海南省白沙黎族自治县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，立足海南自由贸易港封关运作与“三极一带一区”区域协调发展的宏观背景，聚焦海南省中部生态保育区的核心组成部分——白沙黎族自治县，深入剖析其现行“4镇7乡”的行政区划格局与新时代建设“海南热带雨林国家公园南大门”、“中部生态保育与绿色发展典范”、“黎族文化传承创新基地”的战略定位之间的适配性问题。白沙县位于海南岛中部偏西，东邻琼中，南接乐东，西连昌江，北抵儋州，总面积2115.68平方公里，是一个黎、苗等少数民族聚居的山区县、革命老区县。2024年末全县户籍人口19.19万人，常住人口16.38万人，城镇化率34.87%。2024年全县地区生产总值72.20亿元，同比增长3.1%，三次产业结构优化调整为40.4:9.7:49.9。人均地区生产总值44093元。森林覆盖率长期保持在83%以上，生态核心地位突出。当前，白沙县正深入实施“一二三五”发展策略，聚焦打好“生态牌”、“民族牌”，擦亮“两张名片”，争做“两个典范”，大力发展橡胶林下经济、热带特色高效农业、生态旅游和体育休闲产业。
然而，在明确的生态优先定位和特色发展路径背后，白沙县内部空间结构、资源配置效率、城乡协调发展等方面仍存在一些深层次矛盾。现行行政区划下辖4个镇（牙叉镇、七坊镇、邦溪镇、打安镇）和7个乡（细水乡、元门乡、南开乡、阜龙乡、青松乡、金波乡、荣邦乡），乡镇总数达11个，其中7个乡的人口规模普遍偏小（多数在5000人以下），经济总量有限。这种“镇少乡多、点多面散”的格局，导致“中心城区（牙叉镇）能级不足、辐射带动力有限”，“乡镇规模效益不显、行政运行成本相对较高”，“特色产业布局分散、难以形成品牌合力和规模效应”，“生态保护跨区域协同治理存在体制性障碍”等问题，制约了白沙县在坚守生态底线的同时，高效推动“两山”转化、促进城乡融合、实现民族地区共同富裕的能力提升。
借鉴国内外生态功能区、民族自治地区及小规模县域治理现代化的成功经验，报告提出以“强化中心、整合片区、生态共保、特色集聚”为核心理念的白沙县行政区划优化方案。方案严格遵循地理相邻、历史渊源、民族分布、经济联系、功能互补、便于治理的原则，主张在保持自治县总体框架稳定、充分尊重民族区域自治的前提下，对部分相邻、规模过小的乡进行适度合并，并提升中心城区的治理能级，旨在构建“一核引领、两轴联动、三区协同”的县域发展新格局。具体路径包括：研究将
牙叉镇
改为街道办事处，强化其作为县域政治、经济、文化、旅游服务中心的功能；考虑将
细水乡
、
元门乡
并入牙叉街道或进行合并设镇，整合东部生态旅游资源；推动
阜龙乡
、
南开乡
进行合并，打造中部生态保育与特色农业发展区；研究
青松乡
、
金波乡
的合并可行性，优化西南部区域布局；巩固
七坊镇
作为西北部中心镇的地位；强化
邦溪镇
作为西部门户和特色农业示范镇的功能；优化
打安镇
、
荣邦乡
等北部乡镇的布局。报告系统论证了调整对于优化国土空间布局、降低行政成本、促进特色产业集聚和品牌打造、强化跨区域生态保护协同、提升全域公共服务均等化水平的战略价值，并规划了分阶段实施策略、配套政策体系及风险防范机制。本研究旨在通过科学、审慎、有序的行政区划调整，为白沙县在海南自贸港封关运作与生态优先发展的新阶段，探索一条“小而精、特而美、生态优、百姓富”的山区民族自治县高质量发展新路径提供决策参考。
第一章 绪论：自贸港生态优先与民族地区高质量发展的双重使命
1.1 研究背景与问题提出
