海南省三亚市海棠区区域行政区划调整的战略布局研究报告

2026-03-16 16:05 旅游资讯 2 0

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，立足海南自由贸易港封关运作后国际旅游消费中心核心区能级提升与城乡融合发展的新要求，深入剖析三亚市海棠区现行“4社区19行政村”的基层治理架构与建设“国家海岸——国际休闲度假区”战略目标之间的深层次矛盾。海棠区作为三亚市“东翼”发展的核心引擎和海南自贸港高端旅游消费的集中展示窗口，自2015年撤镇设区以来，经济社会发展取得显著成就。2025年，全区地区生产总值达169.47亿元，三次产业结构优化为11.2:12.3:76.5，以旅游业为核心的现代服务业占据绝对主导地位。然而，在自贸港建设迈向制度集成创新、旅游业从规模扩张转向质量效益、区域发展从重点突破转向全域协调的新阶段，其内部“南重北轻、海强陆弱”的空间格局、“一业独大”的产业风险、城乡二元结构以及基层治理单元与现代化发展需求不匹配等问题日益凸显。

借鉴国际一流滨海度假区与城乡融合发展的先进经验，报告提出以“南北统筹、陆海联动、产城融合、治理重构”为核心理念的海棠区行政区划战略性调整与治理优化方案。方案严格遵循地理相邻、功能互补、规模适度、历史传承原则，主张在维持区级建制总体稳定的前提下，对内部行政村和社区进行科学整合与功能重组，并探索建立更高效的片区化发展机制。具体路径包括：整合南部沿海高端旅游度假带相关行政村与社区，设立“海棠湾旅游度假区街道（或片区）”，强化一体化运营与管理；推动北部藤桥、林旺两大传统集镇区域向城市综合服务功能区转型，优化其下辖村居设置；对中部及北部腹地的农业村、生态村进行适度合并，组建“乡村振兴融合发展片区”，集中资源推进美丽乡村建设。报告系统论证了调整对于破解空间发展失衡、促进产业多元协同、推动公共服务均等化、提升全域治理效能的战略价值，并规划了分阶段实施策略、配套政策创新及风险防范体系。本研究旨在通过基层行政区划的优化和治理体系的现代化，为海棠区在海南自贸港背景下，实现从“高端旅游度假区”向“宜居宜业宜游的国际旅游消费中心核心引领区”全面升级提供科学的决策参考和可操作的行动蓝图。

第一章绪论：自贸港封关背景下“国家海岸”的治理升级命题

1.1 研究背景与问题提出

2025年12月18日，海南自由贸易港全岛封关运作正式启动，标志着海南改革开放进入全新阶段。三亚市海棠区，作为“国家海岸”——国际休闲度假区的承载地，迎来了前所未有的历史机遇，也面临着转型升级的严峻挑战。自2015年撤销海棠湾镇设立海棠区以来，该区依托得天独厚的滨海资源，集聚了亚特兰蒂斯、三亚国际免税城等一批世界级旅游项目，迅速崛起为三亚乃至海南旅游消费的高地。2025年，全区接待游客超2135万人次，旅游及相关服务业收入占主导地位。

然而，在亮眼的经济数据背后，海棠区的发展不平衡、不充分问题依然突出。从空间结构看，发展高度集中于南部沿海一线，从海棠湾广场至蜈支洲岛码头的狭长地带，高端酒店、免税商城、娱乐项目鳞次栉比；而北部的藤桥、林旺片区以及广大的内陆乡村区域，发展相对滞后，城乡面貌、基础设施、公共服务水平与沿海湾区存在显著差距。从产业结构看，尽管医疗康养、会展经济等现代服务业有所发展，但经济对旅游和免税消费的依赖度依然过高。从社会治理看，现有的19个行政村和4个社区（居）的设置，源于传统的乡镇格局，在应对大规模旅游客流管理、高端人才服务、国际化社区建设、乡村振兴统筹等方面，日益显现出管理幅度不均衡、资源配置效率有待提升、公共服务供给精细化不足等挑战。

