海南省昌江黎族自治县区域行政区划调整的战略布局研究报告

2026-03-17 12:16 旅游资讯 3 0

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，立足海南自由贸易港封关运作与“三极一带一区”区域协调发展的宏观背景，聚焦海南省西部重要工业基地和滨海旅游新城——昌江黎族自治县，深入剖析其现行“7镇1乡”的行政区划格局与新时代建设“海南西部一流旅游目的地”、“清洁能源高新技术产业基地”、“热带特色高效农业示范区”的战略目标之间的适配性问题。昌江县位于海南岛西北偏西部，东邻白沙县，南与乐东县接壤，西南与东方市隔昌化江相望，西北濒临北部湾，东北部同儋州市相连，总面积约1621平方公里，海岸线长52.5公里。2024年末全县户籍人口25.30万人，常住人口23.66万人，城镇化率61.41%。2024年全县地区生产总值165.19亿元，同比增长1.3%，三次产业结构比为30.38:32.67:36.94。人均地区生产总值69966元。地方一般公共预算收入等数据未明确，但作为海南西部重要的工业县，其经济结构具有鲜明的“二三一”特征，第二产业占比相对较高，以核电、水泥、铁矿石开采加工等为支柱。同时，昌江拥有棋子湾、霸王岭、海尾湿地公园等优质旅游资源，以及“昌江芒果”等特色农产品品牌，正致力于推动产业转型升级和全域旅游发展。

然而，在明确的发展定位和特色资源背后，昌江县内部空间结构、资源配置效率、城乡协调发展等方面仍存在一些深层次矛盾。现行行政区划下辖7个镇（石碌镇、叉河镇、十月田镇、乌烈镇、昌化镇、海尾镇、七叉镇）和1个乡（王下乡）。其中，

石碌镇

作为县城和县政府驻地，是全县政治、经济、文化中心，2024年户籍人口9.02万人，占全县总人口的35.6%，但其“镇”的建制在规划建设、城市管理、要素集聚等方面的权限和能级，与作为县域综合服务中心和“海南西部一流旅游目的地”重要集散枢纽的定位存在差距。

王下乡

作为唯一的乡，户籍人口仅0.34万人，是典型的“小乡”，维持完整乡级建制的行政运行成本较高，且其地处霸王岭腹地，生态保护任务重，发展动力有限。其他乡镇如

叉河镇

（1.55万人）、

七叉镇

（1.93万人）人口规模也相对较小。这种“一镇独大、其余乡镇规模分化、王下乡孤悬”的格局，导致“中心城区（石碌镇）辐射带动力有待加强”、“部分乡镇规模效益不显、特色产业同质化竞争”、“沿海乡镇（昌化、海尾）与内陆乡镇（石碌、叉河）联动不足”、“生态保护与社区发展协调机制有待完善”等问题，制约了昌江县在海南自贸港背景下，实现从传统资源型工业县向“山海互动、产城融合、城乡协调”的现代化滨海城市转型的步伐。

借鉴国内外资源型城市转型、滨海旅游城市发展及县域治理现代化的成功经验，报告提出以“做强中心、优化沿海、整合内陆、特色发展”为核心理念的昌江县行政区划优化方案。方案严格遵循地理相邻、历史渊源、经济联系、功能互补、便于治理的原则，主张在保持自治县总体框架稳定的前提下，对部分相邻乡镇进行适度合并与功能重组，旨在构建“一核引领、两带驱动、三区协同”的县域发展新格局。具体路径包括：研究将

石碌镇

改为街道办事处，强化其作为县域综合服务核心、旅游集散中心和现代服务业集聚区的功能；考虑将

叉河镇

并入石碌街道或进行整合，促进县城与工业园区的产城融合；推动

昌化镇

与

海尾镇

进行合并，整合西部滨海旅游资源，打造棋子湾旅游度假区一体化发展的核心载体；研究

十月田镇

与

乌烈镇

的合并可行性，打造北部特色农业和农产品加工物流中心；优化

七叉镇

与

王下乡

的关系，探索“镇带乡”或“镇乡联动”模式，强化中部生态旅游和民族文化保护功能。报告系统论证了调整对于优化国土空间布局、促进“山海互动”旅游格局形成、推动传统工业转型升级与产城融合、整合农业资源打造品牌、提升全域治理现代化水平的战略价值，并规划了分阶段实施策略、配套政策体系及风险防范机制。本研究旨在通过科学、审慎、有序的行政区划调整，为昌江黎族自治县在海南自贸港封关运作与产业转型升级的新阶段，最大化释放“山海黎乡”的发展潜能，实现从“工业独大”向“三产融合、山海联动、绿色崛起”的跨越提供决策参考。