2025年12月，海南自由贸易港实现全岛封关运作，标志着海南改革开放进入制度型开放和压力测试的全新阶段。在这一历史性进程中，作为海南“三极一带一区”区域发展格局中“中部生态保育区”的核心组成部分，白沙黎族自治县肩负着坚守生态底线、探索“绿水青山就是金山银山”转化路径、推动民族地区共同富裕的特殊使命。省委省政府明确白沙要打好“生态牌”、“民族牌”，争做绿色发展典范和民族团结进步典范。白沙县拥有83%以上的森林覆盖率，是南渡江、珠碧江、石碌河等重要河流的发源地，生态价值无可替代。同时，白沙也是黎族、苗族等少数民族聚居地，民族文化丰富多彩。近年来，白沙县大力发展橡胶林下经济（山苏菜、南椰薯、益智等）、热带特色农业（茶叶、咖啡、油茶、榴莲蜜、可可）、生态旅游和“体育+旅游”（如“七坊村BA”），取得了积极成效。2024年，全县现代服务业增加值、热带特色高效农业增加值现价分别增长6.6%和13.2%，增速快于全省平均水平。
然而，在明确的战略定位和特色产业发展势头背后，白沙县内部空间结构、治理效能、发展动力等方面仍面临严峻挑战。现行“4镇7乡”的行政区划格局，源于历史沿革和民族分布，在维护基层稳定、落实民族政策方面发挥了作用。但在新发展阶段，其不适应性日益凸显：
牙叉镇
作为县城，2023年末拥有全县56.6%的二、三产法人单位，吸纳了63.6%的相关从业人员，是绝对的中心，但“镇”的建制在规划建设、城市管理、要素集聚等方面的权限，与作为县域综合服务中心和“海南热带雨林国家公园南大门”枢纽的要求存在差距。
七坊镇
作为西北部重镇，橡胶种植面积超23万亩，干胶产量达1.17万吨，并成功打造“南椰薯”等林下经济品牌，但其对周边青松、金波等乡的辐射带动机制有待强化。而
细水乡
（人口约4891）、
元门乡
（人口约5539）、
南开乡
、
阜龙乡
等乡，人口规模小，经济实力弱，维持完整乡级建制的行政运行成本较高，且难以依靠自身力量发展特色产业、提供优质公共服务。这种“小、散、弱”的乡镇布局，导致资源难以集约利用，特色产业“小而散”，生态保护协同存在壁垒，制约了白沙县整体发展效能的提升。
在海南自贸港强调“全省一盘棋、全岛同城化”，以及中部地区以保护为主、在保护中寻求特色发展的背景下，如何通过行政区划的优化调整，破解白沙县内部“中心能级不足、乡镇规模过小、资源配置分散、生态协同不畅”的发展困境，在坚决守住生态红线的前提下，促进特色资源适度集中和高效利用，强化中心城区的服务功能和重点乡镇的特色引领作用，实现生态保护、民族传承、特色产业、城乡协调的有机统一，是关乎白沙能否成功担当起“中部生态保育区典范”重任的关键课题。本研究旨在回应这一现实需求，为白沙县的行政区划战略性调整提供系统的学术分析和方案建议。
1.2 研究意义
理论意义
：本研究将行政区划调整置于自贸港生态优先发展、民族区域自治、小规模县域治理现代化、生态产品价值实现等多重目标交织的复杂情境下，探讨一个生态地位极端重要、经济总量较小、少数民族聚居的山区县，如何通过内部区划重组，优化空间治理结构，在严格保护的前提下实现特色发展和民生改善。这有助于丰富行政区划理论中关于“生态功能区治理单元优化”、“民族自治地区区划调整”、“小县优城发展路径”等领域的研究，为同类地区提供理论借鉴。
实践意义
：第一，为海南省委省政府及白沙县委县政府在新阶段优化县域空间治理结构、探索“两山”转化有效路径、促进民族地区高质量发展提供直接的政策选项和决策依据。第二，为白沙县破解县城能级与功能不匹配、乡镇规模效益低、特色产业分散的难题，培育内生增长动能提供可操作的路径指引。第三，为探索在自贸港框架下，如何通过行政区划手段更好地协调生态保护与社区发展、推动民族文化传承与创新、实现山区共同富裕提供“白沙样本”。第四，通过优化治理单元，降低行政成本，提升公共服务效率和城乡治理水平，切实增强全县各族群众的获得感、幸福感、安全感。
1.3 研究目标、方法与框架