更为关键的是，在自贸港封关运作后，海棠区的定位不再仅仅是“旅游度假区”，更是“国际旅游消费中心核心引领区”。这意味着，它需要具备更完善的城市功能、更均衡的城乡关系、更多元的产业生态、更现代化的治理体系。现行的以行政村和社区为基本单元的治理架构，能否支撑这一更高目标的实现？如何通过行政区划的优化调整，打破南北分割、城乡二元的结构，促进资源要素在全区范围内更高效地流动和配置？如何使基层治理单元更好地服务于高端产业发展和本地居民生活品质提升的双重需求？这是海棠区在“十五五”时期乃至更长发展阶段必须回答的核心治理命题。

1.2 研究意义

理论意义

：本研究将行政区划调整置于后发地区高端旅游目的地向综合性国际消费中心城市功能区转型的背景下，探讨在区级建制相对稳定、但内部发展极不平衡的区域，如何通过基层治理单元的重组和片区化功能整合，破解“景区”与“城区”、“湾区”与“腹地”的发展割裂问题，丰富和发展了区域治理理论中关于“旅游城市化”、“城乡空间重构”、“基层治理单元优化”的学术内涵。

实践意义

：第一，为三亚市委、市政府及海棠区委、区政府在新发展阶段优化空间布局、提升治理效能、落实自贸港核心区建设任务提供直接的政策建议和决策参考。第二，为破解海棠区内部南北发展失衡、产业韧性不足、城乡公共服务不均等、基层治理现代化水平不高等现实问题提供系统性、可操作的解决方案。第三，为海棠区统筹南部国际旅游消费核心区与北部城乡融合发展区，构建“南北联动、陆海呼应”的一体化发展新格局探索路径。第四，通过提升海棠区的综合承载力和可持续发展能力，为全国同类高端旅游功能区的高质量发展和治理现代化提供“海棠样本”。

1.3 研究目标、方法与框架

研究目标

：系统评估海棠区撤镇设区十年来的发展成就与结构性矛盾；诊断当前基层行政区划设置与管理体制面临的新挑战；论证进行内部区划优化与治理机制创新的必要性与紧迫性；提出一套符合海棠区实际、面向未来、科学合理的行政村、社区整合与片区化治理方案；评估方案的预期效益与潜在风险；设计稳妥的实施路径与综合保障措施。

研究方法

：采用文献研究法、比较分析法、系统分析法和案例研究法。通过梳理政策文件、统计公报、规划文本和学术资料，结合对海棠区各片区发展数据的对比分析，借鉴国内外先进旅游城市和度假区在区划治理方面的经验，进行多维度、系统性论证。

研究框架

：本报告遵循“发展评估—矛盾诊断—经验借鉴—方案设计—效益风险分析—实施保障”的逻辑主线展开。

第二章海棠区发展现状与行政区划格局深度剖析

2.1 行政区划历史沿革与现状格局

海棠区的前身是海棠湾镇。2014年2月，国务院批复三亚市撤六镇新设四区。2015年1月，正式撤销海棠湾镇，设立海棠区。这一调整是三亚市从“市直管镇”向“市辖区”现代城市治理模式转变的关键一步，为海棠湾从传统乡镇向国际级旅游度假区跨越提供了体制基础。

根据最新资料，海棠区陆地总面积383.4平方公里，下辖永宁社区、林旺社区、藤海社区、南田居社区4个社区（居），以及藤桥村、龙楼村、营头村、龙海村、椰林村、东溪村、海丰村、升昌村、青田村、江林村、龙江村、庄大村、林新村、风塘村、洪李村、北山村、三灶村、湾坡村、铁炉村等19个行政村。全区常住人口约9万人。从地理分布看，社区和部分行政村（如藤海社区及沿海各村）主要集中在开发程度较高的南部沿海地区；而大部分行政村则分布在北部和中部内陆地区，仍保持着较强的乡村形态。

2.2 经济社会发展多维透视

（一）经济总量与结构：旅游主导，多元培育

海棠区经济保持稳健增长，2025年地区生产总值达169.47亿元，同比增长5%。“十四五”期间，经济总量从2020年的109.86亿元增长至2025年的169.47亿元，年均增长2.5%。产业结构持续优化，三次产业结构由2020年的未知调整为2025年的11.2:12.3:76.5，第三产业占比大幅提升。这清晰地表明，海棠区已形成以旅游业为核心的现代服务业主导型经济结构。