第一章绪论：自贸港建设与产业转型背景下的昌江新机遇

1.1 研究背景与问题提出

2025年12月，海南自由贸易港实现全岛封关运作，标志着海南改革开放进入制度型开放和压力测试的全新阶段。在这一历史性进程中，位于海南岛西部、拥有“山海黎乡”独特资源和一定工业基础的昌江黎族自治县，迎来了转型升级、跨越发展的关键窗口期。省委省政府赋予昌江建设“海南西部一流旅游目的地”、“清洁能源高新技术产业基地”的重任。昌江核电二期、三期项目的推进，为清洁能源产业发展注入强大动力；棋子湾旅游度假区的持续开发，为旅游业升级提供了平台；热带特色高效农业（如芒果）品牌价值不断提升。2024年，全县地区生产总值达165.19亿元，人均GDP接近7万元，城镇化率超过61%，多项指标在海南西部市县中位居前列。

然而，在明确战略方向和良好发展基础背后，昌江县内部空间结构、资源配置效率、城乡协调发展等方面仍存在一些深层次矛盾。现行行政区划下辖7镇1乡，数量虽较历史时期已精简，但结构与功能有待进一步优化。

石碌镇

作为县城，是全县政治、经济、文化中心，2024年户籍人口9.02万人，占全县35.6%，二三产业法人单位和从业人员高度集中。但其“镇”的建制在规划建设、城市管理、要素集聚等方面的权限，与作为引领全县高质量发展、承载旅游集散和现代服务业功能的“中心城”定位存在差距。

叉河镇

作为重要的工业镇，与石碌镇地域相连、产业关联度高，但分属不同行政单元，在基础设施对接、产业协同、环境治理等方面存在协调成本。

昌化镇

与

海尾镇

均位于西部沿海，共同拥有棋子湾这一核心旅游资源，但分治格局不利于旅游资源的统一规划、开发、管理和品牌营销，存在同质化竞争和内耗风险。

十月田镇

与

乌烈镇

同处北部平原，农业基础较好，但规模均不大，产业相似，合并有利于整合资源，打造规模化、品牌化的现代农业板块。

七叉镇

与

王下乡

地处中部山区和霸王岭腹地，生态地位重要，黎族文化浓郁，但王下乡人口稀少、发展受限，需要与七叉镇建立更紧密的联动机制。这种格局导致“一核”（石碌）的辐射带动力有待加强，“两带”（西部滨海旅游带、北部特色农业带）的内部整合不足，“三区”（中部生态文化区）的协同保护与发展机制不畅，制约了昌江县整体战略功能的实现和区域竞争力的全面提升。

在海南自贸港强调“全省一盘棋、全岛同城化”，以及构建“三极一带一区”区域协调发展新格局，特别是西部陆海新通道建设的背景下，如何通过行政区划的优化调整，破解昌江县内部“中心能级不足、山海联动不畅、乡镇规模分化、产业协同不够”的发展困境，促进生产要素向优势区域集中，强化石碌中心城区的综合服务功能和棋子湾旅游度假区的引擎作用，实现山海互动、产城融合、城乡协调、生态与文化共荣，是关乎昌江能否成功担当起“西部一流旅游目的地”和“清洁能源产业基地”建设重任的关键课题。本研究旨在回应这一现实需求，为昌江县的行政区划战略性调整提供系统的学术分析和方案建议。