研究目标
：全面评估白沙县行政区划历史沿革与现状格局；诊断当前乡镇区划设置对生态保护、特色产业发展、民族传承和民生改善产生的制约；论证进行适度区划调整的必要性与可行性；提出一套符合白沙实际、顺应发展趋势、科学合理的区划优化方案；系统分析调整的预期综合效益与潜在风险；设计稳妥的实施路径与综合保障措施。
研究方法
：采用文献研究法、比较分析法、系统分析法和数据统计法。通过梳理政策文件、统计公报、规划文本和学术研究，结合对白沙县各乡镇人口、经济、产业数据的定量分析，借鉴国内外类似地区的成功经验，进行多维度、系统性论证。
研究框架
：本报告遵循“现状评估—问题诊断—经验借鉴—方案设计—效益风险分析—实施保障”的逻辑主线展开。
第二章 白沙县发展现状与行政区划格局深度剖析
2.1 行政区划历史沿革与现状格局
白沙县历史悠久，“白沙”之名始于清代。1935年正式设县。1987年11月20日，国务院批准撤销白沙县，设立白沙黎族自治县。其行政区划在历史上有过多次调整，当前格局主要源于2002年的乡镇撤并。根据最新官方信息，白沙黎族自治县现行行政区划为11个乡镇，具体为4个镇、7个乡：
牙叉镇
：县政府驻地，县域政治、经济、文化、交通中心。位于县境中部偏东。面积约222.75平方公里。作为县城，聚集了全县主要的行政、商业、教育、医疗资源。2023年末，拥有第二、三产业法人单位560个，占全县的56.6%；从业人员10006人，占全县的63.6%。2024年，成功引进山水涧生态文旅园、活性肽蛋白、冷泉矿泉水厂等多个产业项目。
七坊镇
：位于县境西北部，东邻打安镇，南接金波、青松乡，西靠邦溪镇。面积约313.25平方公里。是西北部的中心镇，经济实力较强。橡胶产业是支柱，林下经济发展成效显著，打造了“南椰薯”品牌。2023年末，二、三产法人单位162个，从业人员1920人，均居全县第二。
邦溪镇
：位于县境西北部，西连昌江县，是白沙的“西大门”。面积约127.5平方公里。重点发展热带特色农业，如榴莲蜜、可可等，定位为特色农业示范镇。
打安镇
：位于县境北部。面积约118平方公里。是北部的重要乡镇。
细水乡
：位于县境东部。面积约118平方公里，人口约4891人。
元门乡
：位于县境东部。面积约182.46平方公里，人口约5539人。
南开乡
：位于县境南部。人口规模较小。
阜龙乡
：位于县境中部。
青松乡
：位于县境西南部。
金波乡
：位于县境西南部。
荣邦乡
：位于县境北部。
全县陆地面积约2115.68平方公里，海域面积674平方公里。根据2024年统计公报，年末户籍人口19.19万人，常住人口16.38万人，城镇化率为34.87%。是一个典型的“小县”，人口总量少且分布分散。
2.2 经济社会发展特征与挑战
（一）经济发展：总量小，农业主导，特色初显
2024年，白沙县实现地区生产总值72.20亿元，同比增长3.1%。三次产业结构为40.4:9.7:49.9。第一产业增加值29.18亿元，增长2.1%；第二产业增加值6.97亿元，增长3.9%；第三产业增加值36.05亿元，增长3.5%。人均地区生产总值44093元。固定资产投资增长1.8%（前三季度）。地方一般公共预算收入等数据未明确，但整体财政实力有限。
农业
：是基础产业，农林牧渔业总产值46.37亿元。橡胶、槟榔、茶叶、益智、山苏菜、油茶、咖啡、鲜切花等特色农产品发展较快。橡胶林下经济模式（如橡胶+南椰薯）成为亮点。林下养殖蚊子蜂（无刺蜂）等特色产业开始起步。
工业
：非常薄弱，工业增加值仅占GDP很小部分。橡胶制品业是规上工业的主要支撑。
服务业
：以传统服务业为主，但生态旅游、体育休闲等新兴业态发展较快。2024年接待游客109.39万人次，旅游总收入7.17亿元，同比增长15.8%。“七坊村BA”等赛事带动了消费。
