关于推动四川省自贡市与内江市合并设立新地级市以促进区域经济高质量发展的研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告旨在深入探讨四川省自贡市与内江市合并设立新地级市的战略构想。当前，川南地区在成渝地区双城经济圈国家战略中地位凸显，但缺乏一个具有强大辐射带动能力的核心增长极。自贡与内江两市地域相邻、人文相亲、经济相融，中心城区直线距离仅28公里，是四川省内地理距离最近的两个地级市。然而，两市均面临行政区域面积偏小、经济体量相当但均未形成绝对优势、产业转型升级压力大、在区域竞争中面临“中部塌陷”风险等共同挑战。推进两市的深度整合，不仅是破解各自发展瓶颈的关键之举，更是优化川南乃至全省发展格局的战略需要。

本报告建议，在现有“内自同城化”合作基础上，进一步推动自贡市与内江市进行行政区划合并，组建一个新的地级市。新市可考虑命名为“雍州市”或“荣州市”，前者取“和谐昌盛”之古意并契合历史地理渊源，后者直接承袭自贡下辖的“千年古县”荣县之历史州名，文化底蕴深厚。合并后，将撤销原有的县级市（隆昌市）和县，整合设立6-8个市辖区，并进一步合并街道乡镇，最终形成“省—市—区—街道/乡镇”四级精简高效的行政管理架构。

通过行政区划的实质性合并，预期将产生显著的规模效应和集聚效应：经济总量将接近或超过4000亿元，常住人口超500万，可迅速形成一个在川南乃至成渝地区具有重要影响力的区域性中心城市。此举将极大优化资源配置，避免重复建设和同质化竞争，集中力量培育现代产业集群，提升公共服务能级，最终实现区域经济高质量发展、社会全面进步和人民共同富裕的目标。

目录

一、 研究背景与战略意义

二、 自贡市与内江市发展现状与合并基础分析

三、 现行行政区划制约与合并的必要性

四、 合并设立新地级市的可行性分析

五、 新市命名方案：“雍州”与“荣州”的历史文化考辨与建议

六、 合并后新地级市的行政区划重构方案

七、 合并后的发展战略与产业布局规划

八、 合并带来的经济社会效益预测

九、 合并可能面临的挑战与风险应对

十、 实施路径、步骤与政策保障机制

十一、 结论与政策建议

一、 研究背景与战略意义

国家战略纵深推进的时代要求

：成渝地区双城经济圈建设已上升为国家战略，要求培育壮大区域中心城市，打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。川南经济区作为成渝双城经济圈南翼跨越的重要支撑，亟需一个综合实力更强、辐射范围更广的核心引擎。自贡与内江的合并，正是响应国家战略、优化区域空间布局的主动作为。

四川省“一干多支”发展战略的深化实践

：四川省明确提出要加快培育全省经济副中心。自贡与内江单独来看，经济总量均在2000亿元左右（2024年自贡1876.24亿元，内江1942.57亿元），距离成为省域经济副中心尚有差距。但两者合并后，经济总量将逼近4000亿元，人口规模超500万，能迅速形成一个实力显著增强、有望竞争省域经济副中心的重要极核，有效改变川南地区“多中心均不强”的格局。

破解老工业城市转型困境的共同出路

：自贡与内江同属全国老工业城市和资源型城市，都面临着传统产业转型升级、新兴产业培育壮大、城市功能更新提升等艰巨任务。单独发展，资源分散，力量薄弱。合并发展有利于整合两市的产业平台、创新资源、政策优势，协同推进产业基础高级化和产业链现代化，为全国老工业城市转型发展探索新路径、提供新示范。

顺应区域经济一体化发展的内在规律

：全球经济竞争已进入城市群和都市圈时代。自贡与内江中心城区距离仅28公里，具备同城化发展的天然地理优势。近年来，两地已在交通互联、产业协作、公共服务共享等方面取得了积极进展。从“同城化”走向“一体化”乃至“行政合并”，是打破行政区划壁垒、促进要素自由流动、实现资源最优配置的必然趋势，符合区域经济发展从松散合作到紧密融合的一般规律。

二、 自贡市与内江市发展现状与合并基础分析

基本市情对比

：

自贡市

：2024年地区生产总值1876.24亿元，增长7.1%。年末常住人口241.1万人，户籍人口309.69万人。总面积4381平方公里，辖4区（自流井、贡井、大安、沿滩）2县（荣县、富顺县）。以“盐、龙、灯、食”为城市名片，是著名的“千年盐都”、“恐龙之乡”、“中国灯城”。拥有国家级高新区，正在大力发展新能源、新型化工、无人机等产业。

