西藏那曲市尼玛县区域行政区划调整战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
日期：2026年3月16日
摘要
本报告以政策研究者身份，立足于西藏那曲市西部区域协调发展战略，聚焦尼玛县，系统研究其行政区划调整的战略布局。报告认为，在新时代推进西部大开发形成新格局、西藏着力创建国家生态文明高地的宏观背景下，那曲市西部四县（尼玛县、申扎县、班戈县、双湖县）作为“西部生态旅游与特色牧业发展区”，已建立起“组织联合、基础联建、资源联通、产业联营、区域联动、发展联享”的协调发展新格局。尼玛县作为西部四县中面积广阔、生态地位核心、文旅资源富集的关键区域，其行政区划的优化调整，对于深化区域一体化、破解行政壁垒、整合优势资源、实现生态保护与高质量发展双赢具有战略意义。报告在深入剖析尼玛县自然地理、社会经济、生态文化现状及西部区域协作实践的基础上，论证了以尼玛县为重要支点，联动申扎、双湖、班戈等相邻县域进行行政区划调整的必要性与可行性，提出了“生态筑基、文旅引领、牧业协同、中心辐射”的核心战略思路，并设计了分阶段、渐进式、多维度的调整方案与实施路径，旨在为优化区域空间治理、释放发展潜能、促进当地经济全面发展和人民收入福利持续提升提供系统的学术参考与政策建议。
目录
一、 引言：研究背景、意义与方法
二、 尼玛县现状深度剖析
三、 那曲市西部区域协调发展现状评估
四、 尼玛县行政区划调整的必要性与可行性分析
五、 战略布局：尼玛县行政区划调整方案构想
六、 实施路径、风险评估与保障措施
七、 结论与政策建议
一、 引言：研究背景、意义与方法
西藏那曲市作为国家重要的生态安全屏障和边疆民族地区，其高质量发展关乎国家战略全局。为破解县域经济规模小、实力弱、同质化竞争等问题，那曲市自2022年起创新性推进区域化县域经济战略，将全市划分为东部、中部、西部三大板块，着力构建协调发展新格局。其中，西部四县（尼玛、申扎、班戈、双湖）地理相邻、生态相连、产业相近，在旅游环线共建、牧业产业集群、生态协同保护等方面合作日益深化。然而，现行的行政区划分割仍是制约区域资源高效配置、产业深度整合、基础设施共建共享和生态系统整体性保护的关键瓶颈。
尼玛县地处羌塘高原腹地，是西藏面积最大的县之一，拥有当惹雍错等世界级自然景观和丰富的古象雄文化遗产，生态价值与文旅潜力巨大。同时，作为纯牧业县和羌塘国家级自然保护区的核心组成部分，其发展路径兼具独特性与代表性。因此，从学术研究和政策实践角度，系统探讨尼玛县在西部区域一体化框架下的行政区划调整战略，对于探索高海拔生态脆弱地区如何通过空间治理优化实现保护与发展平衡、如何通过区域整合提升整体竞争力、如何切实增进农牧民福祉，具有重要的理论创新价值和现实指导意义。
本研究采用文献研究法、比较分析法、系统分析法和案例研究法，综合利用政府公开规划、统计数据、学术文献及权威网络资讯，聚焦于如何通过科学、审慎、循序渐进的行政区划调整，打破尼玛县及西部相邻县域的行政壁垒，优化生产要素布局，降低制度性交易成本，形成“规划一张图、交通一张网、产业一条链、生态一盘棋”的发展合力，最终实现区域经济社会全面、协调、可持续发展和人民共同富裕。
二、 尼玛县现状深度剖析
（一）自然地理与行政区划沿革
尼玛县位于西藏自治区北部、那曲市西北部，南与日喀则市相接，东与双湖县、申扎县相连，西与阿里地区改则县相邻。全县行政区域面积约72530平方公里，平均海拔5000米以上，属高原亚寒带半干旱季风性气候和高原寒带干旱气候，空气稀薄，多风雪，年平均气温-4℃，年降水量约150毫米。县名藏语意为“太阳”。尼玛县原属纳仓部落，历史上曾归申扎宗管辖。1976年设立申扎县西五区办事处，1979年正式建立县级建制的文部办事处，1983年合并班戈县划出的部分地域成立尼玛县，1993年正式建县。2012年，原属尼玛县的措折罗玛镇、协德乡等7个乡镇划归新设立的双湖县管辖。现辖1个镇（尼玛镇）、13个乡，共77个行政村，县人民政府驻尼玛镇。