（二）社会民生：持续改善，基础薄弱
脱贫攻坚成果巩固，乡村振兴推进。但作为山区县、民族县，基础设施历史欠账多，公共服务水平与沿海地区差距明显。教育、医疗优质资源高度集中在牙叉镇。部分偏远乡村人口外流，空心化现象存在。
（三）生态地位：核心重要，保护压力大
森林覆盖率83%以上，是海南岛的“生态绿心”和重要水源涵养地。承担着维护海南岛生态安全的核心功能。生态保护红线面积大，发展空间受限，如何在保护中发展、实现生态价值转化是最大挑战。
2.3 现行行政区划格局评估
当前“4镇7乡”格局对维护少数民族地区稳定、落实民族政策具有历史合理性。但在新发展阶段，其不适应性逐渐显现：
中心城区能级与功能不匹配
：牙叉镇作为全县唯一的县域中心，承担着综合服务、旅游集散、文化展示等多重功能。但“镇”的建制在规划建设权限、城市管理能力、资源调配力度上，与一个需要引领全县高质量发展、展示黎族文化风貌的“中心城”的要求存在差距。
乡镇规模过小，行政成本高企
：7个乡中，多数人口在5000人左右甚至更少。维持一个完整的乡级政权（党委、政府、人大等）及其下属机构，需要相当的财政供养人口和运行经费。对于白沙这样财政实力不强的县，多个小乡并存导致行政成本占比较高，挤占了本可用于民生和产业发展的资源。
产业布局分散，难以形成合力
：特色农业项目（如山苏菜、南椰薯、榴莲蜜、可可等）分散在各个乡镇，每个乡镇都试图打造自己的“一乡一品”，但受限于规模、资金、人才和市场渠道，往往难以做大做强，品牌影响力有限。缺乏一个更高层级的平台进行资源整合、品牌打造和市场开拓。
生态保护协同存在行政壁垒
：重要的生态功能区、河流流域往往跨越多个乡镇。以乡镇为单元进行生态保护和管理，容易产生标准不一、协调困难、监管不到位等问题，不利于生态系统的整体性保护。
公共服务供给效率低下
：学校、卫生院等公共服务设施按照乡镇行政区划配置，导致在人口稀少的乡，设施利用率低，运行成本高，服务质量难以提升。不利于推进城乡基本公共服务均等化。
第三章 白沙县发展面临的核心问题与区划治理挑战
3.1 “小县大城”战略与“镇级”建制的矛盾
白沙县人口总量仅16万多，城镇化率不足35%，未来城镇化的发展路径必然是“小县大城”，即集中力量建设好县城牙叉，使其成为吸纳人口、集聚产业、提供服务的核心平台。然而，牙叉镇目前的“镇”建制，在土地规划、城市建设、财政管理、项目审批等方面的权限，难以支撑其作为县域“唯一增长极”的快速发展需求。如何通过区划调整，提升牙叉的治理能级，是实施“小县大城”战略的前提。
3.2 “生态优先”要求与“分散治理”的冲突
白沙县的核心任务是生态保护。但现行区划下，生态保护职责被分割到11个乡镇，每个乡镇的重视程度、投入能力、监管水平参差不齐。对于跨乡镇的生态廊道、水源保护区、生物多样性热点区域，缺乏一个强有力的跨行政区域协调机制和统一的治理单元，容易导致保护成效打折扣。
3.3 “特色产业”培育与“规模不经济”的困境
白沙的特色农业和生态旅游具有潜力，但普遍面临“小而散”的问题。例如，牙叉镇的山苏菜、蚊子蜂，七坊镇的南椰薯，邦溪镇的榴莲蜜、可可，都是好产品，但各自为战，产量、品牌、市场渠道都有限。乡镇规模小，无力支撑深加工、冷链物流、品牌营销等产业链延伸环节。需要通过区划整合，扩大特色产业的发展腹地和资源统筹能力。
3.4 “民族传承”使命与“文化碎片化”的风险
黎族、苗族文化是白沙的宝贵财富。但文化的保护、传承、创新和产业化发展，需要一定的集聚效应和平台支撑。分散的乡镇格局，可能导致文化资源分散，传承力量薄弱，难以形成有影响力的文化品牌和旅游产品。
3.5 “财政紧平衡”与“行政成本高”的双重压力