1.2 研究意义

理论意义

：本研究将行政区划调整置于自贸港制度型开放、资源型城市转型、滨海旅游目的地打造、民族地区高质量发展等多重目标交织的复杂情境下，探讨一个拥有工业基础、旅游资源和农业特色的县，如何通过内部区划重组，优化空间治理结构，实现从传统工业依赖向多元产业驱动、从内陆山城向滨海山城联动发展的跨越。这有助于丰富行政区划理论中关于“工矿城市转型区治理单元优化”、“滨海旅游区资源整合”、“民族地区城乡融合”等领域的研究，为同类地区提供理论借鉴。

实践意义

：第一，为海南省委省政府及昌江县委县政府在新阶段优化县域空间治理结构、最大化释放“山海黎乡”发展潜能、提升区域综合承载力和竞争力提供直接的政策选项和决策依据。第二，为昌江县破解县城能级与定位不匹配、棋子湾旅游资源分散、乡镇发展动力不均的难题，培育持续强劲的增长动能提供可操作的路径指引。第三，为探索在自贸港框架下，如何通过行政区划手段更好地推动“山海互动”旅游格局形成、促进清洁能源产业与传统工业升级、实现民族地区共同富裕提供“昌江样本”。第四，通过优化治理单元，降低行政成本，提升公共服务效率和城乡治理水平，切实增强全县各族人民的获得感、幸福感、安全感。

1.3 研究目标、方法与框架

研究目标

：全面评估昌江县行政区划历史沿革与现状格局；诊断当前乡镇区划设置对经济社会发展，特别是对旅游产业升级、工业转型、农业现代化和城乡融合产生的制约；论证进行适度区划调整的必要性与可行性；提出一套符合昌江实际、顺应发展趋势、科学合理的区划优化方案；系统分析调整的预期综合效益与潜在风险；设计稳妥的实施路径与综合保障措施。

研究方法

：采用文献研究法、比较分析法、系统分析法和数据统计法。通过梳理政策文件、统计公报、规划文本和学术研究，结合对昌江县各乡镇人口、经济、产业数据的定量分析，借鉴国内外类似地区的成功经验，进行多维度、系统性论证。

研究框架

：本报告遵循“现状评估—问题诊断—经验借鉴—方案设计—效益风险分析—实施保障”的逻辑主线展开。

第二章昌江县发展现状与行政区划格局深度剖析

2.1 行政区划历史沿革与现状格局

昌江黎族自治县历史悠久，西汉元封元年（公元前110年）置至来县，隋大业三年（公元607年）改称昌化县。民国三年（1914年）改昌化县为昌江县。1987年11月20日，国务院批准撤销昌江县，设立昌江黎族自治县。其行政区划在历史上有过多次调整，当前格局主要源于2002年的乡镇撤并和2006年的微调。根据最新官方信息，昌江黎族自治县现行行政区划为8个乡镇，具体为7个镇、1个乡：

石碌镇

：县政府驻地，县域政治、经济、文化、交通中心。位于县境东部。面积约291.41平方公里，2024年户籍人口9.02万人。是全县人口第一大镇、经济核心，聚集了全县主要的行政、商业、教育、医疗资源，也是海南铁矿（石碌铁矿）所在地，工业基础较好。

叉河镇

：位于县境西南部，东接石碌镇，西抵昌化江。面积约100平方公里，2024年户籍人口1.55万人。是重要的工业镇，有叉河水泥厂等企业，与石碌镇产业联系紧密。

十月田镇

：位于县境北部。面积约228.95平方公里，2024年户籍人口2.62万人。农业镇，以热带水果、冬季瓜菜种植为主。

乌烈镇

：位于县境西北部。面积约89平方公里，2024年户籍人口3.48万人。农业大镇，土地肥沃，是重要的粮食和瓜菜产区。

昌化镇

：位于县境西部，昌化江出海口北岸，濒临北部湾。面积约125.87平方公里，2024年户籍人口2.89万人。是历史古镇，也是棋子湾旅游度假区的重要组成部分，拥有昌化渔港。