旅游业支柱地位稳固

：“十四五”期间累计接待游客超8200万人次，旅游总收入超1300亿元。拥有亚特兰蒂斯、三亚国际免税城等2家国家4A级旅游景区，成功创建省级全域旅游示范区。

现代服务业蓬勃发展

：免税购物持续火爆，三亚国际免税城2025年销售额达158.67亿元。医疗康养产业集聚效应初显，解放军总医院海南医院、北京大学口腔医院三亚分院、太平康养、国寿嘉园等高端项目落地运营。会展经济活力释放，累计承办会议会展超2500场。金融、数字经济等也在加快布局。

热带高效农业特色发展

：培育了“田湾薏米”、“湾坡鸭”、“洪李棠鳄”等特色农产品品牌，农业正从传统种植向观光、体验、品牌化方向转型。

（二）空间格局与功能分区：“南强北弱，海陆分明”

海棠区空间发展呈现明显的梯度差异和功能分区：

南部沿海国际旅游消费核心带

：从海棠湾广场沿滨海一线至蜈支洲岛，集中了全区绝大部分高端酒店、免税商城、主题公园（如海昌梦幻海洋不夜城）和旅游服务设施。该区域是海棠区经济的绝对核心，也是人流、资金流最密集的区域，但本地居民较少，城市综合服务功能相对薄弱。

中部藤桥、林旺综合服务与生活配套区

：藤桥片区和林旺片区是传统的集镇中心，承担着区域行政办公（区政府驻新民路）、本地居民生活服务、基础医疗教育、部分旅游后勤保障等功能。目前，这两个片区正在谋划城市更新，林旺片区定位康养休闲社区，藤桥片区则有望承接免税消费红利北向外溢。

北部及内陆乡村与生态保育区

：包括北山村、庄大村、龙江村、青田村等广大区域，以农业种植、生态保护为主，分布着多个常年蔬菜基地（如北山、湾坡基地），是海棠区的“菜篮子”和生态屏障。这些区域乡村风貌保持较好，但经济发展相对缓慢，基础设施和公共服务与南部湾区差距明显。

（三）城乡发展与社会民生：成就显著，差距犹存

海棠区坚持将区级财力的60%以上用于民生，在教育、医疗、住房、养老等领域取得长足进步。新建、改扩建多所学校，普惠性幼儿园覆盖率100%；林旺、藤桥卫生院完成改扩建，5G远程医疗覆盖率达100%；累计分配了大量保障性租赁住房、安居房和安置房。2025年，城乡居民人均可支配收入分别达48560元和26066元，分别增长3.2%和5%，农村居民收入增速快于城镇。

然而，城乡发展不平衡问题依然突出。南部湾区拥有世界级的旅游设施，但生活成本高，对本地就业的带动以服务业岗位为主；北部乡村虽然通过发展特色农业和乡村旅游增加了收入，但在教育质量、医疗水平、文化设施、人居环境等方面与湾区仍有较大差距。藤桥、林旺等集镇区域的城市功能、公共服务品质也有待提升，以更好地服务本地居民和产业人才。

（四）生态环境与资源约束：优势突出，保护压力大

海棠区拥有海棠湾、蜈支洲岛、椰子洲岛等优质生态资源，环境空气质量优良率长期稳定在98%以上，海棠湾入选国家级美丽海湾。但同时，大规模旅游开发、酒店运营、人口集聚给近岸海域、沙滩、红树林等生态系统带来保护压力。藤桥河流域的保护性开发项目（EOD模式）正在推进，旨在统筹生态修复与可持续发展。

2.3 现行基层治理架构评估

当前“4社区19行政村”的架构，基本延续了原海棠湾镇的区划格局。这种架构在乡镇时期是合理的，但在海棠区已升级为承担国家战略功能的城市区十年后，其适应性面临挑战：

管理幅度与效能不匹配

：23个村（居）数量较多，且规模、发展阶段、功能定位差异巨大。有的行政村人口稀少、产业单一，有的社区（如藤海社区）直接面对庞大的旅游客流和复杂的商业业态。统一的村级管理模式难以实现精细化、差异化管理。

资源整合能力不足

：行政村各自为政，在产业发展、基础设施建设、品牌打造上难以形成合力。例如，多个村庄都发展乡村旅游或特色农业，但缺乏区域性的统一规划、品牌和营销，容易陷入低水平同质竞争。