白沙县财力有限，是典型的“吃饭财政”。维持11个乡镇的政权运转，是一笔不小的开支。通过合并规模过小的乡，精简机构和人员，可以节约行政成本，将更多财力用于民生和产业发展，是缓解财政压力的有效途径。
第四章 理论借鉴与国内外经验启示
4.1 国内外生态功能区行政区划调整实践
国家公园体制试点与社区整合
：在海南热带雨林国家公园等国家公园体制试点中，探索了跨市县、跨乡镇的资源整合和社区协同管理机制。对白沙的启示是：可以借鉴国家公园跨区域协调的经验，对生态核心区的乡镇进行功能整合，强化保护职责。
浙江丽水等生态地区区划调整
：浙江省在推进山区县发展中，有过多次乡镇撤并，旨在降低行政成本、优化资源配置。其“小县大城”、“特色小镇”的发展模式对白沙有参考价值。
4.2 国内外民族自治地区治理单元优化
云南、贵州等民族地区乡镇整合
：一些民族自治地方在尊重民族意愿、保障民族权益的前提下，对规模过小、发展困难的乡镇进行了适度合并，取得了促进发展、改善民生的效果。关键在于做好民族干部安置、文化传承保护等工作。
4.3 海南省内部发展规划与白沙定位
“多规合一”与国土空间规划
：《海南省国土空间规划（2021-2035年）》明确将中部地区划为生态保育区，要求人口和产业向县城和重点镇集聚。白沙县的规划需严格落实这一要求，区划调整应有利于形成“县城—重点镇”的集约发展格局。
“三极一带一区”战略
：白沙属于“中部生态保育区”，其发展必须坚持生态优先，区划调整不能以牺牲环境为代价，而应强化生态保护的整体性和有效性。
4.4 对白沙县行政区划优化的启示
第一，
坚持“中心升格、集聚发展”
：将牙叉镇改为街道办事处，提升其城市治理能级，并适度整合周边联系紧密、功能互补的乡（如细水、元门），拓展县城发展空间，强化综合服务功能。
第二，
突出“生态整合、协同保护”
：对于生态功能重要、地域相连的乡（如南开、阜龙；青松、金波），可考虑合并，设立新的镇或保留乡建制但扩大规模，以便于统一规划和保护。
第三，
注重“特色集聚、品牌打造”
：通过区划整合，为橡胶林下经济、热带特色农业、生态旅游等产业提供更大的发展平台，有利于集中资源打造区域性公共品牌。
第四，
实现“成本优化、服务提升”
：减少乡镇数量，精简机构，降低行政运行成本，同时优化公共服务设施布局，提高服务效率和覆盖水平。
第五，
确保“民族和谐、文化传承”
：调整过程中必须充分尊重少数民族意愿，保障民族权益，做好民族干部安排，并有利于民族文化的整体性保护和创新性发展。
第五章 白沙县行政区划调整的战略目标、原则与总体思路
5.1 战略目标
本次行政区划优化的总体目标是：构建一个与海南自贸港“中部生态保育区”定位高度契合，能够有效支撑“小县大城”发展、强化生态保护整体性、促进特色产业集聚、降低行政运行成本、提升民族地区治理效能的现代化行政区划新格局。具体目标包括：
提升中心能级目标
：通过改镇设街和适度整合，显著提升牙叉中心城区的规划建设管理水平、综合服务功能和人口产业集聚能力。
优化生态治理目标
：形成规模适度、便于统一保护和管理的乡镇单元，强化跨区域生态协同。
促进产业集聚目标
：为特色农业和生态旅游提供更大的发展平台，有利于资源整合和品牌打造。
提高服务效能目标
：优化乡镇布局，降低行政成本，提升公共服务设施的覆盖效率和服务质量。
巩固民族团结目标
：在调整中保障少数民族权益，促进各民族交往交流交融，有利于民族文化的传承与发展。
5.2 核心指导原则
有利于生态保护原则
：调整必须有利于强化生态系统的整体性保护，便于跨区域环境治理和监管，绝不允许削弱生态功能。
有利于民族发展原则
：调整必须充分尊重少数民族的意愿和风俗习惯，保障民族区域自治权利，促进各民族共同繁荣发展。
有利于集聚发展原则