海尾镇

：位于县境西北部沿海。2024年户籍人口3.48万人。同样属于棋子湾旅游度假区范围，拥有海尾湿地公园等资源。

七叉镇

：位于县境南部。2024年户籍人口1.93万人。黎族聚居区，拥有霸王岭国家森林公园部分区域，生态旅游资源丰富。

王下乡

：位于县境东南部，霸王岭腹地。2024年户籍人口0.34万人。是全县唯一的乡，人口最少，生态保护核心区，黎族文化原生态保存较好，有“海南小西藏”之称。

全县陆地面积约1621平方公里，海域面积674平方公里。根据2024年统计公报，年末户籍人口25.30万人，常住人口23.66万人，城镇化率为61.41%。

2.2 经济社会发展特征与挑战

（一）经济发展：工业主导，旅游崛起，农业特色

2024年，昌江县实现地区生产总值165.19亿元，同比增长1.3%。三次产业结构为30.38:32.67:36.94。第一产业增加值50.19亿元，增长3.2%；第二产业增加值53.97亿元，增长1.9%；第三产业增加值61.02亿元，同比下降0.5%。人均地区生产总值69966元，增长1.2%。固定资产投资等数据未公布。地方一般公共预算收入等数据未明确。

工业

：是传统支柱产业，以核电、水泥、铁矿石开采加工、建材等为主。昌江核电是海南重要的清洁能源基地。工业结构偏重，转型升级压力大。

旅游业

：以棋子湾旅游度假区为核心，霸王岭雨林、海尾湿地公园、王下乡黎族风情等为补充，旅游业发展迅速，但资源整合和品牌影响力有待提升。

农业

：热带特色高效农业是基础，昌江芒果等品牌有一定知名度。但规模化、标准化、品牌化水平有待提高。

（二）社会民生：持续改善，城乡差距存在

脱贫攻坚成果巩固，乡村振兴推进。但城乡在基础设施、公共服务、居民收入等方面仍存在差距。优质教育、医疗资源主要集中在石碌镇。

（三）生态与文化：资源丰富，保护与发展并重

拥有霸王岭热带雨林、昌化江、海尾湿地等重要生态资源，生态保护责任重大。黎族文化底蕴深厚，王下乡等地保存着较为原始的民族文化风貌。

2.3 现行行政区划格局评估

当前“7镇1乡”格局对维护基层治理秩序起到了历史作用。但在新发展阶段，其不适应性逐渐显现：

中心城区能级与定位不匹配

：石碌镇作为“海南西部一流旅游目的地”的重要集散中心和县域综合服务中心，承担着提升城市品质、吸引人口和产业集聚、提供高水平公共服务的重要任务。但现行镇建制在规划建设、城市管理、要素集聚等方面的权限和能级，与中心城区的发展要求存在差距。与周边叉河镇等区域在功能衔接、基础设施一体化方面需要更紧密的协同。

重点旅游资源管理存在分割

：棋子湾旅游度假区横跨昌化镇和海尾镇，但分属两个行政单元，在规划实施、项目招商、基础设施建设、环境治理、品牌营销等方面可能存在协调不畅，影响整体开发效率和游客体验。

城镇体系层级不够清晰

：除石碌镇人口规模突出外，其余乡镇人口在1.5万至3.5万之间，王下乡仅0.34万人。十月田镇与乌烈镇规模相近、产业相似，存在同质化竞争可能。部分乡镇如叉河镇（1.55万）、七叉镇（1.93万）规模偏小，作为县域城镇体系中间节点的功能较弱。

产业布局与行政区划衔接不够

：“山海互动”的旅游格局需要沿海的昌化、海尾与内陆的石碌、七叉、王下紧密联动；“产城融合”需要石碌与叉河深度协同。以镇为单位制定产业政策和提供服务，可能导致资源分散配置和协同困难。

“山海联动”的协同需求

：随着棋子湾旅游度假区开发的深入和昌江核电等重大项目的推进，对石碌县城的城市服务功能依赖增强，同时需要与沿海乡镇在旅游线路、交通连接等方面协同。现行区划在优化内部结构以更好支撑“山海联动”方面需要进一步调整。

第三章昌江县发展面临的核心问题与区划治理挑战

3.1 “旅游目的地”定位与“资源分散管理”的矛盾

昌江县被赋予建设“海南西部一流旅游目的地”的战略定位，棋子湾是核心资源。然而，棋子湾目前由昌化镇和海尾镇分治，这种“一湾两治”的局面不利于资源的统一规划、统一开发、统一管理和统一营销，容易导致开发标准不一、基础设施重复建设或衔接不畅、品牌形象模糊等问题，制约了棋子湾整体竞争力的提升。