内江市

：2024年地区生产总值1942.57亿元，增长6.8%。年末户籍总人口392.87万人。总面积5385平方公里，辖2区（市中区、东兴区）、1县级市（隆昌市）、2县（资中县、威远县），以及内江经开区和高新区。素有“成渝之心、大千故里、甜城”之称，是重要的交通枢纽和物流节点，重点发展装备制造、电子信息、生物医药、食品饮料等产业。

合并基础数据

：合并后，区域总面积约9766平方公里，户籍总人口超700万，常住人口超500万，经济总量超3800亿元。将在四川省内形成一个面积适中、人口规模庞大、经济总量可观的新兴城市板块。

同城化发展已奠定坚实合作基础

：2021年，四川省发改委正式印发《内江自贡同城化发展总体方案》，标志着两地合作进入省级战略推动的新阶段。方案明确了两地“成渝地区现代产业配套基地”、“成渝地区南向开放重要门户枢纽”、“全国老工业城市转型发展引领示范区”、“巴蜀文化旅游特色目的地”的发展定位。目前，已在交通设施互联互通、产业园区共建（如内自合作园区）、公共服务“跨城通办”（公积金、医保等）、生态环境共保联治等方面取得了实质性进展。这为行政区划合并积累了经验、凝聚了共识、减少了阻力。

产业互补与协同潜力巨大

：两市产业既有相似性，更有互补性。自贡在装备制造（尤其是节能环保装备、通用航空）、新材料、彩灯文旅等方面有优势；内江在汽车零部件、电子信息、生物医药、农产品精深加工（“甜味+”产业）等方面特色鲜明。合并后，可以统筹规划产业布局，避免内部竞争，共同打造更具竞争力的产业集群。例如，可以联合打造川南装备制造基地、成渝绿色食品产业高地、巴蜀文化旅游走廊重要节点等。

历史文化渊源深厚，人文相亲

：两地同属巴蜀文化圈，历史交往密切，民间交流频繁，文化认同感强。自贡的盐业历史与内江的糖业历史都是四川近代工业文明的重要组成部分。合并有利于整合两地丰富的文化旅游资源（自贡恐龙博物馆、灯会、盐业历史博物馆；内江张大千纪念馆、隆昌石牌坊、资中古城等），打造更具吸引力的区域文旅品牌。

三、 现行行政区划制约与合并的必要性

行政壁垒制约要素自由流动

：尽管有同城化协议，但分属两个独立的行政主体，在土地指标、财政资金、招商引资、环保标准、规划衔接等方面仍存在隐形壁垒，制约了资本、技术、人才等生产要素在更大范围内的最优配置。

经济体量偏小，区域竞争力不足

：在成渝地区双城经济圈和川南城市群中，与宜宾、泸州等相比，自贡和内江的经济总量和城市能级相对偏弱。单独参与区域竞争，容易陷入被动。合并后，整体实力跃升，能在区域产业分工、重大基础设施布局、政策资源争取中获得更大话语权。

产业同质化与重复建设风险

：两市在部分产业领域存在同质化倾向，如都在发展装备制造、新材料等。在招商引资中可能存在内部竞争，导致资源浪费。合并后，可由市级层面统一产业规划，实现错位发展、特色发展、集群发展。

公共服务资源配置不均衡

：教育、医疗、文化等优质公共服务资源主要集中在各自中心城区，且水平相当，未能形成梯次互补。合并后，可以统筹布局高能级医院、重点中小学、大型文体设施，避免重复投资，提升整体服务水平和辐射能力。

国土空间开发效率有待提升

：两市面积均不足6000平方公里，发展空间受限。合并后，可以在近万平方公里的范围内进行全域统筹的国土空间规划，优化生态、农业、城镇空间布局，提高土地利用效率，为长远发展预留战略空间。

四、 合并设立新地级市的可行性分析

地理相邻与交通一体化

：两市中心城区直线距离仅28公里，已实现高铁、高速等多通道快速连接，具备“半小时通勤圈”条件。地理上的紧密相连是行政区划合并最坚实的基础。

经济实力与人口规模相当

：两市经济总量相近，人口规模相当，合并不存在“大鱼吃小鱼”的悬殊感，更容易在平等基础上实现融合，干部和群众的心理接受度可能更高。

省级战略与政策支持

：《内江自贡同城化发展总体方案》的出台，表明省级层面已高度关注并支持两市的深度融合发展。从“同城化”迈向“一体化”或“合并”，是这一战略逻辑的深化和升级，有望获得省级乃至国家层面的理解与支持。