公共服务配置不经济

：按照行政村配置基础教育、医疗点、文化设施等，在人口分散的乡村地区可能导致资源利用率低、服务质量难以提升。

与城市发展需求脱节

：在藤桥、林旺等正在城市化的区域，村委会的组织形式和职能已难以完全适应城市社区管理、物业治理、商业服务等新需求。

第三章海棠区发展面临的核心问题与区划治理挑战

3.1 空间发展失衡：“湾区”与“腹地”的二元裂痕

这是海棠区最突出的结构性矛盾。南部“国家海岸”沿线，资本密集、设施现代、消费旺盛，是典型的“飞地型”高端旅游区。而北部内陆区域，尽管有藤桥、林旺两个集镇，但整体上仍以传统农业和乡村社会为主。这种空间上的“二元结构”导致：

经济联动弱

：湾区的高端消费与腹地的农业生产、乡村生活关联度低，旅游经济的辐射带动效应未能充分渗透到腹地。

要素流动不畅

：人才、资金、技术等要素自然向高回报的湾区集聚，加剧了区域发展的不平衡。

社会心理区隔

：本地居民，特别是北部乡村居民，对湾区发展的参与感和获得感不强，可能产生“发展的旁观者”心态。

3.2 产业韧性不足：过度依赖旅游消费的经济风险

尽管第三产业占比高达76.5%，但其结构过于单一，严重依赖旅游客流和免税政策。旅游业具有明显的脆弱性，易受宏观经济、公共卫生事件、国际关系等因素冲击。医疗康养、会展经济、数字经济等新兴产业虽在培育，但尚未形成足以支撑区域经济稳健发展的第二、第三支柱。一旦旅游市场波动，全区经济将面临较大风险。

3.3 城乡公共服务不均等：本地居民的幸福感有待提升

虽然民生投入巨大，但优质公共服务资源在空间分布上仍不均衡。最好的学校、医院（如解放军总医院海南医院）集中在湾区或靠近湾区，北部乡村居民享受优质教育、医疗资源仍不够便利。安置区建设、安居房分配解决了部分住房问题，但如何让本地居民，特别是年轻人，在湾区高端产业中找到高质量就业岗位，共享发展红利，仍是挑战。

3.4 基层治理现代化水平有待提高

面对国际化、高流动性的旅游人口，以及本地居民日益增长的美好生活需要，现有以行政村和社区为单元的治理体系显得力不从心。

旅游治理挑战

：湾区管理涉及市容环卫、旅游秩序、安全应急、消费者权益保护、国际化服务等多方面，需要跨部门、跨层级的协同和专业化队伍，村级组织难以胜任。

社区治理转型

：在城市化区域，如何从传统的农村管理转向现代城市社区治理，提供精细化、精准化的公共服务，是一个新课题。

乡村振兴统筹

：分散的行政村在产业规划、土地整合、品牌建设、市场对接等方面能力有限，需要更高层级的统筹和赋能。

3.5 资源环境约束趋紧与可持续发展压力

土地资源，特别是可供开发的建设用地日益稀缺。未来的发展必须更多依靠存量更新和效率提升。生态环境保护的压力持续存在，如何在发展中守住海棠湾的碧海蓝天、沙滩椰林，实现绿水青山就是金山银山，对治理能力提出了更高要求。

第四章理论借鉴与经验启示

4.1 国际一流旅游度假区治理模式

成功的国际旅游度假区（如夏威夷威基基、墨西哥坎昆、西班牙太阳海岸）通常采用“功能区+社区”相结合的管理模式。设立一个强有力的度假区管理机构，统一负责规划、开发、营销、基础设施和核心区管理；周边的居民社区则由地方政府负责社会事务和公共服务。两者通过协议和税收分享机制紧密合作。

4.2 国内城乡融合与基层治理创新实践

浙江“强村公司”与片区化组团发展

：通过组建跨行政村的“强村公司”，整合资源，统一运营，发展乡村产业。或将地域相邻、产业互补的多个村庄规划为一个发展片区，实施统一规划、建设和运营。

成都“撤乡并镇”与“村改居”

：在快速城市化地区，通过“撤乡并镇”优化乡镇布局，通过“村改居”将符合条件的农村社区改为城市社区，推动管理体制和公共服务城市化。

苏州工业园区的“政企分开、社会管理属地化”