：调整应引导人口和产业向县城和条件较好的重点镇适度集中，避免“撒胡椒面”，提高资源配置效率。
有利于治理增效原则
：调整应降低行政成本，提高行政效率和公共服务水平，便于群众办事。
规划引领原则
：调整应严格遵循已批复的各级国土空间规划，与“三区三线”划定成果相衔接。
地理相邻原则
：调整应在相邻的乡镇之间进行，确保地域相连，便于管理和社会融合。
依法依规、稳妥有序原则
：严格遵守《行政区划管理条例》等法律法规，履行民族自治地方有关程序，科学论证，民主决策，分步实施，确保社会稳定。
5.3 总体思路：一核引领、两轴联动、三区协同
基于问题诊断和目标原则，白沙县行政区划优化的总体思路是：以做强做优“牙叉中心核”为引领，以培育壮大“西北部特色产业发展轴”和“东部生态文旅发展轴”为两翼，以统筹优化“南部生态保育区”、“西南部农林复合区”、“北部综合发展区”为支撑，形成核心突出、轴线串联、分区明晰的县域空间新格局。
“一核”
：即
牙叉中心核
。将牙叉镇改为街道办事处，并整合细水乡、元门乡，设立新的
牙叉街道
（或分设牙叉、细水等街道）。强化行政、商贸、文旅、教育、医疗等综合服务功能，建设黎族文化特色鲜明的山水园林县城。
“两轴”
：
西北部特色产业发展轴
：以七坊镇、邦溪镇为节点，依托橡胶产业基础和热带资源，重点发展橡胶林下经济、热带特色农业（榴莲蜜、可可等）和农产品加工，打造县域经济次中心。
东部生态文旅发展轴
：以整合后的牙叉街道东部区域（原细水、元门）为主体，依托热带雨林、瀑布等生态资源，发展生态旅游、康养度假和科普研学。
“三区”
：
南部生态保育区
：以合并后的南开乡、阜龙乡为主体，强化水源涵养和生物多样性保护，适度发展林下经济。
西南部农林复合区
：以合并后的青松乡、金波乡为主体，发展橡胶、林木和特色种植。
北部综合发展区
：以打安镇、荣邦乡为主体，发展特色农业，加强与儋州等地的联系。
第六章 行政区划优化与治理机制创新具体方案设计
6.1 方案一（推荐方案）：“1街道6乡镇”格局
本方案力度适中，聚焦中心城区升格和相邻小乡合并，符合白沙实际。
设立“牙叉街道”
：以原
牙叉镇
行政区域为基础设立。作为县委、县政府驻地，全县综合服务中心。
设立“细水镇”
（暂名）：将原
细水乡
、
元门乡
合并，设立新的
细水镇
。镇政府驻地可设在原细水乡或择优选址。此举整合东部生态旅游资源，形成具有一定规模的生态文旅板块，可作为牙叉中心城区的功能拓展区。
设立“南开镇”
（暂名）：将原
南开乡
、
阜龙乡
合并，设立新的
南开镇
。镇政府驻地可设在原南开乡。强化南部生态保育功能。
设立“青松镇”
（暂名）：将原
青松乡
、
金波乡
合并，设立新的
青松镇
。镇政府驻地可设在原青松乡。整合西南部资源。
保留“七坊镇”、“邦溪镇”、“打安镇”建制
。其中，七坊镇、邦溪镇作为重点镇予以强化。
荣邦乡
可根据实际情况，考虑并入打安镇或保留，本方案建议暂时保留，观察其与打安镇的联动发展。
调整后，白沙县行政区划由原来的“4镇7乡”简化为“
1街道6乡镇
”（即1个街道，3个镇，3个乡？需要明确：牙叉街道、七坊镇、邦溪镇、打安镇、细水镇、南开镇、青松镇，共7个乡镇级单位，其中1街道6镇）。乡镇总数从11个减少到7个，规模效益得到提升。
6.2 方案二（强化方案）：“2街道5乡镇”格局
本方案力度更大，进一步整合西北部和北部。
设立“牙叉街道”
（同方案一）。
设立“细水镇”
（整合细水、元门，同方案一）。
设立“南开镇”
（整合南开、阜龙，同方案一）。
设立“青松镇”
（整合青松、金波，同方案一）。
设立“七坊镇”
（保留，并研究将荣邦乡部分区域或整体纳入，强化其西北部中心地位）。
设立“邦溪镇”
（保留）。将
打安镇
与
荣邦乡