3.2 “工业转型”需求与“产城分离”的困境

石碌镇作为县城，是生活服务中心；叉河镇作为工业重镇，是生产中心。两者地域相邻、功能互补，本应形成“产城融合”的良好格局。但分属不同行政单元，在规划衔接、交通互联、公共服务共享、环境共治等方面存在壁垒，影响了“以城促产、以产兴城”的深度融合，也不利于传统工业区的转型升级和新兴产业的集聚。

3.3 “农业现代化”要求与“小规模分散”的冲突

十月田镇和乌烈镇都是农业大镇，土地资源相对集中，适合发展规模化、现代化的热带特色高效农业。但两镇各自为战，在品种选择、技术推广、品牌打造、市场开拓等方面难以形成合力，制约了农业产业附加值的提升和农民收入的持续增长。

3.4 “生态文化保护”使命与“孤岛式发展”的风险

王下乡地处霸王岭腹地，生态价值极高，黎族文化原真性保存好，但人口稀少，基础设施薄弱，发展能力有限。仅靠自身力量难以实现有效的生态保护和文化传承，需要与外界建立更紧密的联动机制，探索生态补偿、文化体验等发展路径。七叉镇同样拥有生态和文化资源，两者联动不足。

3.5 “中心城区”辐射与“腹地支撑”的失衡

石碌镇“一镇独大”，但对其余乡镇的辐射带动渠道不够畅通，未能有效带动腹地特色农业、乡村旅游等发展。部分乡镇对中心城区的经济支撑和功能互补作用有限，城乡二元结构依然明显。

第四章理论借鉴与国内外经验启示

4.1 国内外滨海旅游区资源整合模式

三亚市海棠区与海棠湾

：通过设立海棠区，整合原属多个乡镇的海棠湾资源，实行统一规划、开发、管理，成功打造了国家海岸海棠湾。对昌江的启示是：可以探索通过行政区划调整，整合昌化镇和海尾镇，实现棋子湾旅游度假区的一体化发展。

希腊圣托里尼岛

：虽然由多个小镇组成，但通过建立强有力的区域旅游协调机构，实现了统一营销和管理。启示昌江在暂时无法合并的情况下，需建立高效的跨镇协调机制。

4.2 国内外工矿城市产城融合实践

德国鲁尔区城市群

：通过区域规划协作，推动传统工业城市转型，实现城市功能与产业功能的深度融合。对昌江石碌-叉河片区的产城融合有借鉴意义。

国内许多资源型城市设立开发区

：通过设立开发区，整合产业资源，并与主城区联动发展。昌江可借鉴其经验，强化石碌与叉河的协同。

4.3 海南省内部区划调整与规划实践

“多规合一”与国土空间规划体系

：昌江县国土空间总体规划已明确县域发展格局，这为行政区划调整提供了上位规划和空间约束依据。

儋州-洋浦一体化发展

：通过行政整合，实现了港口、产业、城市的深度融合发展，为昌江推动“山海联动”、“产城融合”提供了思路。

4.4 对昌江县行政区划优化的启示

第一，

坚持“核心升格、功能强化”

：将石碌镇改为街道办事处，提升其城市治理能级，并考虑与叉河镇整合，拓展中心城区发展空间，强化其作为“县域综合服务中心”和“旅游集散枢纽”的功能。

第二，

突出“湾区统筹、旅游整合”

：对于棋子湾旅游度假区，探索建立更高效的管理体制，促进资源的统一规划和开发。可考虑将昌化镇与海尾镇合并。

第三，

注重“农业整合、规模发展”

：对十月田镇和乌烈镇进行合并，整合北部平原农业资源，打造规模化、现代化的热带特色高效农业示范区。

第四，

实现“生态联动、文化传承”

：强化七叉镇与王下乡的联动，探索“镇带乡”或“功能区”模式，统筹生态保护、民族文化传承与适度旅游开发。

第五，

确保“协同治理、区域联动”