：园区管委会专注经济发展和开发建设，社会管理、公共服务等职能由所在的行政区（街道）承担，实现了开发的高效率和社会管理的稳定性。

4.3 对海棠区行政区划优化的启示

第一，

探索“功能区+行政区”内部协同

：可考虑在海棠湾核心旅游带设立某种形式的功能区管理机构，统筹旅游事务；同时强化藤桥、林旺作为综合城市功能区的地位。

第二，

推动行政村适度合并与片区化发展

：对于北部内陆的农业村、生态村，可根据地理相邻、产业相近、人文相亲的原则进行适度合并，或组建“乡村振兴联合体”，提升资源整合和发展能力。

第三，

稳步推进“村改居”

：对于藤桥、林旺集镇建成区及周边已基本实现城市化的村庄，适时推进“村改居”，将其纳入城市社区管理体系。

第四，

强化区级统筹与放权赋能相结合

：在规划、土地、重大产业布局等方面加强区级统筹；同时，向基层（特别是新的片区或大型社区）下放更多管理服务权限，激发基层活力。

第五章海棠区行政区划调整的战略目标、原则与总体思路

5.1 战略目标

本次行政区划优化与治理机制创新的总体目标是：构建一个与海南自贸港“国际旅游消费中心核心引领区”定位高度契合，能够有效促进南北协调、海陆联动、产城融合、城乡共富，实现全域高质量发展和高品质生活的基层行政区划与治理新体系。

具体目标包括：

空间格局优化目标

：打破“南强北弱”的二元结构，形成“南部国际消费核、中部综合服务带、北部生态田园片”功能清晰、联动发展的新格局。

产业韧性增强目标

：在巩固提升旅游消费核心优势的同时，促进医疗康养、会展经济、热带特色高效农业、文化创意等产业多元化发展，构建更具韧性的现代化产业体系。

城乡融合深化目标

：显著缩小城乡在基础设施、公共服务、居民收入等方面的差距，使发展成果更多更公平惠及全体居民，实现共同富裕。

治理效能提升目标

：建立与国际化、城市化、乡村振兴要求相适应的基层治理体系，实现管理更精细、服务更优质、社会更和谐。

生态文化彰显目标

：在发展中严格保护生态环境，传承藤桥河等历史文化脉络，实现人与自然和谐共生。

5.2 核心指导原则

服务国家战略原则

：调整必须有利于自贸港政策在海棠区的落地见效，有利于“国家海岸”国际影响力的提升。

促进高质量发展原则

：有利于优化资源配置，培育新质生产力，构建多元支撑的产业体系，增强经济韧性。

坚持以人民为中心原则

：调整应着眼于提升全体居民的获得感、幸福感、安全感，特别要关注北部乡村居民和本地就业人群的福祉。

优化治理效能原则

：遵循管理幅度适中、权责清晰、运行高效的原则，使区划设置有利于提升基层治理能力和公共服务水平。

尊重历史与顺应趋势相结合

：充分考虑历史沿革、地域文化、群众习惯，同时顺应城市化、乡村振兴等发展趋势。

依法依规与稳妥审慎原则

：坚持科学论证、民主协商、依法报批，分步实施，做好社会稳定风险评估。

5.3 总体思路：片区整合、功能重构、治理升级

基于问题诊断和目标原则，海棠区行政区划优化与治理创新的总体思路是：

实施“南部整合提效、中部强化赋能、北部组团振兴”的片区化发展战略，同步推进基层治理单元重构和治理能力现代化

。

南部整合提效

：整合海棠湾核心旅游带的相关村居，设立实体化的管理机构或新型街道，实现旅游资源的统一规划、统一管理、统一营销、统一服务。

中部强化赋能

：推动藤桥、林旺两大集镇区域向现代化城市功能区转型，优化其内部社区设置，强化综合服务、生活配套、产业承载功能。

北部组团振兴

：对内陆农业村、生态村进行适度合并，组建若干个“乡村振兴融合发展片区”，集中力量推进美丽乡村建设和特色产业发展。

第六章行政区划优化与治理机制创新具体方案设计

6.1 近期方案（2026-2028年）：聚焦南部湾区整合与中部功能提升

设立“海棠湾国际旅游度假区管理委员会（或办事处）”