（剩余部分）合并，设立新的
打安镇
。 此方案乡镇总数进一步减少，但涉及调整范围更广。
6.3 方案三（微调方案）：“1街道8乡镇”或强化协作机制
此方案调整幅度最小。
将牙叉镇改为“牙叉街道”
。将其余10个乡镇建制保持不变，但鼓励地理位置相邻、功能相近的乡镇建立“片区联合党委”或“发展联盟”，在规划、产业、生态保护等方面加强协作。 此方案震动小，但依赖于协作机制的有效性，改革力度有限。
6.4 配套治理机制创新
无论采用何种方案，都需配套进行治理机制创新：
深化县城管理体制
：牙叉街道应按照城市管理标准，强化规划建设、市政管理、社区服务、综合执法等职能。
推行“大部门制”和扁平化管理
：在新的乡镇内部，大力整合职能相近的机构，推行“一站式”便民服务。根据人口规模和经济总量，合理确定乡镇机构编制。
建立生态保护跨区域协调机制
：县级层面设立“生态保护委员会”，统筹协调跨乡镇的生态保护、环境治理和生态补偿事宜。
强化特色产业平台建设
：支持七坊镇建设橡胶林下经济产业园，邦溪镇建设热带特色农业示范园，细水镇建设生态旅游示范区，由县级层面统筹品牌打造和市场开拓。
优化公共服务布局
：按照“县城—重点镇—一般镇—中心村”四级体系，重新规划布局教育、医疗、文化设施。推动高中教育、优质医疗资源集中在县城；初中、卫生院集中在重点镇；小学、卫生室覆盖一般镇和中心村。
创新民族地区治理
：在调整后的乡镇领导班子中，依法保障少数民族干部的比例。设立民族文化保护与发展专项资金，支持黎锦、骨簪等非遗项目的传承和产业化。
加强历史文化和生态保护
：保护白沙起义遗址、琼崖纵队遗址等红色文化，保护热带雨林、水源地等生态资源。在调整中注重传统村落和民族特色村寨的保护。
深化区域协同机制
：加强与琼中、乐东、昌江、儋州等周边市县在生态保护、旅游线路、基础设施等方面的协作。
第七章 预期效益、风险评估与实施保障
7.1 预期综合效益
生态效益
：有利于对南渡江、珠碧江等流域进行统一保护和治理，强化生态系统的完整性和连通性，提升生态安全屏障功能。
经济效益
：有利于特色农业资源整合，形成规模效应，降低生产和交易成本；有利于生态旅游线路的整体规划和品牌打造；有利于降低行政运行成本，腾出更多财力用于发展。
社会效益
：有利于优化公共服务资源配置，提高教育、医疗等服务的可及性和质量；有利于促进人口适度向县城和重点镇集聚，改善生活条件；有利于加强民族团结，促进民族文化传承创新。
治理效能效益
：减少乡镇数量，精简机构，提高行政效率；强化县级统筹和乡镇执行能力，提升基层治理现代化水平。
7.2 潜在风险与应对
社会稳定风险
：涉及民族地区，敏感性强。涉及干部安置，特别是少数民族干部。群众对调整后办事地点的变化可能不适应。
应对
：坚持公开透明，深入细致地做好政策宣传和思想工作，充分听取各民族群众、人大代表、政协委员的意见。依法依规、公平公正地做好涉改人员安置，优先保障少数民族干部权益。优化调整后政务服务网点布局，推行“代办制”、“网上办”，确保便民利民。
文化传承弱化风险
：担心合并后，原乡一级的民族文化特色被淡化。
应对
：在方案设计中注重文化标识的保护，保留具有重要文化价值的乡名作为地名。设立专项基金支持合并后乡镇的民族文化传承活动。在乡镇机构中设置民族文化专干岗位。
短期管理衔接风险
：调整初期可能出现职责不清、管理空档。
应对
：制定详尽的过渡期工作方案，明确新旧机构职责移交时间表和责任人。加强过渡期工作督导，确保民生服务不断档、生态保护不松懈。
发展不平衡风险
：担心资源进一步向县城集中，偏远地区被忽视。
应对
：在发展规划中明确各片区的功能定位和发展重点，通过加强交通连接、发展特色产业、完善生态补偿机制等方式，保障不同区域的协调发展。
7.3 实施路径与保障措施