（二）社会经济与产业发展
根据最新数据，尼玛县2020年常住人口为33006人。2025年，全县地区生产总值（GDP）达16.05亿元，年均增长10.40%；一般公共预算收入5000万元，年均增长22.41%；社会消费品零售总额2.64亿元，年均增长7.27%。经济以牧业为主，是纯牧业县。“十四五”期间累计投资超10亿元实施牧业基础设施提升和产业发展项目，组建了35家村联营经济合作社，推进白绒山羊良种繁育，良种覆盖率达56%，牲畜出栏率、存栏量同比分别增长4.5%、12.4%。成功注册“羌那仓”等商标，“尼玛白绒山羊”获国家地理标志认证，畜产品正走向全国乃至国际市场。2024年肉产量达9991.74吨，奶产量8404.29吨，预计2025年将分别达到10200吨和9100吨。
旅游业已成为新兴支柱产业。依托当惹雍错、文布南村等核心资源，投入超2亿元实施当惹雍错环湖等景区基础设施项目，成功创建当惹雍错4A级景区，文部社区获评首批全国乡村旅游重点村。2024、2025年连续两年旅游综合收入突破亿元大关。清洁能源、商贸物流等产业也在培育发展中。
（三）基础设施与公共服务
“十四五”期间，尼玛县累计投资34.99亿元，建成项目360个，城乡发展条件显著改善。交通方面，黑（那曲）阿（狮泉河）公路贯穿县境，乡镇通畅率达78.57%，行政村通畅率62.5%。水利方面，维修、改造、提升农牧区饮水点位1000余处，安全饮水基本实现全覆盖。电力通信方面，国家电网已覆盖9个乡镇、55个村（社区），乡镇、村（社区）实现5G网络信号全覆盖。教育、医疗等公共服务持续改善，县城供暖供氧等设施逐步完善。
（四）生态地位与资源禀赋
尼玛县是羌塘国家级自然保护区的重要组成部分，生态地位极其重要。县域内湖泊星罗棋布（如当惹雍错、昂孜错），草原广袤，是藏羚羊、野牦牛、藏野驴、黑颈鹤等珍稀野生动物的主要栖息地。全县设有11个野生动物专业管护站，配备135名管护员，超过3000名牧民走上生态管护岗位，实现了生态保护与民生改善的双赢。独特的自然风光、丰富的生物多样性和深厚的古象雄文化底蕴，构成了其发展生态文化旅游和特色生态产业的坚实基础。
三、 那曲市西部区域协调发展现状评估
那曲市西部四县（尼玛、申扎、班戈、双湖）的区域协作始于2022年，目前已形成较为成熟的机制并取得实质性进展。
协作机制常态化
：已成功召开三次区域协调发展工作推进会，建立了由市级领导牵头、四县党政主要领导参与的高层协调机制，并设立了相应的工作机构。
重点领域合作深化
：
旅游一体化
：共同编制文化旅游发展总体规划，规划西部旅游“大环线”，整合雪山、湖泊、草原及古象雄、苏毗、纳仓文化资源，完善G317沿线旅游基础设施，联合开展文旅推介。
牧业产业化
：签订《牧业产业生态高质量发展框架协议书》，围绕优化草畜结构、改良牲畜品种、壮大合作组织、打造特色品牌（如“色瓦绵羊”、“亚帕牦牛”）等方面开展深度合作，旨在构建西部牧业产业集群。
生态共保联治
：申扎、班戈、尼玛、双湖四县法院共同签订《执行协作联动机制共建协议》，强化对色林错等跨界水域的生态环境司法保护协作。在羌塘国家级自然保护区管护方面也存在广泛的合作空间。
藏医药协同发展
：以“藏医药全面发展”为小切口，签订合作协议，推动藏医药资源整合与产业发展。
公共服务与治理联动
：在警务协作、应急救援互助、干部人才交流等方面也建立了合作机制。
协作成效初显
：通过“抱团发展”，西部四县在旅游资源整合、畜产品品牌共建、跨区域生态保护等方面初步形成了合力，避免了低水平重复建设和同质化竞争。