：调整中要充分考虑与“儋洋经济圈”、东方市等周边区域的协同发展需要。

第五章昌江县行政区划调整的战略目标、原则与总体思路

5.1 战略目标

本次行政区划优化的总体目标是：构建一个与海南自贸港“山海黎乡”发展定位高度契合，能够有效支撑“山海互动”旅游格局、促进产城深度融合、推动农业现代化、强化生态文化保护、提升县域治理效能的昌江县行政区划新格局。具体目标包括：

提升中心能级目标

：通过改镇设街和适度整合，显著提升石碌中心城区的规划建设管理水平、综合服务功能和区域辐射影响力。

促进旅游整合目标

：实现棋子湾旅游度假区资源的统一规划、开发和管理，打造具有国际竞争力的滨海旅游目的地。

优化产业布局目标

：促进石碌-叉河产城融合，推动传统工业转型升级；整合十月田-乌烈农业资源，打造现代农业板块。

强化生态文化保护目标

：建立更有效的机制，统筹霸王岭地区生态保护与黎族文化传承，探索绿色发展路径。

提高治理效能目标

：通过精简优化乡镇设置，降低行政成本，提升公共服务水平和跨区域协同治理能力。

5.2 核心指导原则

有利于发展原则

：调整必须有利于解放和发展生产力，促进资源优化配置和产业集聚，培育新的经济增长点，特别是推动旅游业升级和产业转型。

有利于治理原则

：调整必须有利于降低行政成本，提高行政效率，提升公共服务水平和治理能力现代化，便于重点功能区的统一管理。

有利于民生原则

：调整必须坚持以人民为中心，确保群众办事更方便、服务更优质、生活更美好，不增加群众负担。

规划引领原则

：调整应充分尊重和衔接已获批的国土空间总体规划、棋子湾旅游度假区规划等，确保规划能够落地实施。

功能导向原则

：调整应基于各乡镇的主体功能定位（如综合服务、临港旅游、特色农业、生态保育等），促进相同或互补功能的区域整合。

地理相邻原则

：调整应在相邻的乡镇之间进行，确保地域相连，便于管理和社会融合。

依法依规、稳妥有序原则

：严格遵守《行政区划管理条例》等法律法规，科学论证，民主决策，分步实施，确保社会稳定。

5.3 总体思路：一核引领、两带驱动、三区协同

基于问题诊断和目标原则，昌江县行政区划优化的总体思路是：以做强做优“石碌中心核”为引领，以培育壮大“西部滨海旅游带”和“北部特色农业带”为驱动，以统筹优化“中部生态文化区”、“西南产城融合区”、“东南生态保育区”为支撑，形成核心突出、两带串联、三区互补的县域空间新格局。

“一核”

：即

石碌中心核

。将石碌镇改为街道办事处，并整合叉河镇，设立新的

石碌街道

（或分设石碌、叉河等街道）。强化行政、商贸、文旅、教育、医疗等综合服务功能，打造县域增长极和旅游集散中心。

“两带”

：

西部滨海旅游带

：以合并后的昌化镇和海尾镇为主体，整合棋子湾、海尾湿地等资源，打造一体化的滨海旅游度假区。

北部特色农业带

：以合并后的十月田镇和乌烈镇为主体，整合土地资源，发展规模化、品牌化的热带特色高效农业和农产品加工物流。

“三区”

：

中部生态文化区

：以七叉镇为主体，联动王下乡，发展生态旅游和黎族文化体验。

西南产城融合区

：即整合后的石碌街道西南部分（原叉河区域），重点发展清洁能源、新型建材等产业，与县城生活区融合。

东南生态保育区

：以王下乡为主体，强化生态保护，适度发展生态旅游和民族文化体验。

第六章行政区划优化与治理机制创新具体方案设计

6.1 方案一（推荐方案）：“2街道4镇”格局

本方案力度适中，聚焦中心城区升格、旅游整合和农业整合，符合规划导向。

设立“石碌街道”

：以原

石碌镇

核心建成区为基础设立。作为县委、县政府驻地，集中布局行政办公、商业商务、文化教育、医疗健康、旅游服务等核心功能。

设立“叉河街道”