民意基础与社会共识

：长期以来，民间关于“内自合并”的讨论不绝于耳，反映了部分民众对打破行政隔阂、实现更强发展的期待。随着同城化措施的落地，两地居民在就业、就医、就学、出行等方面享受到了实实在在的便利，有利于进一步凝聚合并的社会共识。

国内有先例可循

：国内已有多个城市通过合并实现能级跃升的成功案例（如济南合并莱芜、合肥拆分巢湖部分区域、成都代管简阳等）。这些案例在规划对接、机构整合、利益协调等方面积累了宝贵经验，可供借鉴。

五、 新市命名方案：“雍州”与“荣州”的历史文化考辨与建议

为新市选择一个兼具历史底蕴、文化内涵和美好寓意，且能被两地人民广泛接受的名称至关重要。现对“雍州”与“荣州”两个备选名称进行考辨：

“雍州”方案

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历史渊源

：“雍州”为中国古“九州”之一，传统上指代西方广大区域。其范围历代有变，但核心区域包括今陕西、甘肃等地。四川部分地区在历史地理概念中亦曾属雍州或梁州。选用“雍州”，意在承袭宏大的历史地理概念，赋予新市深厚的历史纵深感。

文化寓意

：“雍”字本义有和谐、和睦、兴盛之意。《诗经》有“雍雍在宫”之句。取名“雍州”，寓意合并后的新市政通人和、繁荣昌盛，契合人们对美好生活的向往。

应用考量

：名称大气磅礴，具有唯一性和高辨识度。但需注意，其历史地理指向与川南地区的直接关联性相对较弱，需要加强文化阐释和宣传，建立新的地域认同。

“荣州”方案

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历史渊源

：“荣州”是今自贡市荣县在唐宋时期的古称，建制历史长达七百余年（公元618年至1376年）。荣县作为“千年古县”，历史文脉悠久，是辛亥首义之地，文化地位重要。陆游等历史名人曾在此任职。

文化寓意

：“荣”字本身有繁荣、光荣、茂盛之意。直接沿用历史地名“荣州”，是对本地历史文化的直接传承和致敬，易于唤起区域内民众的历史记忆和文化认同，特别是对自贡（尤其是荣县）民众而言亲切感强。

应用考量

：历史依据扎实，地方文化特色鲜明。但可能被部分内江民众认为偏向自贡一方。需要在宣传中强调，“荣州”是作为整个区域共同的历史文化遗产被重新启用，象征着两地共同的光荣与未来。

综合建议

：从有利于促进融合、凝聚共识、彰显特色的角度出发，

优先推荐使用“荣州”作为新市名

。理由如下：一是历史根植性强，直接源于本地，文化认同构建成本更低；二是“荣”字寓意美好，积极向上；三是在实际操作中，可通过将新市政府驻地设于自贡与内江现有城区之间的地理中心或交通枢纽（如规划中的内自合作园区），并广泛宣传“荣州”作为两地共有的历史品牌，来平衡地域观感，塑造全新的共同身份认同。同时，可将“雍”字用于新市的某个区名或重要文化地标命名，以吸收其和谐昌盛的美好寓意。

六、 合并后新地级市的行政区划重构方案

遵循“省管市、市管区、区管街道乡镇”的扁平化管理原则，对合并后的行政区划进行系统性重构。

撤销原有地级市建制

：撤销自贡市和内江市的地级市建制。

撤销所有县级市和县建制

：撤销隆昌市（县级市）、荣县、富顺县、资中县、威远县的县级建制。改变为 隆昌区、荣州区、富顺区、资中区、威远区

科学设置市辖区

：将原两市所辖的4区（自流井、贡井、大安、沿滩）、2区（市中区、东兴区）、1县级市、4县，共计11个县级行政单元，根据地理位置、经济联系、人口规模、历史文化和未来发展导向，重新整合划分为6-8个市辖区。以下为一种可能的划分思路（具体边界需精密勘界）：

中心综合区

：以原自贡市中心城区（自流井区、贡井区、大安区部分），合并成一个自贡区，原内江市中心城区（市中区、东兴区部分）合并成一个内江区，整合形成2个新的核心区，作为新市的行政、文化、商业和高端服务核心。