然而，当前的协作仍主要依靠联席会议和专项协议推动，属于“协商型”合作，缺乏稳定的制度约束和统一的规划执行机构。在涉及重大利益调整（如税收分享、GDP核算）、跨区域重大基础设施统一布局、生态补偿标准统一、公共服务均等化等方面，受限于各自的行政区划和财政体制，难以实现更深层次的资源整合与高效配置。行政区划壁垒已成为制约西部区域从“协作”迈向“一体化”高质量发展的最主要障碍。
四、 尼玛县行政区划调整的必要性与可行性分析
（一）必要性
深化区域一体化，释放规模效应的需要
：西部四县协同发展已上升为市级战略并取得初步成效，但松散的合作模式难以充分释放区域整体规模效应。对尼玛县及相邻县域进行适度整合，是降低区域内部交易成本、统一市场规则、优化产业布局、提升区域整体竞争力的必然要求。
打造世界级生态旅游目的地的需要
：尼玛县的当惹雍错、文布南村，申扎县的色林错、格仁错，班戈县的纳木错（圣象天门），双湖县的普若岗日冰川等，共同构成了藏北高原最顶级的自然景观集群。分属四县管理导致规划不统一、品牌分散、线路割裂、服务标准不一。行政区划整合有利于统一规划、统一开发、统一营销，打造具有国际影响力的“羌塘国家公园”或“藏北大湖生态旅游圈”。
构建现代化高原特色牧业产业体系的需要
：四县均为纯牧业县或牧业占主导，畜种资源（白绒山羊、色瓦绵羊、亚帕牦牛）相似但各有特色。整合有利于统筹草场资源，避免恶性竞争；有利于共建畜种繁育中心、疫病防控体系、精深加工园区和区域公共品牌（如“羌塘牧场”），延伸产业链，提升附加值。
强化羌塘生态系统整体性保护的需要
：尼玛县与双湖县、申扎县同处羌塘国家级自然保护区核心区，生态系统是一个不可分割的整体。分县治理容易导致保护标准不一、执法尺度不同、监测数据割裂。整合有利于建立权责统一、管理高效的跨区域生态保护管理体制，实施最严格的系统性保护。
优化基础设施布局，提升公共服务效能的需要
：地广人稀的高原地区，行政分割导致基础设施重复建设或衔接不畅，公共服务覆盖成本高、效率低。整合后可统筹规划建设交通、电网、通信、水利等网络，集中力量建设区域性的教育、医疗、文化中心，实现基本公共服务均等化和优质资源共享。
提高治理能力，保障和改善民生的需要
：通过行政区划调整，可以精简行政机构，降低行政运行成本，将更多财力物力用于民生改善。统一的行政区划便于实施更公平的社会保障政策、更有效的转移支付和更精准的产业扶持，直接促进农牧民增收致富。
（二）可行性
坚实的政策与实践基础
：国家层面鼓励优化行政区划设置，西藏自治区及那曲市的“十四五”规划、国土空间规划均强调了区域协调发展。那曲市“东中西”区域协调发展战略和西部四县已开展的多领域深度合作为行政区划调整提供了丰富的实践经验和广泛的共识基础。
高度相似的地理人文与经济基础
：四县同属羌塘高原，自然地理环境、气候条件、生产方式（牧业为主）高度相似，藏族文化同根同源，社会结构相近，具备整合的人文地理和经济基础。历史上，尼玛县与双湖县、申扎县本就存在深厚的行政渊源。
强烈的内生合作需求
：四县在旅游、牧业、生态保护等领域已形成“你中有我、我中有你”的紧密联系，一体化发展是各县的共同愿望和现实需求。以尼玛县为重要节点的西部旅游“大环线”和牧业产业集群建设，本身就呼唤更高层级的统筹协调。
成功的试点经验可供借鉴
：国内其他地区在生态功能区、流域经济带进行的行政区划调整（如撤县设区、市县合并）提供了可资借鉴的经验。西部四县现有的协作机制也可视为行政区划整合的“软性”前期试验。
风险总体可控
：调整涉及区域人口密度极低，社会结构相对简单。通过充分的科学论证、广泛的民主协商、周全的过渡安排和有力的政策保障，可以将调整可能带来的短期震荡降到最低，确保社会稳定和边疆安宁。
五、 战略布局：尼玛县行政区划调整方案构想
遵循“相邻整合、生态优先、优势互补、促进发展、提高福利”的原则，充分考虑那曲市西部区域的实际，本研究提出以下“三步走”的战略构想方案：
（一）核心战略：构建“尼玛-申扎-双湖-班戈生态旅游与特色牧业协同发展区”