：建议在海棠区委、区政府下设副处级的“海棠湾国际旅游度假区管理委员会”（或由区政府派出机构“办事处”），作为专门机构，统筹管理海棠湾沿海一线从海棠广场至蜈支洲岛码头的核心区域。该区域可暂不调整现有藤海社区、部分沿海行政村的行政区划，但将旅游规划、项目建设、市容环境、旅游秩序、安全应急、国际化服务等职能相对集中到该管委会，相关村居在上述领域接受其指导协调。这有助于破解多头管理、标准不一的问题，提升湾区整体品质和游客体验。

推动藤桥、林旺片区“村改居”与社区优化

：对藤桥、林旺集镇建成区及周边已无农用地或农民已基本市民化的区域（如永宁社区、林旺社区及邻近部分村民小组），稳妥推进“村改居”工作，将村委会改为社区居民委员会。同时，根据人口规模和服务半径，科学合理划分和设置新的城市社区，强化其公共服务、物业管理、文化建设等职能，提升城市治理水平。

启动北部乡村“片区化”发展试点

：选择地域相邻、产业相近、联系紧密的3-5个行政村（例如，以北山村、庄大村、龙江村等为基础），组建“北部生态田园融合发展示范区”（暂名）试点。在保持行政村建制和村民自治不变的前提下，建立联合党委或片区发展理事会，统筹片区的产业规划、基础设施建设、环境整治、品牌营销等，探索资源整合、联动发展的新路径。

6.2 中期方案（2029-2032年）：深化片区改革与全域统筹

深化海棠湾度假区管理体制改革

：在前期管委会有效运行的基础上，研究进一步理顺其与所在镇街关系的方案。可探索将藤海社区及风塘、江林、湾坡等与湾区发展紧密相关的沿海行政村，在行政区划上整合设立“海棠湾街道”，与度假区管委会实行“一套人马、两块牌子”，实现开发建设、社会管理、旅游服务的一体化。

完成藤桥、林旺城市化区域社区体系重构

：在“村改居”基本完成的基础上，进一步完善藤桥、林旺片区的社区布局，建立与现代城市治理相适应的社区服务体系。将这两个片区打造成为海棠区的“城市综合服务副中心”和“本地居民高品质生活区”。

推广北部乡村片区化发展模式

：在试点成功的基础上，在全区北部内陆乡村推广“片区化”发展模式。可根据地理和产业特点，组建2-3个乡村振兴融合发展片区，如“藤桥河中上游生态农业片区”、“东北部特色种养片区”等。区级层面加大对片区的政策、资金、项目支持力度。

6.3 远期构想（2033年以后）：构建现代化治理新格局

形成“一核两心多片”的行政区划新格局

：

“一核”

：即“海棠湾街道”（或度假区核心区），成为国际旅游消费的核心引擎和国际化治理示范区。

“两心”

：即“藤桥街道”和“林旺街道”（或功能完整的城市社区集群），成为承担行政办公、生活居住、公共服务、产业配套的综合城市功能区。

“多片”

：即若干个“乡村振兴融合发展片区”，成为特色农业、生态旅游、美丽乡村建设的承载地。

建立高效的“区—街（镇）—片区（社区）”三级治理体系

：区级负责战略规划、政策制定、重大资源配置；街道（或镇）负责城市管理、公共服务、社会治理；片区（或社区）负责具体执行和居民服务。清晰界定各级权责，实现高效协同。

深化与陵水县的区域合作

：海棠区北部与陵水县英州镇接壤。远期可探索在基础设施互联互通、旅游线路串联、生态环境保护等方面建立更紧密的合作机制，共同打造“大三亚”旅游经济圈东翼。

第七章配套制度创新与实施保障

7.1 行政管理体制创新

明确各层级功能定位与权责清单

：制定出台《关于优化海棠区基层治理体系的实施意见》，清晰界定区、街（镇）、片区（社区）三级在经济发展、规划建设、社会管理、公共服务、综合执法等方面的职责边界。特别是要厘清未来可能设立的“海棠湾度假区管委会/街道”与区直部门、与其他街镇的关系。