产业发展区

：依托原沿滩区、内江经开区、高新区等产业基础较好的区域，整合设立1-2个以先进制造、高新技术产业为主的区。

历史文化与旅游区

：将原荣县、富顺县、资中县等历史文化资源富集区域进行整合，设立1-2个重点发展文化旅游、生态农业的区。

门户枢纽区

：以原隆昌市（地处川渝交界）为基础，整合周边区域，设立1个作为成渝地区南向开放门户和物流枢纽的区。

特色经济区

：以原威远县等区域为基础，根据其产业特色（如页岩气、钢铁等）设立相应的区。

优化街道乡镇设置

：在新的市辖区框架下，对原有的街道、乡镇进行进一步合并重组，减少数量，扩大规模，强化其管理和服务职能，降低基层行政成本。

新市政府驻地选址

：建议选择在自贡与内江现有城区之间的地理中心或交通条件优越、发展空间充足的区域（如正在推进的内自合作园区范围内）规划建设新的市级行政中心。这有利于跳出原有城市框架，打造代表新市形象的新中心，并带动中间地带的发展，真正实现空间融合。

七、 合并后的发展战略与产业布局规划

总体战略定位

：建设成为成渝地区双城经济圈南翼跨越的

核心引擎

、全国老工业城市

转型升级与融合发展示范区

、巴蜀文化旅游走廊

重要目的地

、西部陆海新通道上的

重要物流枢纽

。

产业发展布局

：构建“一核引领、两带驱动、多区协同”的产业空间格局。

一核

：即新的中心城区，重点发展现代服务业（金融、商务、科创、文旅）、总部经济和高附加值都市工业。

两带

：

内自高新技术产业带

：沿现有交通廊道，串联自贡高新区、内江高新区、内自合作园区等，重点发展新能源、新材料、电子信息、生物医药、无人机等战略性新兴产业和未来产业。

沱江流域绿色经济带

：依托沱江流域，发展绿色化工、清洁能源、节能环保装备、农产品精深加工、生态旅游等产业。

多区协同

：各市辖区根据自身资源禀赋和产业基础，明确主导产业，实现特色化、差异化发展。例如：

隆昌门户区

：聚焦商贸物流、通道经济、配套成渝的消费品工业。

荣富文旅区

：整合恐龙、盐业、彩灯、石刻、古镇等资源，打造国际旅游目的地。

威远资源转化区

：推动页岩气综合利用、钒钛钢铁产业绿色转型。

资中农旅融合区

：发展优质农产品生产加工和乡村旅游。

交通枢纽能级提升

：整合自贡凤鸣通用机场、内江铁路枢纽等资源，规划建设区域性综合交通枢纽。加快城际轨道交通、快速路网建设，实现新市域内“一小时通勤圈”和与成渝双核的“一小时交通圈”。

公共服务优质均衡

：统筹布局建设一批高水平的医院、中小学、大学、图书馆、体育馆、博物馆等公共服务设施。推动社保、医保、公积金等政策标准统一和异地无障碍结算、办理。打造区域医疗中心、教育高地和文化高地。

八、 合并带来的经济社会效益预测

经济规模效应凸显

：合并后GDP总量立即跃居四川省前列，财政收入和可支配财力大幅增加，有能力谋划和推动更大规模的基础设施项目、产业项目和民生工程。

资源配置效率提高

：打破行政壁垒，实现土地、资金、人才、数据等要素在近万平方公里范围内的自由流动和优化配置，减少重复建设和内耗。

产业竞争力增强

：通过统一规划和政策引导，促进产业链上下游协同和产业集群化发展，形成一批具有全国影响力的产业地标，提升在成渝乃至全国产业分工中的地位。

中心城市能级跃升

：新市将成为川南地区名副其实的首位城市，对人才、资本、技术的吸引力显著增强，对周边区域的辐射带动能力大幅提升。

民生福祉持续改善

：公共服务资源的统筹布局和标准统一，将使全体居民享受到更优质、更便捷的教育、医疗、文化、社保等服务。统一的就业市场将为居民提供更多机会。城乡融合发展步伐加快。

行政成本有望降低

：通过减少一套地级市行政机构，合并重叠的职能部门，精简行政层级，从长远看有利于降低行政运行成本，提高行政效率。

九、 合并可能面临的挑战与风险应对

干部安置与机构整合难题

：涉及大量公务员和事业单位人员的分流安置。

应对

：坚持“人随事走、编制总量控制、平稳过渡”原则。制定周密细致的安置方案，通过培训转岗、提前退休、职级并行等多种方式妥善安排。新机构设置应优化整合，不搞简单叠加。

地域文化与心理认同障碍

：两地民众可能存在“自贡人”、“内江人”的固有认同。

应对

：加强舆论引导，广泛宣传合并的重大意义和美好前景。通过共同策划大型文化活动、体育赛事，打造新的城市品牌和标识系统，积极培育“新市市民”的共同体意识。尊重和保护各地的历史文化特色。