远期目标是推动尼玛县、申扎县、双湖县、班戈县四县行政区域整合，设立一个统一的县级行政区（可考虑命名为“羌塘县”或“色林县”），或设立一个由那曲市直接管理的“羌塘国家公园（西部）管理委员会”与“西部生态经济特区”并行的特殊管理体制。此举旨在彻底打破行政边界，实现对羌塘高原西部湖泊湿地生态系统、野生动物栖息地的完整保护，以及对世界级旅游资源和高原特色牧业资源的全域统筹、高效开发。
（二）近期方案（1-3年）：深化协作机制与内部优化
推动西部四县协调机制实体化与赋权
：将现有的联席会议制度升级为常设的“那曲市西部区域协调发展委员会”，办公室可设在区位相对中心、交通较为便利的班戈县或尼玛县。赋予该委员会在跨县旅游规划、牧业品牌标准、生态保护红线划定、重大基础设施布局等方面的部分规划权和协调权。
编制实施跨县专项一体化规划
：联合编制并实施《西部四县生态旅游一体化发展规划》、《西部四县现代高原生态牧业发展规划》、《西部四县生态保护与修复总体规划》，实现规划同图、标准同轨。
优化尼玛县内部空间布局
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强化中心城镇功能
：提升县城尼玛镇的综合服务能力和旅游集散功能，完善市政设施，将其打造为西部区域重要的旅游服务枢纽和商贸中心。
培育特色功能节点
：重点打造文布南村（当惹雍错文旅核心）、阿索乡（野生动物观光与生态体验）、荣玛乡（羌塘保护区入口社区）等特色小镇和旅游社区。
改善内部联通
：加快县内乡镇、重点景区、牧业合作社之间的交通网络升级，提升内部通达性。
（三）中期方案（3-8年）：推进毗邻区域整合与试点
探索“功能区”管理模式
：在四县交界、生态联系紧密、旅游资源富集的区域（如当惹雍错-色林错-纳木错三角地带），联合划定“羌塘国家公园（西部）先行示范区”或“生态旅游合作特区”，试行统一的管理机构、统一的门票体系、统一的服务标准、统一的利益分配机制。
推动产业园区共建
：在交通条件相对较好的G317沿线区域，联合建设“西部绿色畜产品精深加工产业园”和“旅游商品研发中心”，吸引四县畜产品和手工艺品集聚加工，提升附加值。
试行生态补偿与公共服务共享机制
：建立跨县的流域生态补偿机制和野生动物保护补偿基金。推动四县教师、医生等专业人才交流轮岗，探索跨县就医、就学便利化措施。
（四）远期方案（8-15年）：实现结构性整合
在前期试点成功、体制机制成熟、获得国家批准的前提下，推动尼玛、申扎、双湖、班戈四县行政区域的全面整合。新设立的县级行政区或功能区，其行政中心可综合考虑区位、交通、发展基础等因素科学选定。通过整合，实现：
生态保护管理一体化
：建立统一的羌塘西部自然保护区管理局，实行最严格的生态保护制度。
旅游发展一体化
：打造统一的“天上羌塘·圣湖秘境”世界级旅游品牌，形成完整的旅游产品体系和服务体系。
牧业产业一体化
：构建从草场到餐桌的现代高原生态牧业全产业链，打造具有国际竞争力的区域公共品牌。
基础设施网络一体化
：形成内畅外联、安全高效的综合交通、能源、水利、信息网络。
公共服务与社会治理一体化
：实现教育、医疗、文化、社保等基本公共服务均等化，建立统一的基层社会治理体系。
六、 实施路径、风险评估与保障措施
（一）实施路径
加强顶层设计与立法保障
：建议由西藏自治区层面牵头，那曲市具体负责，启动《那曲市西部区域行政区划优化与一体化发展总体规划》编制工作。争取国家相关部委支持，研究制定适用于特殊生态功能区的行政区划调整特殊政策。完善地方性法规，明确调整的法律程序、各方权益保障和生态补偿标准。
坚持试点先行与循序渐进
：严格按照“近期协作深化—中期功能整合—远期行政合并”的路径，充分尊重民意，稳妥推进。优先从共识度高、阻力小的领域（如旅游联合营销、生态联合巡护）突破，逐步向利益调整深的领域（如财政体制、人事管理）过渡。
建立科学的利益协调与补偿机制