加强组织领导
：成立由县委、县政府主要领导牵头的行政区划调整工作领导小组，县人大、政协、统战、民宗等部门参与。领导小组下设办公室，负责具体工作。
深入调研论证
：重点就方案一进行详细可行性研究、社会稳定风险评估，特别要开展民族因素评估。广泛征求社会各界意见，召开民族代表座谈会、专家论证会。
履行法定程序
：严格按照《行政区划管理条例》和民族区域自治法的规定，拟定调整方案，经县人民代表大会审议通过后，报请海南省人民政府审批，并报国务院民政部门备案。
精心组织实施
：制定详细的实施方案，包括机构设置、人员安置、资产划转、档案移交、印章刻制、挂牌仪式等。做好舆论引导，及时发布权威信息。
强化监督评估
：加强对调整过程及后续运行情况的监督检查，定期评估调整成效，特别是对生态保护、民族关系、民生改善的影响，及时发现问题并调整完善。
做好后续配套
：及时跟进调整后的各项配套改革，如财政体制调整、发展规划修编、统计口径变更等，确保新体制顺畅运行，发挥预期效益。
第八章 结论与政策建议
8.1 主要研究结论
本研究认为，白沙黎族自治县现行的“4镇7乡”行政区划格局，在历史上对维护民族地区稳定、落实民族政策起到了基础性作用。然而，在海南自贸港封关运作、中部生态保育区责任重大、高质量发展要求迫切的新阶段，这一格局已显现出中心城区能级不足、乡镇规模过小且分散、行政成本较高、特色产业难以集聚、生态保护协同不畅等不适应性问题。进行新一轮以“强化中心、整合片区、生态共保、特色集聚”为导向的行政区划调整，是白沙县破解发展瓶颈、探索“两山”转化新路、实现民族地区现代化建设的必然选择和关键举措。
报告提出的以“一核引领、两轴联动、三区协同”为核心的区划优化方案（推荐方案一），严格遵循了生态优先、民族和谐、集聚发展的原则，通过“牙叉改街并整合细水、元门”提升中心能级和拓展生态文旅空间，通过“南开与阜龙合并”、“青松与金波合并”优化南部和西南部生态保育单元，结构合理，力度适中，既考虑了发展需求，也充分顾及了民族地区的特殊性。该方案有利于白沙县构建更加集约高效的空间治理体系，在坚决守住生态底线的前提下，促进特色资源适度集中和高效利用，提升全域公共服务水平和治理效能，为走出一条“小而精、特而美、生态优、百姓富”的山区民族自治县高质量发展新路奠定坚实的制度基础。
8.2 具体政策建议
第一，建议白沙县委、县政府将行政区划优化调整作为“十五五”时期深化改革、推进治理体系和治理能力现代化的重要议题，纳入重要议事日程。成立高规格的工作专班，开展前期研究。
第二，
建议以“方案一”（1街道6乡镇格局）为基本框架，启动深入细致的可行性研究和风险评估
。重点研究牙叉街道的具体范围划定、细水镇和元门乡合并的具体方案、民族干部和群众的接受度、生态红线的严守等问题。
第三，
建议积极向省委省政府、省民宗委等上级部门汇报沟通，争取指导和支持
。将白沙的区划调整作为海南探索“生态功能区与民族自治地区治理现代化”的综合改革试点，在政策、资金、项目上给予适当倾斜。
第四，
建议将区划调整与乡村振兴、新型城镇化、生态文明建设、民族团结进步创建等重点工作紧密结合，系统谋划，协同推进
。确保调整过程平稳有序，调整后发展动力增强、民生持续改善、民族团结巩固。
第五，
建议坚持依法依规、民主决策、稳妥实施的原则
。严格履行法定程序，充分保障各族群众的知情权、参与权、表达权、监督权。做好舆论引导，凝聚社会共识，确保这项关乎白沙长远发展和各族人民福祉的重大改革取得圆满成功。
通过科学谋划、审慎决策、稳步推进，本次行政区划调整必将为白沙黎族自治县在海南自贸港建设和中部生态保育区发展的新征程中，注入新的活力，开辟新的境界，最终实现生态保护、民族繁荣、社会进步、人民幸福的宏伟目标。