短期磨合阵痛与效率损失

：合并初期，由于机构重组、流程再造、人员磨合，可能出现暂时的效率下降、协调成本上升。

应对

：设立高规格的合并过渡委员会，制定详细的过渡期工作方案。保持各项政策的连续性和稳定性，确保企业运营、民生服务不受影响。

财政利益与债务划分

：涉及两地财政体制、政府债务、国有资产、社保基金等的合并与划分。

应对

：由省级层面牵头，成立专项审计和清算小组，制定公平合理的资产债务处置方案。设立过渡期财政共享和补偿机制。

省级与国家级审批风险

：县级以上行政区划调整审批权在国务院，程序复杂，周期较长。

应对

：做好充分的可行性研究和风险评估，制定科学完备的调整方案。积极向省委、省政府汇报，争取作为重大改革试点上报国家，全力争取支持。

十、 实施路径、步骤与政策保障机制

建议按照“积极稳妥、循序渐进、试点先行、法治保障”的原则，分阶段推进。

第一阶段：前期研究与方案制定（1-2年）

成立由省级领导牵头，自贡、内江两市主要领导及专家学者组成的联合研究论证小组。 开展全面深入的调研，包括经济、社会、文化、民意等各方面。 委托权威机构进行多套合并方案的比选和精细化设计。 形成成熟的《自贡市与内江市合并设立新地级市总体方案》及配套文件。

第二阶段：上报审批与舆论准备（1年左右）

将方案按程序上报四川省政府、省人大常委会审议。 省政府审议通过后，以省政府名义上报国务院。 同步开展广泛的社会宣传和舆论引导，征求民意，凝聚共识。

第三阶段：启动实施与过渡运行（2-3年）

国务院批准后，宣布成立“雍州市”（或“荣州市”）筹备工作委员会。 筹备委员会负责新市的党政机构组建、区划调整、干部调配、资产划转等具体工作。 确定新市政府临时驻地，确保各项工作不断档。 完成各级人大代表、政协委员的选举和协商产生工作。 召开新市第一届人民代表大会和政协会议，选举产生领导班子，正式挂牌成立。

第四阶段：深度融合与高质量发展（长期）

用3-5年甚至更长时间，推动发展规划、基础设施、产业发展、公共服务、生态环保、社会治理等全方位深度融合。 持续优化营商环境，激发市场活力。 评估合并效果，动态调整政策。

政策保障

：请求省委、省政府给予特殊的政策支持，包括：财政转移支付倾斜、重大产业项目布局优先、土地指标单列、干部人事政策创新、改革开放试点授权等。

十一、 结论与政策建议

将自贡市与内江市合并设立新的地级市，是顺应区域经济一体化规律、破解老工业城市发展瓶颈、培育四川经济新增长极的战略性、前瞻性举措。尽管面临诸多挑战，但其带来的发展红利、改革红利和民生红利将是巨大而深远的。从“同城化”到“一体化”，最终走向“行政合并”，是区域融合发展的高级形态和必然选择。

为此，本报告提出以下政策建议：

建议省委、省政府将“内自合并”研究提升至战略层面

：将其作为贯彻落实成渝地区双城经济圈建设战略、深化“一干多支”发展战略的重大课题，纳入省级重点改革事项进行专题研究部署。

建议成立高规格的联合研究论证机构

：立即启动合并可行性的全面、系统、第三方评估，科学设计合并路径与方案，特别是做好社会稳定风险评估和应对预案。

建议在国家政策框架内积极争取试点

：可将“内自合并”作为探索经济区与行政区适度分离改革的深度实践，争取列为国家级改革试点，为全国同类城市协同发展提供“四川方案”。

建议坚持“谋定后动、稳中求进”

：在思想、组织、法律、社会舆论等各方面条件成熟后，坚定、有序、审慎地推动实施，确保合并过程平稳顺利，合并后实现“1+1>2”的高质量发展效果。

通过这一具有魄力和远见的区划调整，必将重塑川南经济地理格局，诞生一个充满活力的现代化新城市，为四川乃至西部地区的协调发展注入强大动力，最终惠及两市全体人民，迈向共同富裕的美好未来。