：设计合理的税收分享、GDP核算、转移支付、生态补偿方案，确保整合过程中各县原有利益得到合理保障，实现共赢发展。
强化宣传引导与公众参与
：广泛宣传行政区划调整对于区域长远发展和人民福祉提升的重大意义，通过座谈会、听证会等形式充分听取社会各界特别是基层农牧民的意见，凝聚最大共识。
（二）风险评估与应对
社会稳定与民族宗教风险
：可能因利益调整、文化认同等因素引发局部矛盾。应对：坚持民族区域自治制度，充分尊重民族文化和宗教信仰，建立全覆盖的社会稳定风险评估和矛盾化解机制，确保边疆社会和谐稳定。
生态安全风险
：一体化开发可能增加生态环境压力。应对：坚持生态保护第一，将生态红线作为调整不可逾越的底线。整合后实行更严格的环境影响评价和国土空间用途管制。
行政管理与文化融合风险
：整合初期可能出现机构磨合、管理效率暂时下降、干部安置等问题。应对：精心设计过渡期管理机构，实行“老人老办法、新人新办法”的稳妥人事政策。加强干部队伍培训，促进文化融合，塑造“大羌塘”区域认同。
短期经济波动风险
：机构调整、规划重整可能带来短期投资波动。应对：做好财政衔接和重大项目储备，确保在建项目不停工、民生支出不减少、牧民收入不降低。
（三）保障措施
组织保障
：建议成立由自治区领导挂帅，那曲市主要领导负责，四县党政一把手参与的“西部区域一体化发展领导小组”，统筹推进行政区划调整与一体化发展各项工作。
政策与资金保障
：积极争取中央财政转移支付、生态补偿、边疆地区发展、乡村振兴等方面的特殊支持政策。设立西部区域一体化发展专项资金，用于支持整合过程中的成本支出和重大项目建设。
人才与智力保障
：加强对现有干部关于区域经济、生态管理、旅游规划、公共政策等方面的培训。引进熟悉高原地区发展、具有区域治理经验的专业人才。
监测评估与动态调整保障
：建立一体化发展成效监测评估体系，定期对经济发展、生态保护、民生改善、民族团结等指标进行考核评估，并根据评估结果动态优化调整相关政策。
七、 结论与政策建议
本研究表明，推动以尼玛县为重要支点的西部四县行政区划调整与深度一体化，是顺应区域经济发展规律、破解藏北高原发展瓶颈、筑牢国家生态安全屏障、实现边疆地区长治久安和高质量发展的战略抉择。这不仅是行政区划的物理合并，更是通过制度创新和空间重构，构建一个更有利于生态保护、更有利于资源高效配置、更有利于民生福祉提升的现代化区域治理体系，最终实现生态、生产、生活“三生共赢”。
具体政策建议如下：
建议一：将西部四县行政区划优化研究纳入自治区和那曲市“十五五”规划后期评估及“十六五”规划前期研究重点
。开展跨学科、跨部门的综合性研究，进行多方案比选和模拟推演，为科学决策提供支撑。
建议二：支持西部四县在现有协作基础上探索“准行政区”治理模式
。在旅游联合执法、牧业品牌共建共营、生态补偿横向转移支付、跨县基础设施共建等方面，赋予“那曲市西部区域协调发展委员会”更多的实质性权限，为未来可能的行政整合积累管理经验。
建议三：争取设立“羌塘国家公园（西部）体制试点”
。以国家公园体制改革为契机，推动在尼玛、双湖、申扎等县涉及羌塘国家级自然保护区的区域，率先实行跨县界的统一管理机构、统一规划管理、统一执法监督，探索自然资源资产管理与国土空间用途管制“两条线”协同的治理新机制。
建议四：实施差异化的考核评价体系
。对整合后的区域或深度协作区，实行以生态保护、绿色发展、民生改善、民族团结为主要内容的绩效考核，弱化对GDP总量和增长速度的考核，引导其走生态优先、绿色发展的道路。
总之，西藏那曲市尼玛县及西部区域的行政区划调整与一体化发展，是一项长期而复杂的系统工程，必须坚持生态优先、稳中求进、因地制宜、循序渐进的原则。通过科学的顶层设计、周密的实施路径和有力的保障措施，有望在广阔的羌塘高原上探索出一条符合高原实际、富有边疆特色、惠及各族群众的区域协调发展新路，为西藏乃至全国同类地区提供可资借鉴的“那曲方案”。
（报告全文完）