（或“工业街道”）：将原

叉河镇

行政区域整体或部分（如工业园区）设立为

叉河街道

。与石碌街道协同发展，重点承载工业功能，推动产城融合。

设立“棋子湾镇”

（暂名）：将原

昌化镇

、

海尾镇

合并，设立新的

棋子湾镇

。镇政府驻地可设在原昌化镇或择优选址。此举整合西部滨海旅游资源，实现棋子湾旅游度假区的一体化规划、建设、管理和营销。

设立“十月田镇”

（暂名，或保留十月田镇名）：将原

十月田镇

、

乌烈镇

合并，设立新的

十月田镇

。镇政府驻地可设在原十月田镇。整合北部平原农业资源，打造规模化、现代化的热带特色高效农业示范区。

保留“七叉镇”建制

：作为中部生态文化区的核心，强化生态旅游和黎族文化展示功能。

保留“王下乡”建制

：作为东南生态保育区，继续强化生态保护，探索与七叉镇联动的生态旅游和文化体验模式。可考虑由七叉镇对其进行“代管”或建立更紧密的协作关系。

调整后，昌江县行政区划由原来的“7镇1乡”简化为“

2街道4镇1乡

”，乡镇总数从8个减少到7个，结构更加清晰。

6.2 方案二（强化方案）：“2街道3镇”格局

本方案力度更大，进一步整合中部区域。

设立“石碌街道”、“叉河街道”、“棋子湾镇”、“十月田镇”

（同方案一）。

设立“七叉镇”

（保留，并研究将王下乡整体并入，设立新的

七叉镇

，或设立“霸王岭镇”）。此举彻底整合中部生态文化资源，但需充分考虑王下乡的特殊性和民族因素。此方案乡镇总数减少到5个（2街道3镇），进一步精简。

6.3 方案三（微调方案）：“1街道6镇1乡”或强化协作机制

此方案调整幅度最小。

将石碌镇改为“石碌街道”

。其余6镇1乡建制保持不变，但通过建立更紧密的片区协作机制（如“棋子湾旅游度假区管委会”、“北部农业协同发展区”、“中部生态文化旅游区”）来加强统筹。此方案行政变动小，但依赖于协作机制的有效性，改革力度和预期效益有限。

6.4 配套治理机制创新

无论采用何种方案，都需配套进行治理机制创新：

深化县城管理体制

：石碌街道应按照城市管理标准，强化规划建设、市政管理、社区服务、综合执法等职能。

创新棋子湾旅游度假区管理体制

：在方案一的基础上，推动棋子湾旅游度假区管理机构与棋子湾镇党委、政府深度融合，探索“区镇合一”模式，实现旅游开发与社会管理“一盘棋”。

推行“大部门制”和扁平化管理

：在新的街道和镇内部，大力整合职能相近的机构，推行综合行政执法改革。赋予重点镇更大的经济社会发展自主权。

建立跨区域协调机构

：对于中部生态文化区（七叉镇与王下乡），县级层面设立协调机构，统筹生态保护、文化传承和旅游开发。

强化功能区政策聚焦

：对棋子湾镇、十月田镇等重点区域，实施差异化的土地、财政、产业、人才政策。

优化公共服务布局

：按照“中心城区—重点镇—一般镇—中心村”体系，重新规划布局教育、医疗、文化、体育设施。

创新投融资与利益分享机制

：对于跨区域的基础设施和产业项目，探索建立成本共担、收益共享机制。

加强历史文化和生态保护

：保护昌化古城、峻灵王庙等历史文化遗迹，保护霸王岭热带雨林、昌化江、海尾湿地等生态资源。

深化区域协同机制

：与儋州市、东方市、白沙县等周边市县建立常态化的规划对接、交通互联、产业协作、生态共保机制。

第七章预期效益、风险评估与实施保障

7.1 预期综合效益

经济效益

：有利于棋子湾旅游资源整合，提升整体竞争力和品牌价值；促进石碌-叉河产城深度融合，优化产业布局；推动十月田-乌烈农业规模化、品牌化发展，提高农业附加值；降低行政运行成本，提高资源配置效率。