创新人事与考核机制

：对于新设的片区联合党委或发展理事会，其负责人可由区领导兼任或选派优秀干部担任。考核机制要差异化，对海棠湾核心区侧重考核旅游服务质量、国际影响力、经济效益；对藤桥、林旺城市功能区侧重考核城市管理、公共服务、人口集聚；对乡村振兴片区侧重考核产业发展、农民增收、生态保护、乡村治理。

优化机构与资源配置

：根据新的区划设置和功能定位，优化区直部门的内设机构，推动编制和资源向基层、向重点发展区域倾斜。加强基层干部队伍专业化建设，特别是培养懂旅游、懂城市管理、懂乡村振兴的干部。

7.2 经济与社会政策配套

财政体制改革

：建立与事权相匹配的财政保障机制。探索设立“海棠湾旅游发展基金”，部分收益用于反哺北部乡村振兴和全区公共服务提升。对乡村振兴片区，加大转移支付力度，保障其基本运转和民生支出。研究跨村组的集体经济联合发展模式，保障“村改居”过程中原村民的集体资产权益。

统一规划与土地管理

：编制覆盖全域的“多规合一”实用性规划，强化区级统筹。南部湾区要严格控制开发强度和建筑风貌，预留公共空间。中部城市功能区要优化用地结构，增加公共服务设施和绿地。北部乡村要严守耕地和生态保护红线，保障乡村振兴产业用地。探索点状供地、混合用地等灵活政策。

推动公共服务优质均衡发展

：制定全区统一的公共服务设施配置标准并动态提升。推动优质教育、医疗资源通过集团化办学、医联体等方式向藤桥、林旺及北部乡村延伸。加强乡村教师、医生队伍建设。完善覆盖全域的公共交通网络，特别是连接南北的快速通道。

产业政策与人才支撑

：制定差异化产业政策。南部湾区重点吸引高端消费、医疗康养、总部经济项目；中部功能区鼓励发展商业服务、文化创意、职业教育；北部片区支持特色农业、乡村旅游、农产品加工。实施更加开放的人才政策，吸引和留住旅游管理、医疗康养、现代农业、乡村运营等各类人才。

