宣传引导，透明操作流程。制定公平合理的人员分流和资产处置方案。充分尊重民意，依法履行民主程序。
民族文化与地域认同风险
：合并可能弱化原有乡的历史文化认同。
应对
：在方案设计中注重保护原有地名、文化遗产，增强新区域的包容性和凝聚力。
短期管理衔接与服务断档风险
：过渡期可能出现管理真空。
应对
：制定详尽的过渡期工作方案，确保各项管理服务无缝衔接。
生态保护压力增大风险
：区域整合后若发展冲动过强，可能冲击脆弱的高原生态。
应对
：坚持生态优先，强化生态红线刚性约束。
财政负担与债务风险
：合并可能涉及基础设施投入和债务承接。
应对
：做好精细的财政测算和债务审计，积极争取上级转移支付支持。
7. 实施路径、阶段划分与保障措施
7.1 实施路径
采取“规划衔接、试点先行、重点突破、依法稳妥”的路径。
强化规划衔接
：将区划优化思路融入申扎县“十五五”规划、国土空间总体规划。
优先推进条件成熟的调整
：
方案D（买巴乡与卡乡合并）
因两乡人口均较少，调整必要性相对突出，可作为突破口率先启动论证。
方案C（马跃乡并入雄梅镇）
也可优先研究。
审慎推进其他调整
：
方案A（申扎镇扩容）、方案E（巴扎乡与塔尔玛乡整合）
需进行深入的可行性研究、社会稳定风险评估。
严格履行法定程序
：所有区划变更，必须严格依照《行政区划管理条例》等法律法规，履行论证、听证、公示、报批等程序。
7.2 阶段划分
第一阶段（2026-2027年）：深入研究与启动试点期
。完成全县区划优化总体方案。启动买巴乡与卡乡合并的可行性论证和社会稳定风险评估。深化申扎镇扩容和雄梅镇整合研究。
第二阶段（2028-2030年）：试点实施与重点推进期
。力争完成买巴乡与卡乡的合并。依法推进马跃乡并入雄梅镇。根据发展需要，研究塔尔玛乡设镇及巴扎乡整合事宜。评估调整效果。
第三阶段（2031年以后）：全面优化与巩固提升期
。在试点成功基础上，稳妥推进其他符合条件的调整。全面形成与“牧业改革辐射基地”定位相匹配的“1个中心镇（申扎）、1个副中心镇（雄梅）、若干适度规模特色乡”的新格局。
7.3 保障措施
组织保障
：成立由县委、县政府主要领导牵头的领导小组，统筹协调。
政策与资金保障
：积极争取自治区在乡村振兴、兴边富民、生态补偿等方面的政策倾斜。县财政设立专项工作经费。
宣传与舆论引导
：多渠道宣传区划调整对申扎长远发展和牧民福祉的积极意义。
法治与纪律保障
：整个过程严格依法依规，确保公开、公平、公正。
民生与服务保障
：制定详细的民生保障预案，确保调整期间和之后，牧民办事更方便，公共服务不降反升。妥善安置涉改干部职工。
8. 结论与政策建议
8.1 主要结论
本研究认为，申扎县正处在从传统牧业向现代生态畜牧业转型、探索生态文旅融合发展的关键时期。其最大的县情是“生态地位重要、牧业资源优质但分散、人口稀少、城镇带动能力有待提升”，最大的优势是“藏系绵羊产业基础、色林错生态文旅资源、合作社发展势头”，最大的挑战是乡镇规模偏小与集约高效发展、强化生态保护、提升治理效能之间的矛盾。现行的“2镇6乡”格局，特别是买巴乡、卡乡等人口不足2000人的乡，制约了资源整合、产业集聚和服务提升。以“做强申扎镇核心、培育雄梅镇副中心、审慎合并微型乡”为主线，对申扎县行政区划进行科学、渐进的优化调整，是破解发展瓶颈、顺应治理规律、实现战略定位的必然选择。调整必须坚守生态红线，坚持相邻整合，确保平稳过渡，最终实现生态更优、产业更强、治理更高效、牧民更幸福的目标。
8.2 政策建议
争取上级试点支持
：建议申扎县委、县政府将行政区划优化作为落实“牧业改革辐射基地”建设的关键改革，积极争取成为“西藏高寒牧区乡镇行政区划优化调整试点县”。
立即启动小规模乡合并论证
：优先对买巴乡与卡乡的合并方案进行全方位可行性论证和社会稳定风险评估，形成稳妥可靠的实施方案。
深化牧业产区整合研究
：组织力量对藏系绵羊优势产区进行一体化发展研究，探索设立“特色畜产品产业示范区”的可能性。
同步推进规划与人才准备
：在国土空间规划中明确区划调整后的空间布局。加强对基层干部关于区划调整政策、现代牧业、生态旅游等方面的培训。
建立生态保护与产业发展联动机制
：在调整方案中，设计生态保护岗位、生态补偿、品牌收益共享等机制，确保牧民从产业发展和生态保护中获得实惠。
申扎县的行政区划调整，是一场关乎藏北生态保护、牧业现代化和牧民福祉的深刻变革。必须以对历史、对人民、对生态高度负责的使命感，以科学严谨、周密稳妥、依法有序的务实作风，精心谋划，稳步实施，确保成功。让调整后的新申扎，真正成为色林错畔的“牧业改革辐射基地”和生态宜居的幸福家园。
（本报告完）
参考文献
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报告声明
：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。
撰写时间
：2026年3月