社会效益

：促进城乡基本公共服务均等化，改善乡镇居民生活品质；优化城镇体系，引导人口合理分布；提升基层治理能力和政务服务效率；保护和弘扬黎族文化，增强认同感。

生态效益

：有利于对霸王岭、昌化江流域、海尾湿地进行更统一、严格的保护和系统治理。

行政效能效益

：优化机构设置，降低行政运行成本；提高政策执行效率和跨区域事务处理能力。

7.2 潜在风险与应对

社会稳定风险

：涉及干部安置、区划调整后群众办事习惯改变、地名情感等。

应对

：坚持公开透明，深入做好政策解读和思想工作；依法依规妥善安排涉改人员；优化调整后政务服务网点布局；尊重历史文化和群众情感，审慎处理地名变更。

短期管理衔接风险

：调整初期可能出现职责不清、管理空档。

应对

：制定详尽的过渡期工作方案，明确新旧机构职责移交时间表和责任人。

发展不平衡风险

：担心合并后资源过度向新街道、新镇驻地集中。

应对

：在发展规划中明确各片区的功能和发展重点，通过加强交通连接、建设中心村等措施保障协调发展。

文化传承弱化风险

：担心合并后昌化、海尾等地的历史文化，王下乡的黎族文化被稀释。

应对

：注重文化标识的保护，保留并做强区域文化品牌。

7.3 实施路径与保障措施

加强组织领导

：成立由县委、县政府主要领导牵头的行政区划调整工作领导小组。

深入调研论证

：重点就方案一进行详细可行性研究、社会稳定风险评估，广泛征求社会各界意见。

履行法定程序

：严格按照《行政区划管理条例》和民族区域自治法的规定，拟定调整方案，经县人民代表大会审议通过后，报请海南省人民政府审批，并报国务院民政部门备案。

精心组织实施

：制定详细的实施方案，做好舆论引导。

强化监督评估

：加强对调整过程及后续运行情况的监督检查，定期评估调整成效。

做好后续配套

：及时跟进调整后的各项配套改革，确保新体制顺畅运行。

第八章结论与政策建议

8.1 主要研究结论

本研究认为，昌江黎族自治县现行的“7镇1乡”行政区划格局，在历史上对县域发展起到了基础性作用。然而，在海南自贸港封关运作、产业转型升级、旅游竞争加剧的新阶段，这一格局已显现出中心城区能级不足、棋子湾旅游资源分散、乡镇规模效益不显、产城融合有待深化等不适应性问题。进行新一轮以“做强中心、优化沿海、整合内陆、特色发展”为导向的行政区划调整，是昌江县破解发展瓶颈、释放“山海黎乡”潜能、实现高质量发展的必然选择和关键举措。

报告提出的以“一核引领、两带驱动、三区协同”为核心的区划优化方案（推荐方案一），严格遵循了发展导向、功能整合、地理相邻的原则，通过“石碌改街并整合叉河”提升中心能级和促进产城融合，通过“昌化与海尾合并”实现棋子湾一体化发展，通过“十月田与乌烈合并”打造现代农业板块，结构合理，力度适中。该方案有利于昌江县构建更加集约高效的空间治理体系，在推动旅游业升级、促进产业转型、实现农业现代化、强化生态保护等方面形成合力，为走出一条“山海互动、产城融合、城乡协调、绿色崛起”的高质量发展新路奠定坚实的制度基础。

8.2 具体政策建议

第一，建议昌江县委、县政府将行政区划优化调整作为“十五五”时期深化改革、推进治理体系和治理能力现代化的重要议题，纳入重要议事日程。成立高规格的工作专班，开展前期研究。

第二，

建议以“方案一”（2街道4镇1乡格局）为基本框架，启动深入细致的可行性研究和风险评估

。重点研究石碌街道与叉河街道的具体范围划定、棋子湾镇合并的具体方案、干部和群众的接受度等问题。

第三，

建议积极向省委省政府等上级部门汇报沟通，争取指导和支持

。将昌江的区划调整作为海南探索“旅游资源整合与工矿城市转型”的综合改革试点。

第四，

建议将区划调整与全域旅游示范县创建、产业转型升级、乡村振兴等重点工作紧密结合，系统谋划，协同推进

。

第五，