7.3 实施路径与风险防范

分步实施策略

：

第一阶段（1-2年）：调研与机制设计期

。成立领导小组，深入研究设立海棠湾度假区管委会、藤桥林旺“村改居”、北部乡村片区化试点的可行性，制定详细方案和配套政策。开展广泛宣传和民意征求。

第二阶段（2-3年）：试点与调整过渡期

。正式设立海棠湾度假区管委会并开始运作。在条件成熟的区域启动“村改居”试点。成立1-2个乡村振兴融合发展片区试点。完成相关机构、人员、资产的调整与衔接。

第三阶段（3-5年）：深化与推广期

。评估试点效果，完善制度。适时推动设立海棠湾街道。全面完成藤桥、林旺城市化区域的社区重构。在北部乡村全面推广片区化发展模式。建立稳定的三级治理体系。

风险评估与应对

：

社会稳定风险

：“村改居”涉及集体资产处置、农民身份转变、社会保障衔接等敏感问题。必须坚持依法依规、尊重民意、保障权益，做好政策解释和思想工作。妥善安排涉改村干部和工作人员。

体制机制摩擦风险

：新设机构与原有机构之间可能存在职责交叉。必须通过清晰的权责清单和高效的协调机制来预防和化解。

经济发展短期波动风险

：确保调整期间重点项目建设和企业运营不受影响。保持政策的连续性和稳定性。

生态与文化保护风险

：在任何开发建设中，必须坚守生态红线，保护好海棠湾的沙滩、海水、红树林。注重保护藤桥河流域的历史文化遗存和乡村风貌。

第八章预期效益与综合影响评估

8.1 治理效益：效能提升，协同增强

旅游管理专业化水平大幅提升

：海棠湾度假区管委会的设立，将结束湾区多头管理、标准不一的状态，实现统一规划、统一管理、统一服务，显著提升游客体验和国际声誉。

城市治理现代化加速

：藤桥、林旺的“村改居”和社区优化，将推动其从农村管理向现代城市治理转型，公共服务更加精细，社区生活更加便利。

乡村振兴统筹能力增强

：片区化发展模式将改变行政村“单打独斗”的局面，有利于整合资源、集中力量办大事，提升乡村产业竞争力和整体发展水平。

区级统筹更加有力

：新的区划格局将使区级政府能够更清晰地针对不同功能板块实施差异化政策，提高资源配置效率。

8.2 经济效益：结构优化，韧性增强

旅游消费能级再上台阶

：湾区统一高效的管理将优化营商环境，吸引更多高端项目和消费业态，巩固和提升海棠区作为国际旅游消费核心区的地位。

产业多元化格局加速形成

：中部城市功能区的强化将为医疗康养、会展、文创等产业提供更好的空间载体和生活配套。北部乡村振兴片区的整合将有利于特色农业品牌化和乡村旅游规模化。

南北经济联动加强

：通过基础设施连接、产业协作、消费引流，南部湾区的繁荣将更有效地带动北部腹地发展，形成良性互动。

土地资源利用更高效

：片区化规划和存量更新将提高土地集约利用水平，为未来发展腾出空间。

8.3 社会效益：民生改善，共享发展

公共服务更加均衡优质

：通过资源统筹和倾斜配置，藤桥、林旺及北部乡村的教育、医疗、文化、养老等公共服务水平将得到显著提升。

城乡居民收入持续增长

：多元化的产业发展将创造更多高质量的就业岗位，特别是为本地居民和青年人才提供更广阔的发展空间。农民通过参与片区化经营，有望获得更稳定的财产性收入和工资性收入。

社会融合与认同感提升

：新的治理架构有助于打破城乡隔阂，增强北部居民对区域发展的参与感和获得感，促进社会和谐。

8.4 生态与文化效益：永续发展，魅力彰显

生态环境保护更加系统有力

：片区化治理有利于对藤桥河流域、北部山林等生态系统实施更统一、更严格的保护。

乡村风貌与文化遗产得到更好保护

：在乡村振兴片区化发展中，可以更好地规划和保护传统村落、黎族文化等遗产，避免破坏性开发。

“国家海岸”品牌内涵更加丰富

：从单一的滨海度假延伸到“滨海+乡村+文化”的多元体验，提升海棠区的整体吸引力和文化软实力。

第九章结论与政策建议

9.1 主要研究结论

本研究认为，海棠区在撤镇设区十年后，取得了令人瞩目的发展成就，但也积累了“南强北弱”、“旅强农弱”、“城强乡弱”等深层次结构性矛盾。现行的以传统行政村和社区为基础的基层治理架构，已难以适应建设“国际旅游消费中心核心引领区”这一更高目标的要求。单纯依靠项目投资和政策倾斜无法根本解决空间失衡和治理短板问题，必须进行一场以“优化空间布局、重构治理单元、创新体制机制”为核心的适应性改革。

报告提出的“南部整合提效、中部强化赋能、北部组团振兴”的片区化发展战略，是在保持海棠区级建制总体稳定前提下，对内部治理结构进行的一次深刻优化。它并非简单的行政区划合并，而是通过功能重组、资源整合和机制创新，旨在激活全域发展潜能，促进南北协调发展，提升治理现代化水平，最终实现海棠区从“高端旅游度假区”向“宜居宜业宜游的国际化滨海城区”的全面转型。这一调整是海棠区突破发展瓶颈、实现可持续高质量发展的必然选择，具有重要的现实意义和战略价值。

9.2 具体政策建议

基于以上研究，特提出以下政策建议：

第一，

建议三亚市委、市政府和海棠区委、区政府将优化内部治理体系作为“十五五”时期深化改革的重要任务

。成立高规格工作专班，系统研究设立海棠湾国际旅游度假区管理机构、推进藤桥林旺城市化区域“村改居”、探索北部乡村片区化发展等议题，制定科学可行的实施方案。

第二，

建议优先推动设立“海棠湾国际旅游度假区管理委员会（或办事处）”

。作为近期改革的突破口，尽快明确其职能定位、机构设置、与区直部门及属地村居的关系，以破解湾区管理碎片化难题，提升国际旅游服务品质。

第三，

建议稳妥审慎地推进“村改居”工作

。在藤桥、林旺等条件成熟的区域，深入开展调研，充分尊重村民意愿，依法依规、循序渐进地实施，确保集体资产妥善处置、村民权益有效保障、社会保障平稳衔接。

第四，